诉源治理调研10.13_123443.docx

运用系统原理分段式化解矛盾纠纷全力构建祖国北疆安全稳定屏障满洲里市人民法院关于开展诉源治理工作探析系统原理是指一系列规律、原则和方法，用于描述和解释系统结构、功能、行为和演化。包括系统思维、系统分析、系统建模、系统控制等方面，把复杂的实际问题看作一个整体，以系统观点和方法进行分析和解决，有助于提高问题解决的效率和质量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纠纷源头化解和基层社会治理工作，党的二十大报告提出,要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度。习近平总书记作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量”“我国国情决定了我们不能成为诉讼大国“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”等一系列重要论断。积极推进诉源治理工作，是从源头上减少诉讼增量、赋能基层社会治理现代化的题中应有之义。从社会治理角度来看，“诉源治理”是对“枫桥经验”的坚持和传承，是基层社会治理的创新和发展。只有扎实推进诉源治理工作，借助多元力量化解纠纷于诉前，才能有效提升基层社会治理的成效。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想，切实推动诉源治理工作，通过调研座谈、数据分析等方式，重点从诉源治理理论、存在的问题及对策等方面进行思考研究，现将有关调研情况予以报告。一、关于新时代诉源治理现代化的理论研究（一）新时代诉源治理的定位中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量。自此，“诉源治理”已经不单单是“诉讼案件”的源头治理，它已正式上升为国家社会治理领域的重要制度安排，诉源治理的效果影响着社会治理现代化的评判。新时代的诉源治理应当定位为“为预防和加强社会矛盾纠纷化解，实施党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障，合理构建社会矛盾纠纷多元化解机制，推进国家治理能力和治理体系的现代化”。这是贯彻落实党中央推进社会治理现代化决策部署的具体行动，是服务保障高质量发展的有力举措，是解决人民群众日益增长的司法需求与司法供给不足之间矛盾的现实需要。（二）因地制宜，利用系统原理分段式化解矛盾纠纷满洲里市作为首批沿边对外开放城市以及中俄贸易的“活跃区”，矛盾纠纷呈多样性，复杂性，流动人口较多，也增加了矛盾治理的难度，源头治理是满洲里市市域治理中容易潜藏问题的环节。尤其是随着疫情管控政策放开后，案件纠纷呈上升趋势，万人成讼率较去年同期增长17%,矛盾源头治理迫在眉睫。党的二十大报告提出，“要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，并且明确要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”坚持系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论之一。要想加强和创新诉源治理，避免纠纷发展至“诉”之层面，就要运用系统原理，把社会治理和社会发展看成一个整体，强调大局观和协调意识，以系统思维聚合力，用系统方法谋全局，构建分层递进式的大治理格局。具体来说，首先，要推动市域社会治理各要素全面整合，系统集成，把党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障等社会治理方式整合在一个系统上，把社区、社会组织、各职能部门等治理主体关联在一个系统上，实现市域治理由“碎片化”向“系统化”转变；其次，根据矛盾纠纷的形成过程，形成分段式漏斗形层层过滤，第一阶段，充分发挥人民调解基础性作用，使纠纷防患于未然、化解于萌芽；第二阶段，多元合力配置，强化诉非协同，使纠纷化解于前端；第三阶段，提升司法办案质效，司法数据反哺，分析案件形成原因和防范措施，实现社会治理效能实质性提升。二、推进诉源治理工作的实践举措近年来，满洲里市人民法院牢固树立大局意识和全局观念，坚决扛起服务保障五大任务和全方位建设“模范自治区”政治责任，主动融入市委领导的诉源治理大格局，找准职责定位，能动司法、担当作为，积极打造“法院+”模式，以点带面、多元联动，努力构建矛盾纠纷化解新模式。（一）“强化网格管理”防纠纷于未然加大“无诉”创建工作力度，深入开展“三官一律进社区”活动，“百名法官进百企”等基层诉源治理活动。今年以来，深入走访市场主体，帮助企业解决法律问题，积极推进“订单式”精准服务。与市司法局建立“四所一庭”联动协作机制，充分发挥司法职能作用。法官深入企业开展走访，走进社区、学校进行法制宣讲，为金融机构开展法律讲座，8家金融机构100余名工作人员参加了活动，以“审判+普法教育”为抓手，结合工作实际深入开展“六无”社区建设。与满洲里市干部学院联合开展“依法行政模拟法庭实践课”，助力行政执法干部树立法治思维，加强行政审判和行政执法良性互动。依托涉外巡回法庭，设立“一庭三站”即公路、铁路、机场三个口岸工作站，推进涉外领域纠纷多元化解。通过融媒体中心、法院微博、微信公众号等以案释法，向群众介绍非诉讼纠纷解决方式，培养群众切实参与无讼社区建设的理念。（二）“创新人民调解”优化司法确认程序市法院创新探索调解员驻院调解在诉前化解纠纷模式，现有4名人民调解员驻院开展调解工作,利用人民调解平台，采用“电话调解”“微信调解”“场外调解”等多种调解模式，打造诉前解纷“直通车”。同时，推行“员额法官团队+驻院调解员”的诉前调解+司法确认模式，对当事人到法院提起诉讼的案件进行甄别，对符合诉前调解的案件进行分流,先由调解员进行非诉化解，按照“和解优先，诉讼兜底”的递进次序，实现全流程闭环式诉前调解。2023年截至9月，共计受理诉前调解案件1544件，调解成功民间借贷、物业服务、金融等各类纠纷1014件，调解案件成功率达63.97%,申请司法确认390件。另外在2023年4月启动执行案件诉前督调程序，至10月共受理执行督调案件394件。（三）“深化部门联动”让解纷渠道更加多元市法院依托司法职能职责充分发挥引领功能、推动作用,强化与相关部门、行业协会的协作共建。与市司法局、市税务局、市总工会、市物业市场服务中心、新开河边境派出所、市供电局、呼伦贝尔市商事调解中心等行业和部门协调联动,汇聚诉源治理合力，在诉前联合化解多起民事纠纷，达到良好的社会效果。联合满洲里边防检查站制定关于协查出入境被执行人的实施意见，建立限制出境联动机制，主动融入“一带一路”法治建设。推动涉府案件诉前化解力度，采用诉前与相关部门及当事人沟通，诉前调解员及法官参与的模式，2023年以来诉前调解成功4起涉府案件，避免案件进入诉讼程序。深入调研分析审判执行工作中发现的普遍性问题，有针对性地向相关单位、部门提出司法建议32件，收到反馈29件，实现对症下药，药到病除。（四）“善用信息技术”打造智慧司法服务市法院充分把握数字化、网络化、智能化发展机遇，切实提高一站式纠纷解决渠道的信息化和智能化水平。充分利用人民法院在线服务、人民法院调解平台、道交一体化平台等资源，实现多种方式的“互联网+”诉前调解。以人民法院委托鉴定平台为依托，将司法鉴定程序也向前延伸到诉前阶段，2023年，办理诉前鉴定案件31件，其中鉴定阶段调解成功8件。在诉讼服务大厅设置诉讼风险评估终端、诉讼服务自助终端、虚拟导诉终端等自助诉讼服务设施，助推“智慧诉讼服务”新模式，把优质的诉讼服务送到群众面前。2022年，在市区三道街中心地段设立24小时自助诉讼服务站，真正实现“让数据多跑路、群众少跑腿”。三、诉源治理工作推进中亟待解决的问题在诉源治理工作推进过程中，目前还存在诸多问题，系统性思想认识不够清晰、基层调解力量较为薄弱、部门协同联动不够深入、多元解纷方式宣传不到位等难点、堵点制约着诉源治理工作成效的提升。（一）思想认识上存在差异，角色定位不清晰现阶段，对诉源治理的认识仍停留在“诉”上，而未放在“源”上，治理重心并未放在矛盾纠纷的萌芽阶段；社会治理共同体意识有待增强，“各自为政”“单兵作战”等问题依然突出；职能部门对各自角色定位不清晰，存在形式入驻，简单完成工作任务，实质化运转不到位，实际融合水平较低等问题，缺乏立体式、系统性治理分工的协调框架机制。（二）基层调解力量单薄，社会自治潜力发挥不充分基层社会调解体系发展滞后，人民调解组织力量薄弱，“前沿阵地”的作用发挥不明显。具体表现在调解人员专业调解能力不够，仅能调解一些邻里、婚姻家庭等简单纠纷;大部分调解员是社区工作人员兼职，疲于应对社区工作，对人民调解工作不够重视；经费保障和激励机制方面保障力度不够，很大程度上影响了调解组织和调解员的主动性和积极性；行业性、专业性调解组织参与度不高，并没有充分发挥出专业优势。（三）机制建设主体合力不够，协同联动衔接不通畅机制建设主体衔接不到位，协调沟通机制不够完善，没有真正发挥自身的能动性与专业性。对事关民生和营商环境、矛盾集中的纠纷，各部门职能交叉，分工不明，加之与“一站式”纠纷解决机制相关的配套管理、考核、约束机制不健全，工作程序关联性不强，效果大打折扣，致使其纠纷化解责任并未落到实处。（四）信息化水平不高，一体化数据平台亟待建立目前，全市范围内还没有建立统一的自上而下、横向贯通的社会治理大数据平台，存在信息技术与治理机制相对分离、信息功能与治理效能不相匹配、信息服务与治理需求存在断层等短板。在网格化服务管理方面，“多网合一”没有达到有机整合，公共法律服务平台、人民调解平台等诸多平台各行其道，不能互通，也成为各成员单位协作联动的壁垒。（五）解决纠纷方式单一，“无讼文化”宣传不到位由于对无讼社区宣传不够，老百姓对一站式多元化解纠纷的方式等知晓程度不高，对基层调解公信力存疑，对非诉讼机制认可度较低，更倾向于获取法院印章的裁判文书，导致人民调解、行业调解、商事调解等非诉解纷作用发挥不明显，仲裁、行政裁决等解纷形式使用不多，基本没有与之相适应的配套程序，解纷通道不畅、种类单一。四、对提升诉源治理成效，加强市域治理的建议针对诉源治理调研过程中发现的难点、堵点问题，坚持问题导向和效果导向，内外共治。构建“坚持党的领导，各成员单位联动协作，源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”分层递进的系统性治理体系，提出以下几点建议：（一）以党委领导为核心，“总指挥”抓全局1.坚持党委统领，构建齐抓共管新格局。最高院张军院长在内蒙古法院调研时指出：“要抓诉源治理,推动矛盾纠纷化解，从法院主抓，单打独斗'向'党委领导，多元共治'转变，通过能动司法，做好矛盾纠纷化解工作减少诉讼增量”。推进诉源治理现代化是一项系统工程，各部门之间需要有一个更高的协同主体，坚持党委领导是诉源治理取得成效的根本。充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，构建体系化的非诉讼纠纷解决机制。2.强化考核监督，压实各方主体责任。牢固树立系统观念，以共建共治共享理念为引领，坚持在党委统一领导下，以全市矛盾调解中心为平台，构建一套自上而下的、更科学有力的考核体系，科学考评诉源治理成果，建议将“万人成讼率”“无讼社区”等指标纳入平安建设考核，调动职能部门、街道社区的积极性和主动性，有效压实各方诉源治理工作责任。把诉源治理融入社会治理大格局，充分发挥政治、法治、德治、自治、智治“五治”一体的融合共治。（二）以源头治理为靶心，“治未病”抓前端.“源”是“诉”的前端，只有处理好“源”，才能减少“诉”。社会力量、各成员单位相互配合，向基层延伸，多向发力，对各类矛盾纠纷见之于早、防之于小，小事不出村（社区），大事不出镇（区），矛盾不上交，将矛盾纠纷解决在萌芽状态。1.坚持基层善治，充分发挥人民调解“第一道防线”。最高院、司法部于2023年9月27日发布了关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见，强调了人民调解在诉源治理中的“第一道防线”的基础性作用。通过在社区街道层面强化调解力量，在诉的初始源头推进基层善治，激活诉源治理的“末梢神经”。一是加强网格联动。发挥网格管理“人地两熟”优势，推动网格员、人民调解员充分参与矛盾预警、前期介入、初步调处等纠纷前端预防，提升矛盾风险的源头感知和检测响应能力。可以借鉴其他地区做法,网格员、人民调解员参与协助送达、协查财产线索、督促自动履行和涉诉矛盾化解工作。二是推动基层调解组织队伍建设与保障。争取党委对基层调解在人力、物力和经费保障的投入力度，落实人民调解员激励机制和经费保障机制。市司法局、市法院、街道社区推动对网格员、人民调解员加强培训指导，提高专业调解素质，培育发展基层调解“生力军”。可以邀请代表委员、行业专家、律师、退休法官等作为特邀调解员加入社区矛盾纠纷调解，鼓励发展专事婚姻家庭、合同纠纷、金融等领域纠纷调解的专业化调解员队伍或工作团队，提升人民调解的权威性和公信力。2 .坚持主动融入，不断激发成员单位“共生效应”。加快推进全市矛盾调解中心的建设进程，借助“一中心一张网”基层社会治理机制，整合公安局、检察院、法院、司法局、住建局、街道等各成员单位力量，各司其职，积极主动融入社会治理大格局，实现矛盾纠纷化解集中治理、主动治理、长效治理、多元治理。建立联席会议制度，在党委的统筹与协调下，联席会议常态化开展，实现信息共享，凝聚调解合力，加快资源整合。通过无讼社区创建、大走访摸排化解、司法建议等方式前置防线、前瞻治理、前端预防。加大矛盾纠纷的排查力度，发挥大数据等工具作用，深入分析社会矛盾纠纷成因特点，结合重点行业领域风险点，将预防化解职能精准延伸到纠纷产生的初始源头，因地制宜、分门别类建立递进式预防化解工作路径。继续深入推进“三官一律”进社区活动，构建起检察官、法官、律师与网格员即时互动沟通模式，聚焦群众高频司法需求，创新打造“共享法庭”，集法律咨询、诉讼指导、普法宣讲等功能于一体，为基层解纷提供法律专业支撑和“家门口式”诉讼服务。3 .坚持无讼宣传，逐步夯实非诉文化根基。诉源治理即是“和合”“无讼”理念下做好矛盾纠纷的预防和化解，宣传营造以低成本“非诉”方式解决纠纷的浓厚氛围。通过官方媒体对人民调解及诉源治理进行大力宣传，让群众了解化解社会矛盾纠纷不仅仅限于到法院“打官司”，要知晓人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等多元化的解纷渠道。同时通过推动民商事案件诉调对接、司法确认的深度融合,逐步加强人民群众对于人民调解的认知度、认可度。（三）以多元化解为中心，抓中端“治欲病”对于已经产生的纠纷，要深化多元解纷机制，各成员单位、行业主管部门八仙过海，各显神通，将行业调解、行政复议、劳动仲裁、联合接访、司法确认等手段充分运用，实现“诉前解纷在前，诉讼审判断后”的新型解纷格局。1.诉调无缝对接，升级行业治理循环链。着力在推动行业性、专业化调解实质运行上狠下功夫，横向上打通“肠梗阻“。不断完善金融、商事、劳争、消费、医疗、物业、家事等重点领域与行业主管部门诉调对接机制，继续推进“法院+N”联动模式，实现“行业调解+司法确认”闭环办理。对批量案件严禁“照单全收”，会同相关部门难题共克，新题共解，将矛盾化解在诉前，防止形成集团诉讼案件。逐步健全完善与自然资源局、市场监督管理局、证券部门就涉执行有关企业相关信息协查工作，查人找物、协助执行的高效联动机制。4 .科技深度赋能，开辟智慧解纷新航道。在党委领导下,在全市层面建立统一的智能化纠纷解决信息处理平台，发挥综治信息平台、各类智慧化指挥中心等平台资源，打通诉源、访源、执源、调源、警源等各方数据壁垒，统筹共建“一个大脑”。与相关单位实现跨部门的数据共享、业务协同，在“共享法庭”建设、不动产拍卖、产权登记、财产保全等多个业务场景中构建高效协同的工作模式，变“多部门的N件事”为“当事人的一件事“。积极推动调解平台进社区、进机关、进网络、进学校、进企业，在治理维度上拓宽解纷渠道。5 .案件精准研判，用好诉前调解“主阵地”o对于当事人在法院登记立案但尚未进入实质审理程序的案件，进行诉前调解“专家问诊”，对案件分流精准识别，强化诉前调解实质化运行，优化司法确认程序。继续加强驻院诉前调解力度，在诉前分流环节，释明非诉优势，劝导当事人选择非诉解决；在诉前调解环节，强化调解激励，推行无争议事实记载、争议焦点固定、调解不成原因提示、诉前送达等机制，实现诉与调实质融合，确保成讼纠纷止步诉前。探索诉前鉴定机制，规范诉前鉴定流程，细化部门工作分工，明确工作节点，为后续诉前调解和审理工作做好前期准备。（四）以审判兜底为重心，“治已病”抓末端这一阶段，矛盾纠纷进入诉讼程序实质化审理后，人民法院立足主责主业，切实提高审判质效，实现案结事了，一审终局。1.着力提升审判质效。对进入审理程序的纠纷，区分案件不同类型，推进繁简分流，简案快审，繁案精审，积极推动要素式审判、小额诉讼程序的运用，将案件审理引入“快车道”，力求高质高效减少案件“存量”。强化诉讼调解,将诉中调解贯穿诉讼各环节，能调则调，有效化解矛盾。以“如我在诉”的意识，强化司法释明，把服判息诉、判后答疑做好，减少二审、再审、涉诉信访等衍生案件的发生，推动矛盾纠纷一次性解决。2 .深入分析审判态势。调研分析类案发生原因，就优化营商环境、加强生态保护、完善未成年人保护机制等方面，综合运用信息反馈、司法建议等形式，推动案件办理结果转化为治理成果，充分放大“办理一案，治理一片”效果。另外充分发挥绩效考核“指挥棒”的作用，加大对诉源治理工作考核权重，激发法官和干警们积极参与诉源治理的积极性。3 .树立“立审执”一盘棋理念。结合主题教育工作的开展，推动解决矛盾多向“前”想，作出裁判多往“后”看，把“有利于执行理念“贯穿调解、保全、立案、审判等各环节，加强诉讼保全和自动履行评估、引导，建立调判后督促履行机制，规范执转破程序衔接，推动执行“三统一”机制有效运行，对关联案件并案执行，减少执行衍生案件。诉源治理是一项长期性的系统性工程，满洲里市人民法院要在市委的领导下，切实发挥参与、推动、规范和保障作用，进一步激发社会各界建设社会治理共同体的内生动力，不断提升社会治理水平，满足人民群众司法新需求新期待，为促进市域社会治理体系和治理能力现代化，全力构建祖国北疆安全稳定屏障贡献更大智慧和力量。