安全生产行政处罚裁量权基准征求意见稿起草说明.docx

附件2安全生产行政处罚裁量权基准（征求意见稿起草说明为正确适用新修订、颁布的安全生产法律、行政法规和部门规章，规范应急管理部门行使行政处罚裁量权基准，更好地保护市场主体和人民群众合法权益，做到依法行政、执法公正，应急管理部安全生产执法和工贸安全监督管理局起草了安全生产行政处罚裁量权基准（以下简称基准）。现将有关情况说明如下。一、研究背景安全生产行政处罚裁量权基准是指导和规范应急管理部门正确行使行政处罚裁量权，进一步规范安全生产执法行为，切实推进依法行政工作的重要指引。原国家安全监管总局在2010年制定的安全生产行政处罚自由裁量标准时间较为久远，总体内容比较陈旧，一些地区虽已制定安全生产行政处罚裁量的相关标准，但裁量尺度掌握不一致，导致实践中存在“类案不同罚”等问题。党的十八大以来，随着全面推进依法治国，强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，一系列安全生产相关法律法规相继制定修订，尤其是2021年行政处罚法、安全生产法的修改，加快了安全生产法制建设的步伐，因此也应加紧推动完善行政处罚裁量权基准制度。2014年，中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。2019年，中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定强调要严格规范公正文明执法，规范执法裁量权。2022年，国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见进一步明确要高度重视行政裁量权基准制定和管理工作，严格依照法定程序科学合理制定各部门各系统的行政裁量权基准，并对相关工作做出了细化，提出更多要求。为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，更好地适用安全生产法等法律法规的修订，保障法律、法规的有效实施，进一步规范安全生产行政执法行为，维护社会公平正义，研究制定本基准。二、研究过程(一)收集资料，统筹推进收集北京市、山东省、湖南省、江苏省等省份制定的“安全生产行政处罚自由裁量基准”，结合国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见的有关要求，明确基准的制定原则、基本框架等。(一)系统梳理，分类整理梳理出涉及安全生产行政处罚的36部法律、行政法规、部门规章，对每一部法律法规规章的安全生产违法行为对应的罚则进行整理，按照违法行为、法律规定、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准的体例格式编制成表格。在此基础上，按照不同违法行为类型进行分类，对行政处罚裁量权基准重新进行归类梳理，形成基准（初稿）。（三）集中研讨，衔接论证在基准编制过程中，组织有关专家于5月22日至5月25日在江苏开展了集中研讨和修改，在基准（初稿）的基础上进行修改完善。另外，采纳有关专家的意见，与应急管理部印发的应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）（应急（2023）70号）进行衔接。（四）征求意见，修改完善征求人事司、救援协调局、危化监管一司、危化监管二司、政策法规司、规划财务司以及调查统计司意见共27条,其中采纳20条，未采纳7条。未采纳的意见涉及建议增加非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法相关内容以及删除“未投保安全生产责任保险”裁量细则两部分建议。同时，已初步征求地方应急管理部门建议。在对上述意见建议逐一研究的基础上，经反复修改完善，形成目前的基准（征求意见稿）。三、基本原则（一）合法性原则制定行政处罚裁量权基准，必须以法律、行政法规、部门规章为依据，划定裁量阶次、阶次和具体标准必须符合立法原意，在法律适用上，遵循了上位法优于下位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的原则。严格限制在行政处罚法、安全生产法和相关法律法规设定的处罚种类和裁量空间范围内。（一）合理性原则行政处罚裁量权基准的设置，需要考虑裁量阶次设定的合理性，同时兼顾每一裁量阶次保持适度的弹性。应综合考虑法律因素和事实因素，避免执法人员对行为相似、危害后果相近的违法行为实施处罚出现倚重倚轻。（三）比例原则在行政处罚裁量过程中，要兼顾实现行政执法目的和保护相对人的权益，在发挥行政机关及其工作人员的主动性和灵活性的前提下，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，做到过罚相当。（四）公平公正公开原则对违法事实、违法性质、违法情节等因素基本相似的同类型违法行为，应当尽量适用相同的法律依据和裁量幅度，执法程序与裁判结果应符合行政执法公平正义的要求。同时，在法律范围内公布行政处罚裁量的依据、程序和基准，严格坚持公平公正公开的原则。四、研究内容（一）法规框架主要研究当前安全生产领域现行有效的共计36部涉及安全生产行政处罚的法律、行政法规、部门规章。具体见下表：序号类别制定机关依据名称公布令号1法律全国人大常委分安全生产法中华人民共和国主席令第70号公布、中华人民共和国主席令第18号修正、中华人民共和国主席令第13号修正、中华人民共和国主席令第88号修正2行政法规国务院生产安全事故报告和调查处理条例国务院令第493号3行政法规国务院危险化学品安全管理条例国务院第344号令公布、国务院第591号令修改、国务院第645号令修改4行政法规国务院生产安全事故应急条例国务院令第708号5行政法规国务院安全生产许可证条例国务院令第397号公布、国务院第638号令修改、国务院第653号令修改6行政法规国务院易制毒化学品管理条例国务院令第445号公布、国务院第653号令修改、国务院第666号令修改、国务院第703号令修改7行政法规国务院烟花爆竹安全管理条例国务院令第455号公布、国务院第666号令修改8部门规章原国家安全生产监督管理总局生产安全事故罚款处罚规定（试行）原国家安全生产监督管理总局第13号令公布（77号令修正）9部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产违法行为行政处罚办法原国家安全生产监督管理总局第15号令公布（77号令修正）10部门规章原国家安全生产监督管理总局生产安全事故信息报告和处置办法原国家安全生产监督管理总局令第21号11部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产事故隐患排查治理暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第16号12部门规章原国家安全生产监督管理总局建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法原国家安全生产监督管理总局第36号令公布（77号令修正）13部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品重大危险源监督管理暂行规定原国家安全生产监督管理总局第40号令公布（79号令修正）14部门规章原国家安全生危险化学品生产企原国家安全生产监督产监督管理总局业安全生产许可证实施办法管理总局第41号令公布（79号令修正、89号令修正）15部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品输送管道安全管理规定原国家安全生产监督管理总局第43号令公布（79号令修正）16部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品建设项目安全监督管理办法原国家安全生产监督管理总局第45号令公布（79号令修正）17部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品经营许可证管理办法原国家安全生产监督管理总局第55号令公布（79号令修正）18部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品安全使用许可证实施办法原国家安全生产监督管理总局第57号令公布（79号令修正、89号令修正）19部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品登记管理办法原国家安全生产监督管理总局令第53号20部门规章原国家安全生产监督管理总局非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法原国家安全生产监督管理总局令第5号21部门规章原国家安全生产监督管理总局化学品物理危险性鉴定与分类管理办法原国家安全生产监督管理总局令第60号22部门规章原国家安全生产监督管理总局海洋石油安全生产规定原国家安全生产监督管理总局令第4号23部门规章原国家安全生产监督管理总局海洋石油安全管理细则国家安全生产监督管理总局令第25号24部门规章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹生产经营安全规定原国家安全生产监督管理总局令第93号25部门规章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法原国家安全生产监督管理总局第54号令公布（79号令修改）26部门规章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹经营许可实施办法原国家安全生产监督管理总局第65号令公布27部门规章应急管理部安全评价检测检验机构管理办法应急管理部令第1号公布28部门规章应急管理部生产安全事故应急预案管理办法原国家安全生产监督管理总局令第88号公布（应急管理部令第2号修正）29部门规章原国家安全生产监督管理总局食品生产企业安全生产监督管理暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第66号公布（80号令修正）30部门规章原国家安全生产监督管理总局工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第59号公布（80号令修正）31部门规章应急管理部工贸企业粉尘防爆安全规定应急管理部令第6号公布32部门规章原国家安全生产监督管理总局冶金企业和有色金属企业安全生产规定原国家安全生产监督管理总局令第91号公布33部门规章原国家安全生产监督管理总局生产经营单位安全培训规定原国家安全监管总局令第3号公布（63号令修正、80号令修正）34部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产培训管理办法原国家安全生产监督管理总局令第44号公布（63号令修正、80号令修正）35部门规章原国家安全生产监督管理总局注册安全工程师管理规定原国家安全生产监督管理总局令第11号公布（63号令修正）36部门规章原国家安全生产监督管理总局特种作业人员安全技术培训考核管理规定原国家安全生产监督管理总局令第30号公布（63号令修正、80号令修正）（二）裁量细则框架1.条文结构。裁量细则分为六部分，即违法行为、法律规定、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准。违法行为、法律规定和处罚依据主要援引法条的原文规定，依据法条的具体内容对违法行为按不同标准进行分级，确定裁量阶次、适用条件和具体标准。具体格式如下：类别序号违法行为法律规定处罚依据量次裁阶适用条件具体标准2 .条文用语。所涉及的法律法规中均未规定“以上”及“以下”等是否包含本数，为方便实际运用，参照其他法律相关规定，基准明确“以上”包含本数，“以下”除法律规定的自然包含本数和最高档的“以下”包含本数外，其余均不包含本数。（三）具体内容1.违法行为。主要援引法条规定，引用内容具体到条、款、项，一款或一项为一个违法行为。3 .法律规定。主要援引法条规定，引用法律、行政法规、部门规章中与违法行为对应的义务条款和禁止性条款内容。4 .处罚依据。主要援引法条规定，法律、行政法规、部门规章对同一违法行为均进行规定的，按照效力层级依次列明。5 .裁量阶次。行政处罚裁量权基准制度主要遵循合法性原则、合理性原则、比例原则、公平公正公开原则，制定行政处罚裁量权基准结合立法目的、法定依据、处罚种类、处罚幅度，综合考虑违法事实、性质、手段、情节、后果和改正措施等因素，对具体条文采取分级原则进行裁量，对罚款数额进行细化。各类违法行为依据社会危害性、情节严重性等从低到高划定为A、B、C、D等不同的基础裁量阶次。6 .适用条件及具体标准。根据行政处罚法以及国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见（国办发2022）27号）的相关规定，对安全生产行政处罚裁量权进行归档裁量。适用条件具体包括：违法所得数额、违法行为次数、违规物品数量、项目投资金额、用人单位人数规模、违法行为存续期间、事故以及违法行为严重性等。具体标准的设定只针对行政处罚种类中的罚款，且处罚金额幅度在1万元及以上的，对于罚款金额幅度在1万元以内的违法行为，以及难以划分裁量阶次的违法行为，为保障执法操作空间，不予设定裁量权基准。对罚款最高额大于1万元小于5万元的，一般以1-2万为裁量阶；最高额大于5万元小于10万元的，一般以2-4万为裁量阶；最高额大于10万元小于50万元的，一般以5-20万为裁量阶；最高额大于50万元的，一般以20-30万为裁量阶。以下举例说明：(1)违法所得标准。例如安全生产法第一百零三条第一款规定依据违法所得进行裁量，裁量权基准为：适用条件具体标准没有违法所得的责令限期改正，对生产经营单位单处或者并处10万元以上15万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款违法所得不足10万元的责令限期改正，没收违法所得，对生产经营单位单处或者并处15万元以上20万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款违法所得10万元以上的责令限期改正，没收违法所得，对生产经营单位并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下罚款(2)投资额标准。例如安全生产法第九十八条规定依据投资额进行裁量，裁量权基准为：适用条件具体标准建设项目投资额100O万元以下的责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处10万元以上30万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上3万元以下的罚款；逾期未改正的，处50万元以上70万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上7万元以下的罚款建设项目投资额1000万元以上3000万元以下的责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处30万元以上40万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3万元以上4万元以下的罚款；逾期未改正的，处70万元以上90万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处7万元以上9万元以下的罚款建设项目投资额3000万元以上的责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处40万元以上50万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处4万元以上5万元以下的罚款；逾期未改正的，处90万元以上100万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处9万元以上10万元以下的罚款(3)用人单位人数规模标准。例如安全生产法第九十七条第(七)项规定依据人数规模进行裁量，裁量权基准为:适用条件具体标准生产经营单位有1名特种作业人员未按照规定责令限期改正，处3万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处10经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的万元以13万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上3万元以下的罚款生产经营单位有2名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的责令限期改正，处3万元以上7万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处13万元以17万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3万元以上4万元以下的罚款生产经营单位有3名以上特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的责令限期改正，处7万元以上10万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处17万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处4万元以上5万元以下的罚款(4)发生事故标准。例如安全生产法第九十六条规定依据事故进行裁量，裁量权基准为：适用条件具体标准导致发生一般生产安全事故的暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入20%以上30%以下的罚款导致发生较大生产安全事故的暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入30%以上-40%以下的罚款导致发生重大及以上生产安全事故的暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入40%以上-50%以下的罚款(5)违法行为存续期间。例如危险化学品安全管理条例第七十七条第二款规定依据违法行为存在期间进行裁量，裁量权基准为：适用条件具体标准使用危险化学品从事生产1个责令限期改正，处10万元以上13万元以月以下的下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿使用危险化学品从事生产1个月以上3个月以下的责令限期改正，初13万元以上17万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿使用危险化学品从事生产3个月以上的或者造成严重后果的责令限期改正，处17万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿五、需要说明的问题（一）关于体例结构2010年，原国家安全监管总局印发了关于安全生产行政处罚自由裁量标准的通知（安监总政法2010）137号）,将安全生产有关法律、行政法规进行罗列，按条文分别制定裁量实施标准，每条包含违法行为描述、处罚依据、实施标准三个要素。该标准虽然将法律法规文件按类型进行了分类，但上位法与下位法可能存在条文之间的不一致，出现法律适用不衔接的情况。此次制定基准，打破原有的按照法律文件结构划分裁量标准的框架模式，对应急管理部门为执法主体的共36部安全生产法律、法规和规章进行梳理汇总，其中包括安全生产法1部法律，生产安全事故报告和调查处理条例等6部行政法规，危险化学品经营许可证管理办法等29部部门规章。在此基础上，将违法行为按照不同类型，归类细分为综合类、行政审批类、教育培训类、技术服务类、危险化学品类、石油天然气开采类、烟花爆竹类、工贸企业类、应急救援类、事故报告和调查处理类等大类，对同一种违法行为在多部法律文件中均作出规定的，一并在处罚依据一栏列出，便于行政执法人员快速搜索查找，有利于在行使裁量权的过程中更加明晰、充分地适用相关法律依据。(一)关于处罚依据当前在“处罚依据”一栏中，法律、行政法规、部门规章对同一违法行为均进行规定的，按照效力层级均依次列明，但可能存在条文间的不一致。目前在具体裁量权基准的适用中，采取如下模式解决：优先选择效力层次高的法律适用，效力层次相同的，后颁布实施的优先于先颁布实施的，特别规定优先于一般规定进行适用。例如安全生产法第一百一十四条与生产安全事故报告和调查处理条例第三十七条均对发生生产安全事故的生产经营单位规定了行政处罚，但其规定不一致。在当前裁量权基准中，按照优先选择效力层次高的法律适用原则，以安全生产法的规定对该违法行为设置裁量权基准。近年来，包括安全生产法在内的安全生产领域的法律、行政法规、部门规章相继进行了颁布和修订，但仍有相当一部分文件自颁布起未进行过修订，其中部分罚则条文未能与安全生产法进行有效衔接。目前在裁量细则表格处罚依据一栏中，将与上位法条文内容不一致的部门规章条文不予列出，仅保留上位法与新法条文，以确保行政执法人员严格规范执法。