地方政府专项债困局分析.docx

地方政府专项债困局分析导读：监管中发现，由于部分地区拨付进度与部门考核直接挂钩，排名靠后甚至会直接“约谈”区县一把手；项目不成熟、前期手续不完备、“资金等项目”等多重因素叠加，加上普遍存在“重资金争取，轻项目推进”的情况，导致债券资金在实际中拨付进度较慢，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等“曲线救国”方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量，一定程度上抑制了专项债券资金对刺激消费、撬动经济的作用。当前，受国际国内多种因素的影响，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，为保持经济运行在合理区间，稳定宏观经济大盘，切实需要适时适度加强宏观调控，提升积极财政政策的效能。2022年我国坚持“稳中求进”的工作总基调，实施积极的财政政策，扩大消费、刺激需求、激发市场活力，其中笔者最感兴趣的就是新增专项债发行，扩大专项债投资范围等财政政策，这些政策若能在落地时强化运用区县预算绩效管理，进行专项债券绩效评价，便会精准、可持续打通政策在基层贯彻落实的“最后一公里”，为稳当前、增后续、谋长远打下更为坚实的基础。一、2022年我国专项债券发行、管理的现状中央经济工作会议明确提出，宏观政策要稳健有效，政策发力适当靠前。因防范化解隐性债务形势严峻，新增专项债成为基建投资主要的资金来源，更是地方政府稳投资、促增长的重要抓手。根据政府工作报告和国务院常务会议要求，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，额度于9月底前发行完毕；去年底已提前下达1.46万亿元，额度于5月底前发行完毕；截至一季度，新增专项债发行规模达12981亿元。这些举措足以看出积极财政政策正在适当靠前发力，为稳定全年经济预期、实现经济良好开局起到重要作用。为了充分发挥专项债对稳经济、促发展的作用，发挥专项债的资金效益，20XX年7月1日财政部出台地方政府专项债券项目资金绩效管理办法，明确了绩效管理应遵循的四项原贝!,并从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节给出具体、详细的指导意见和管理办法，对加强地方政府专项债项目资金绩效管理，提高专项债资金使用效益，有效防范政府债务风险有重要而深远的影响。但这一办法推行时间较短，在区县一级尚未形成完整、成熟、系统的运行模式，所起的作用尚不明显。二、专项债券申请、使用中存在的问题通过对20XX年新增专项债监管过程中发现，目前区县一级对债务绩效管理理念认同感不足，重视程度不够，对专项债全过程绩效管理不到位等，导致部分区县在专项债项目申报入库、专项资金使用、成本效益分析等环节仍存在诸多问题，具体如下：1.债券项目重数量申报，轻质量把控一是专项债项目“临时拼凑”，实操性不足。部分地区盲目攀比，将争取专项债券额度的高低，作为衡量领导担当作为的重要指标，甚至与领导的“仕途升迁”直接挂钩，从而倒逼部门滋生“多报多得”的侥幸心理，出现“临时拼凑”项目等行为。部门在申请专项债券时重点关注项目储备申报数量，但对项目上马的可行性、前期手续办理的完整性、未来收益的可持续性等未进行深入研究和质量把控,仓促申报专项债券，导致项目在实际推进中存在各种难题、面临各种问题，实操性不足。二是专项债项目“琳琅满目”，导向性不足。拓宽专项债券项目领域是中央政府积极引导资金投向的客观需要，但在地方政府实际实施过程中，往往受客观条件和多方因素的影响，出现“资金找项目”的问题，项目单位对着可申请专项债券的领域和方向，寻找能够与之匹配对应的项目，导致项目“泛化”“万能化”“同质化”等问题突出，难以看到符合地方实际、发挥地方优势、独具地方特色的重点投资项目，容易出现项目本身指向性不明确，导向性不足等问题。三是专项债项目“表里不一”，专业性不足。一些地区未提前做好项目储备工作，容易出现前期论证不充分、分析程序欠科学、项目方案不完整等问题。例如前期申报项目需要提交项目收益与融资自求平衡专项评价报告，对投资、收益、成本、覆盖倍数进行测算，但多数项目部门缺乏财务、法律方面的专业支撑，只能委托第三方机构出具报告。第三方机构虽具备一定的财务、法律等专业知识，但缺乏对项目深入、全面的了解，容易出现信息不对称，最终呈现的报告与实际存在出入、“表里不一，。前期手续和申报材料是上级财政部门下达专项债券额度的重要参考和决策基础，出现“表里不一”问题，会一定程度上影响专项债券的额度下达和作用发挥。2.债券资金重额度争取，轻支出监管一是债券资金投向领域不合规。根据上述分析，在申请债券资金时,部分项目不成熟、不科学，因此在债券资金下达后，容易在资金使用环节出现问题。目前，专项债券监管的职责主要由财政部驻各地地方监管局承担，而作为区县一级财政部门对专项债券资金的具体使用和投资领域缺乏监管，各项目主管部门对于专项债券投资领域尤其是负面清单具体内容、使用范围、要求等缺乏必要、清晰的认知，因此在使用债券资金时容易出现投向领域不合规问题。二是债券资金支出进度不合规。为加快专项债券发行和使用进度，及早发挥债券资金对经济的撬动作用，省市各级财政部门每月调度债券资金支出进度，密切关注资金使用效率。但在监管中发现，由于部分地区拨付进度与部门考核直接挂钩，排名靠后甚至会直接“约谈”区县一把手；项目不成熟、前期手续不完备、“资金等项目”等多重因素叠加，加上普遍存在“重资金争取，轻项目推进”的情况，导致债券资金在实际中拨付进度较慢，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等“曲线救国”方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量，一定程度上抑制了专项债券资金对刺激消费、撬动经济的作用。三是债券资金使用范围不合规。部分专项债券发行后，区县一级财政部门在使用过程中缺乏必要的引导和监管，债券资金只是“一下了之”，有些项目单位未成立专户，做到“专款专用”，而是将专项债券资金与企业自有资金混合使用。部分项目单位在推进项目时，受自有资金的影响和约束，对专项债券资金的依赖性较大，包括前期费用、经常性支出等多从专项债券资金中列支。3.债券成果重形成资产，轻绩效管理在专项债券投资时，未严格遵循“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，对项目进行绩效评估力度不足，重点放在追求项目形成实物工作量和转化为政府资产。债券资金绩效管理意识薄弱，特别是资金来源较多的项目，无法按照资金的轻重缓急,合理平衡各项资金的支出进度；对于债券项目施工成本把控不严，成本控制有效性不足，容易出现项目建设总成本高、项目效益水平低，最终导致收益难以覆盖本息，政府到期偿债压力大。三、精准、可持续用好专项债券的对策建议刘昆部长明确指出“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”，为市场释放了更加积极的信号。地方政府专项债券作为积极财政政策的一个重要工具，因区县级全过程债务绩效管理不到位，导致其在发行、使用、监管等过程中存在一系列问题，一定程度上影响积极财政政策效能的发挥。为有效解决上述问题，精准、可持续用好地方政府专项债券，充分发挥其稳经济、增效能、促发展的积极作用，现从加强区县债务绩效管理视角出发，给出以下对策建议。1.开展专项债绩效评估，债券项目全覆盖鼓励引导区县强化预算绩效管理理念，在区县范围内全面开展专项债绩效评估活动，并在两年内实现债券项目绩效评估全覆盖。其中，第一年通过采用“全评全审，的方式，对以往年度延续下来的项目和今年新增的项目进行一次全面“绩效体检”，项目单位在申报专项债券项目时，需要提供该项目的事前绩效评估报告，并由财政部门从项目的立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性等五性进行综合审核，增加对所处区域内的专项债券项目全面深入的了解和掌握。第二年通过采用“全面审核+重点评估”的方式，对项目单位申报的新增专项债项目全面开展绩效审核,重点对投资规模大、社会影响力大、不易评估审核的新增专项债项目开展重点绩效评估，实现“全面审核+重点评估''绩效评估模式的规范化和常态化，从而将绩效管理的触角深入到每个专项债券项目内核，提升储备库内专项债券项目的质量,有效提高积极财政政策的精准度和可持续性。2.搭建分类项目库，债券投资更精准一方面，学习借鉴西方发达国家政府与社会资本合作项目库建设经验，建立分领域、分行业、分层级地方政府债券项目库，通过“定期+抽查”方式对项目库内的项目进行绩效评估，构建优秀项目“能进”、不良项目“能出”的项目库动态管理机制。对于适宜采用政府专项债券模式发行，前期手续准备完善，可行性分析详实科学，自求平衡方案真实客观，经济社会和生态效益良好的项目在入库时优先“能进对于仓促上马、临时拼凑、打包申请的不良项目随时“能出另一方面，结合经济形势，精准选取投资领域和方向。在批复下达专项债券资金额度时，不能“拍脑门”决策，要根据当前面临的经济形势和市场需要，从完善的项目库中有选择、有重点的进行债券投资。例如，当前根据我国内忧外患的现状和“稳中求进''的工作总基调，应突出新基建的结构调整带动作用，主要支持符合条件的重点项目建设，如加大对5G、人工智能、绿色低碳、新能源开发利用、城镇老旧小区、公共卫生建设等为代表的基础设施建设支持力度，增加政府投资撬动社会投资形成优质资产，提供高质量公共服务带动居民消费释放内需潜力。3.培育绩效管理理念，债券政策更持续政府债务开展绩效评价，首先需要财政部门进行自我认同，再将这种绩效理念和认同转为制度约束和必选路径，通过多科室互动、多部门联动、多层次推进，逐步将绩效评估融于专项债券全过程，融于部门履职中，融于目标考核中，融于政府运行管理中，最终形成财政部门、项目单位、第三方、全社会范围内的绩效管理认同，强化整合多方合力，真正实现专项债券项目绩效管理工作从“要我有绩效”到“我要有绩效”的转变。这种全社会范围内的绩效管理理念认同感,会增强各方责任意识，督促他们在自身岗位和职责范围内高效、精准运用债券资金，每个环节、每个过程都做到位，才能确保地方政府专项债券政策发挥稳经济、促发展的作用，一旦社会形成良好的绩效管理氛围，就能形成并习惯“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理模式，推进积极财政政策可持续性发展、起作用。4,建立健全评价机制，债券监管更到位一是建立地方政府债券发行效率评价机制和债券资金使用效率评价机制。不断完善评价指标设置，主要包括项目预期收益与融资平衡情况，项目收益、还本付息等资金监管情况，项目资金使用和支付进度情况、库款垫付与归垫等情况、社会生态可持续性等效益情况，加强对债券从发行到资金使用各个环节的绩效评价，以绩效评价促进债券发行管理和债券资金使用效率的提升。在资金跟着项目走、项目跟着规划走的要求下，针对专项债券项目周期长、不确定性高的特点，对项目资金实行专账管理，确保资金专款专用、收益自求平衡。二是加强绩效评价与评价结果应用，健全激励相容和终身问责机制。积极探索构建多部门参与的协同共进机制，搭建权威的沟通协调平台。从区县层面看，可以根据部门推进情况，由党委政府适时督办调度，强化激励约束力，形成区（县）级带动。从部门层面看，结合不同部门职责，由财政部门牵头，主管部门主责，适时借助组织、纪检、审计等部门力量，共同推动，形成部门联动。三是组织行业协会，提升第三方机构执业质量。一方面，通过中央层面组建中国财政绩效评价协会，协会下成立专项债券绩效评价委员会行业协会，地方层面建立行业分会的模式，从执业资格准入、行业自律管理、职业道德操守、专业技能水平等多方面入手,严格控制专家库的专家质量与机构资质。另一方面，通过建立“黑白名单”制度，每年根据服务质量、专业水平、行业口碑、诚信情况等进行综合打分、划分ABCD四个等级，并按年度进行动态更新。对优质优异的第三方机构建立“白名单”制度，在竞标、限制性条件等方面予以适当优待和放宽，激励企业积极作为、主动提升；对违规次数多、造成巨大损失、不良影响严重的第三方机构建立“黑名单”制度，通过信用扣分、吊销执业资格、限制竞标时间范围等处罚手段，对第三方执业质量差进行有力打击。通过建立完善“黑白名单”制度,让“走形式”“靠关系”等行为在行业内“无所遁形”，逐步形成良性竞争机制，激励第三方机构提升执业质量，为在区县一级开展债务绩效管理打下坚实、专业的基础，打通政策“落地开花''的最后一公里，让积极的财政政策充分发挥效能，更加精准、可持续。