强化财政内控建设的实践与思考以XX省XX市为例.docx

强化财政内控建设的实践与思考以XX省XX市为例近年来，XX省XX市财政局坚持刀刃向内，从强化财政内控入手，围绕进一步加强财政核心业务的风险管控和财政权力运行的监督制约，进行了大胆实践和有益探索。近期，XX市财政局结合贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于进一步加强财会监督工作的意见，专门成立课题组，认真梳理了近年来XX市财政局内控建设的基本情况，分析了财政内控建设及管理存在的主要问题，提出了进一步加强财政内控建设和管理的意见与建议。一、打造财政内控建设的“XX模式”一直以来，XX省XX市财政局党组都高度重视财政内控建设，把完善内控机制作为创新财政管理的重点，通过多年的实践与探索，逐步形成了以全员定岗确责为基础，以“4+2”财政资金内控机制为重点，以“三系互动制衡“财政管理体制为支撑，以“1+8+N”财政内控制度体系为保障的财政内控管理体制。(一)制度体系持续优化优化4+2内控制度。2012年，XX市财政局党组把建立财政内控制度提上日程安排，在对廉政风险和资金运行安全进行全面排查的基础上,建立了以完整的财政资金指标管理体系、严格的财政资金拨付程序、统一的非税收入管理模式、规范的政府采购流程四大制度为主体，以预警防范的内审制度和会计轮岗交流制度两大措施为保障的“4+2”财政内控机制，实现了“预算一个盘子、支出一个口子、收入一个笼子、创新政府采购”的监管模式。优化"三系互动制衡工作机制。2013年，通过优化财政内部治理结构，构建了预算编制、预算执行、财政监督“三系互动制衡”的工作机制，实行预算编制、执行、监督三权分立、相互制衡，把财政权力关进制度的笼子里。优化授权与执行分离、执行与审查分离机制。2014年，通过完善以民主集中制为核心、财政大监督体系建设为载体的内控制度体系，开展了财经纪律专项检查，对市财政局内部财务收支实行集中统一管理，建立了权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的管理机制，实现了授权与执行分离、执行与审查分离的约束制衡机制。优化1+8+N内控制度。20xx年，按照省财政厅的统一部署，印发了XX市财政局内部控制制度体系建设工作方案，结合财政工作实际积极研究和构建严密有效的内部控制体系。20xx年8月，XX市财政局全面完成了三级内部控制制度的建立，即1个基本制度，8个专项风险控制办法,32个内部控制操作规程，初步完成了“1+8+N”内控体系建设。2020年，按照省财政厅关于深化财政系统内控建设的指导意见的相关要求，结合机构改革后的实际情况，全面启动了财政内控制度的修订完善工作，2021年底修订完成。（二）运管机制不断完善加强组织领导。财政内控建设工作开展以来，成立了以局党组书记、局长为主任，其他局党组成员为副主任，各科（室）、单位负责人为委员的XX市财政局内部控制委员会（简称“内控委"）O承担“内控委”日常工作的“内控办”设在财政监督局，办公室主任由财政监督检查局局长担任。各科（室）、单位设置内控管理岗和内控管理联络员，形成了分工明确、责任清晰、齐抓共管的三级组织管理架构。注重宣传引导。XX市财政局先后多次选派科（室）、单位负责人以及业务骨干，到上海财经大学、北京大学集中学习，多次邀请省财政厅、中南财经政法大学的内控专家给全局干部集中授课，着力营造“言必谈内控，行必思后果”的良好氛围，“资金安全、干部安全”意识深入人心。同时，坚持理论与实践相结合，积极开展内控理论研究，形成以“八个必须“推动财政内控建设以XX省XX市为例为代表的研究成果，形成了可供借鉴的“XX经验”。引导全员参与。牢固树立“大内控”“大监督”观念，既充分发挥财政监督部门内控“主力军”的作用，又注重调动全局财政干部积极参与内控建设与管理，把岗位责任、惩戒机制落实到每个人的头上，确保全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联，真正让每个人都动起来，实现人人都是监督员，个个都是内控对象。（三）内控执行全面加强细化职责目标。坚持把财政内控工作作为抓党建、抓业务的重要抓手，作为实现财政管理目标、防范业务与廉政风险的重要保障手段。通过对整个权力运行环节进行全面搜索，对廉政风险进行全面排查，共查找了322个风险点，列入管控重点。同时，对每一个岗位职责都进行了界定、明晰和细化，使风险防控责任具体化、可量化、可考核，确保风险防控直达神经末梢，真正做到纵向到底、横向到边。严格监督检查。牢固树立“一分部署，九分落实”的意识，层层压实责任，狠抓内控执行。2012年，印发XX市财政局内控制度执行情况监督检查办法（试行），财政内部监督检查开始作为一项年度例行工作常态化开展。20xx年，印发内控制度执行及财政资金安全监督检查办法（试行），监督检查的内容更加全面、检查的方式更加规范、检查的质量逐年提高。2021年，印发XX市财政局内部控制考核评价办法（试行）和XX市财政局内部控制检查办法（试行），以评促建、以评促改，内控制度“防患于未然”的作用进一步凸显。强化结果应用。坚持问题导向，探索建立“三级考核评估机制”（自评、测评、考评），持续开展清廉机关建设，按照党风廉政建设责任制和内控管理的有关规定，认真落实“一岗双责”。通过严肃内部监督检查，查找隐患、发现问题，切实将监督检查结果作为科（室）、单位年终绩效考核的重要依据，加大追责问责力度，将内控考核评价的成果转化为强化责任、改进工作的具体措施。二、财政内控建设中亟待解决的问题分析XX市财政局内控建设经过10年的快速发展，虽然取得了一定的成绩,但距离“构建较为完备的内控管理制度体系、运转有效的内控执行体系、管控有力的财政风险防控体系、责任明确的内控管理运行体系”的目标要求还有一定差距。主要表现在：（一）内控环境建设有待进一步提高尽管财政内控工作实施多年，多数财政干部对内控工作都有了一定认识，但距离“要我内控”到“我要内控”的目标还有一定差距。少数财政干部还没摆脱“重视资金分配、轻视内部控制”的错误观念，还有极少数内控管理岗、内控联络员单纯认为内部控制工作仅仅是内控办的事，日常风险识别管控流于形式。此外，一些工作人员受“以和为贵”等传统文化影响，工作中怕得罪人，忽视了规章制度的严肃性，导致内控制度执行打了折扣。（二）内控人才队伍建设有待进一步加强内控委、内控办自成立以来，各方积极围绕职责开展工作，强化宏观指导、密切协同配合、加大督办力度，各项财政内控工作有序推进，财政内控建设管理水平逐年提高。但由于内控办没有专职人员，各项工作只能由监督局负责内审业务的1名人员兼职，受日益繁重的监督检查业务牵扯精力，内控办日常风险事件的统计处理、考核评价、协调督办等工作只能见缝插针，一定程度上影响了财政内控工作的质量和效果。(三)内控信息化建设水平有待进一步提升20xx年以来，按照“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则积极推进财政内控信息化建设，将信息化建设进程与内控信息化要求紧密结合，充分运用财政内部建立的各专业信息系统，加大对预算编制、执行、监督以及机关运转等主要业务的信息化监控力度，干扰业务流程的人为因素逐年减少。但客观来讲，内控信息化建设水平还不高，信息采集和风险预警等技术手段应用还很有限。一方面，内控信息化平台建设还处于论证摸索阶段；另一方面，财政信息化建设统筹协调机制还不够完善，引导内控办主动介入财政业务信息系统的前期规划和模块设计还不够，距离将财政业务风险识别控制精准嵌入财政业务信息系统的目标还有不小的距离。三、进一步强化财政内控建设的对策与建议“初心易得，始终难守”。财政内控是一项长期艰巨的系统工程，随着全面从严治党持续深化和财税体制改革不断深入，财政内控建设面临许多新的变化、新的要求，必须坚持常抓不懈、持续强化。(一)在推进财政内控与党建工作的深度融合上下功夫深化财政内控建设是加强党的政治建设、贯彻落实习近平总书记关于财政工作重要论述的客观需要，必须不断提高政治站位，切实把内控工作放到全面从严治党和财政中心工作大局中去思考谋划、去部署落实。要坚持把内控考核评价工作与“五彩党建”品牌创建、清廉机关建设紧密结合起来，确保内控建设与党风廉政建设、业务管理的新变化、新要求有效衔接，与全方位监督制约财政核心权力的工作机制相匹配。同时，积极加强内控文化建设，充分调动广大党员干部的积极性，紧密结合个人工作实际探索适应新时期财政内控特点的方式方法，提高风险意识和底线思维，逐步适应内部控制新常态，从“要我内控”向“我要内控”转变，为全面强化财政内控建设营造良好的内部环境，让内控建设真正转化为廉洁理财的内驱动力。（二）在加强财政内控人才队伍建设上下功夫当前，随着财政收支矛盾愈发突出，各类财政运行风险也在不断加大,如何实现开源与节流并举、提升资金绩效、化解财政风险，对财政内控工作提出了更高的要求，也迫切需要高素质的内控人才队伍。一方面，要充实加强内控办人员力量，至少确保1名专职人员负责内控办的日常工作，解决目前兼职效率不高的问题。同时，进一步优化调整各科（室）、单位内控管理岗和内控联络员，选配业务熟悉、经验丰富的同志担任，确保内控工作精准有效。另一方面，要继续加大内控业务培训力度。财政内控工作专业性很强，要提升岗位风险识别处置能力，仅依靠个人工作经验积累是远远不够的，必须定期开展系统专业的集中培训。要扎实开展“财政业务建设年”系列活动，依托财政讲堂，定期邀请财政内控工作走在前列的兄弟单位或院校财政内控专家来襄进行辅导授课，阐释制度、传授方法，不断优化内控管理岗、内控联络员的专业知识结构，提升内控风险识别处置能力。（三）在加快财政内控信息化建设上下功夫信息化手段有助于实现实时、精准的内控机制，要提升财政内控的效率和水平，必须重视信息化手段的运用，要把内控信息化建设纳入预算管理一体化建设统筹考虑，通过数据比对、预警分析等信息化手段，达到对预算编制、执行等关键环节的内控监管，在加强财政管理、提高财政资金使用效益的同时，缩小人为裁量空间，达到简化流程、优化管理的控制目标。同时，积极研究运用云计算、大数据等信息技术手段，促进内控考核评价向“互联网+”的方向发展，逐步实现动态监控、全程留痕。同时，探索建立财政内控信息交流平台，方便加强同级之间的业务交流和对下开展远程业务指导，丰富完善财政内控案例资料数据库，通过信息共享、学习交流，促进财政内控行业水平整体提升。（四）在加大财会监督检查力度上下功夫制度的生命力在于执行。为确保意见落实到位，维护会计法规准则制度的权威性，必须进一步完善会计监督机制，加大监督检查力度,全面做好财会监督检查工作。一是加大会计信息质量检查力度。各级财政部门要定期或不定期开展会计监督检查，开展政府会计准则制度执行情况专项检查，保障政府综合财务报告制度改革顺利推进，确保政府会计准则顺利实施。通过查调结合，以点带面，围绕热点、难点、痛点问题，加大调研力度，为完善政策和制度提供有价值的建议。二是进一步夯实会计监督工作基础。深入做好“互联网+监管”和“双随机、一公开”监管相关工作，严肃查处会计违规行为，加大惩戒力度，以儆效尤；建立会计监督检查台账和跟踪反馈制度，广泛听取意见,加大整改力度，做到立行立改。三是进一步强化会计监督检查成果利用。会计监督检查结束后，财政监督机构要深入剖析检查发现问题的成因，提出改进财政管理和完善制度的意见建议，并将检查结果和意见建议反馈给相关业务机构，业务机构将检查结果作为日常监督、完善制度、预算安排的依据，同时业务管理机构及时督促相关单位及时纠偏，把问题扼杀在萌芽状态；对内部检查发现的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时分析研究，制定修订和完善相关管理制度，进一步健全内部控制措施；完善会计信息质量检查公告制度,利用相关平台对检查处理结果进行依法公开，有效增强会计监督检查的吸引力和威慑力。四是注重监督成果综合利用，发挥考核评价作用。及时修订完善财会监督工作考核办法，严格内部工作考核，提升财政检查质量；强化对各级部门财经纪律执行情况的考核力度，压实主管部门对下属单位的监督管理责任，推进部门高效执行财政财务制度。+关于加强党政领导干部选拔任用监督工作调研报告干部选拔任用，是建设高素质干部队伍的关键环节。而要选准人用好人，从根本上讲，要通过改革逐步建立起一套科学严密的干部制度。既要建立科学规范的干部选拔任用制度，又要建立完善有效的干部选拔任用监督制度。加强对干部选拔任用工作的监督，涉及干部工作的方方面面，是一项复杂的系统工程。概括起来至少包括六个方面：干部选拔任用工作是否坚持了党的干部政策和党管干部原则，选拔任用的干部是否真正具备党政领导干部选拔任用工作暂行条例（以下简称条例）规定的资格和条件。干部选拔任用的全过程是否坚持了干部工作的有关程序。人选的提出是否严格按照条例规定进行了广泛的民主推荐。5组织部门在履行考察职责时，是否客观深入地对考察对象的德才情况进行全面了解，所掌握的情况是否真实可靠。党委在讨论、决定干部任免时，是否进行了充分的酝酿，每位班子成员是否都充分发表了自己的意见。党委向人大、政府、政协推荐干部时，是否严格按照法律和有关章程办事，等等。这些方面无论哪里出现问题，都会严重影响干部选拔任用工作，甚至有可能给党的事业带来损失。其中，“人选提出、组织考察、党委决定任免“三个环节尤为关键，应该作为监督的重中之重。第一，关于对人选推荐、提出过程的监督。推荐、提名是干部提拔使用的第一个环节，如果在这个环节中出现问题，就有可能给干部选拔的整个过程埋下隐患。作为组织部门，实施对这一过程的监督，重点是了解推荐工作的组织者是否严格按照条例中有关民主推荐的各项规定办事；民主推荐的结果是否及时、如实向党委作了汇报；是否遵守了保密纪律，有没有向外泄露推荐情况的问题，等等。从实践看，推荐、提名环节中最为常见的问题有两种：一是，在某个岗位出现空缺后，党委主要领导往往不是通过民主推荐和集体酝酿提出人选，而是根据自己掌握的情况，认为某某同志可以从事该项工作，并就此意见直接与班子部分成员进行沟通，或委托分管的同志在一定范围内征求意见。在有的地方，这种领导意图的表达更加直接了当，主要领导想要安排某个干部，就会亲自向组织人事部门提出，要求组织人事部门安排考察。在这种情况下，主要领导的推荐往往胜过其他班子成员和众多群众的意见。主要领导的推荐很可能会成为其他班子成员及从事干部工作的同志开展工作的最终目标，从而使大家自觉不自觉地迎合主要领导的意图，保证领导意图的实现。有时就连上级组织部门派去参与考察的同志，也会在考察过程中按主要领导的意图行事，通过组织考察的形式维护“一把手”的“权威”。二是，虽然人选的提出按规定进行了民主推荐，但推荐工作是依照领导意图，根据拟提出人选的情况制定推荐方案、介绍推荐要求、确定推荐范围等，把领导意图以特殊的程序强加给群众。看似程序完备，事实上不代表民意（当然，这里还要区分另外一种情况，就是根据岗位和工作需要，对参加推荐的同志作适当引导，这样做也是必要的）。对于第一种情况，由于既没有进行民主推荐，也没有进行酝酿，上级组织部门只要检查一下党委常委会研究讨论干部问题的会议记录、纪要或请下级党委组织部门介绍一下任用过程及工作程序，就可一清二楚。而对于后一种情况，要进行有效监督则有一定难度。个人认为，要真正加强对干部提名过程的监督，除了对提名程序进行监督外，最主要的是要加强对党委主要领导的监督。组织部门作为党委管理干部的职能部门，在干部的考察考核和日常管理过程中，经常与各个层次的领导同志接触，与主要领导及分管干部工作的领导同志接触更多，对他们的情况相对了解较多，容易发现一些领导同志身上的苗头性、倾向性问题。在发现问题时,一定要以对党的事业高度负责的态度，及时通过谈话提醒、诫勉等形式提出明确要求，促使其在干部任用过程中严格按照程序和要求办事。同时，应该明确规定，就提名和推荐环节来讲，必须严格按条例办事，任何人选的提出，都必须通过民主推荐产生，并且经过班子成员的充分酝酿。即使是交流提拔的，也应在干部原所在地方和单位进行民意测验。如果发现不按条例规定办事，不向上级党委如实汇报推荐情况，或者向外泄露推荐情况的，对主要责任者要给予批评教育或通报批评；情节严重、造成用人失误的，要依照关于对违反条例行为的处理规定给予纪律处分。第二，关于对干部考察工作的监督。对干部考察过程进行监督，主要内容应该包括以下六个方面：干部考察工作是否按规定程序实施；考察组成员是否坚持原则、公道正派、自觉遵守考察工作纪律和回避制度，是否广泛听取了各方面的意见，全面了解了考察对象的表现；在考察过程中对群众反映的问题是否进行了深入的调查核实；5考察结束后是否将考察中掌握的情况如实进行了汇报；形成的考察材料是否准确、清楚地表述了考察情况；是否存在给考察对象通风报信或跑风漏气，泄露干部考察工作秘密的情况。近年来，各级组织部门在改进和完善干部考察工作方面进行了积极探索。比如，我部在今年下半年的市级党委换届考察中，普遍实行考察预告、人选公示、发放征求意见表，在更大范围内听取干部群众对考察对象的意见，向考察对象反馈考察情况等措施，受到广大干部群众的普遍欢迎。把组织监督与群众监督结合起来，是对干部考察工作实施监督的有效方式。把党的干部政策交给群众，让群众尽可能地参与到干部考察中来，有利于了解干部的真实情况，也有利于接受群众的监督。应该说，这既是干部制度改革的必然趋势，也是社会主义民主政治建设的必然要求。加强考察组成员之间的相互监督、相互制约，防止人情关系的渗透，是保证考察工作质量的需要，也是对考察工作进行有效监督不可缺少的环节。在这个问题上，建立一支政治坚定、业务素质过硬的专职考察队伍至关重要。现在，在一些大型的考察工作中，往往抽调方方面面干部共同参与，并把这种做法当成经验加以推广。实践表明，这种做法存在不少弊端,至少不利于考察组成员间的相互监督和制约。因为从其他部门或单位抽调干部，人员素质很可能参差不齐，即使每个个体都非常优秀，但大家从不同地区、不同单位走到一起，互相间了解不多，很多人存在临时思想。另外，一些抽调来的同志对参与干部考察工作有一种“畏惧”心理，认为组长说什么就是什么，个人不轻易发表意见，即便是对某个问题有不同看法,也不说出来，更谈不上对考察工作进行监督了。还有个别人可能会利用工作之便为熟人、朋友或自己比较感兴趣的人说情，有时还有可能泄密。这都会导致考察工作的失真、失实。因此，加强专职队伍建设，包括增加专职考察队伍人数、领导职数等，是有效实施对考察工作监督，提高考察工作质量的重要保证，应该引起高度重视。党委组织部门要切实履行对干部考察工作的监督职能，还必须逐步完善相关的规章制度，使干部考察工作真正有章可循。也就是说，将那些经过实践证明是行之有效的办法和措施，以党内法规的形式确定下来。这样,如果还有人明知故犯、不按程序和规定办事，就可以据此对相关的责任人作出处罚。第三，关于对党委讨论决定任用干部环节的监督。党委常委会研究决定干部任免事项，是干部选拔任用过程的最后一道关口。加强对此环节的监督，可以从五个方面入手：党委（党组）对干部的任免是否按照干部管理权限集体讨论决定，有没有临时动议，个人、少数人或以书记办公会形式作出决定，有没有个人或少数人擅自改变集体作出的干部任免决定的情况；讨论决定干部任免时，是否充分听取和考虑了考察情况和考察组的意见；到会成员是否结合各自分工和掌握的情况，认真负责地对任免事项发表了明确意见；5有没有违反条例规定，提拔本人配偶、子女、亲属及身边工作人员的情况；是否存在借工作调动、变动之机突击提拔干部的问题，等等。有些地方和部门存在的两种情况需要引起重视：一种是把书记办公会与常委会的关系搞颠倒了。现在干部任免议项在上常委会之前，一般都要在书记办公会上议一下。很多常委觉得，经书记办公会议过的干部，即使有不同意见，也不好说。这样往往使常委会形同虚设。另一种情况是把个人与集体的关系搞颠倒了。常委会上往往是主要领导说了算，除非是矛盾激化了，否则，其他同志也不便发表不同意见。还有一种不正常的情况是,如果在常委会上有一名常委对某个干部提出不同意见，这个干部往往就会被搁置下来。如何有效克服和防止这两种情况？首先，应该明确，党委（党组）讨论决定对干部的任免，其责任主体是党委（党组），书记是第一责任人。书记办公会不属于干部任用决策机构，其主要责任是对党委集体讨论决定前的程序和拟任用人选资格把关。其次，在讨论干部任免过程中，每位班子成员无论是书记还是常委，都有责任对拟提拔使用的干部发表意见，不能从个人或小团体利益出发，知情不报、有意隐瞒或有意夸大其辞。第三，在通过任免决定时，每位班子成员代表自己的一票，决不允许任何人将自己的意愿强加于人，或以某种形式影响他人的决定，更不能搞个人或少数人说了算。如果发现以书记办公会、少数人研究或者圈阅等形式代替党委（党组）集体讨论干部任免；临时动议决定干部任免；党委（党组）领导成员个人决定干部任免；个人改变党委（党组）会集体作出的干部任免决定等情况，上级党委组织部门要坚决进行批评和纠正。第四，为更好地实施对干部选拔任用全过程的监督，有必要实行干部选拔任用过程记实制度。实行干部选拔任用记实制度，其目的在于客观、真实地反映领导干部选拔任用过程中的责任运行轨迹。干部选拔任用记实制度，应该能够如实反映一个干部从提名到任用各个环节的主要情况。即：对该干部由谁推荐,确定考察对象的依据是什么，由谁具体考察，有关部门和人员的意见如何,讨论决定任免的情况怎样等，都有详细记载，并由有关责任人签字署名，一旦出现用人失察失误，便于进行责任追究。这就要求在民主推荐领导干部人选时，推荐的组织者和所在单位党委（党组）对民主推荐的情况，包括参加人员、推荐程序、推荐结果等及时进行汇总，形成民主推荐报告，并由主要负责同志签名，报上级组织人事部门备案。党组织推荐领导干部时，要将被推荐对象的基本情况、党委会议研究情况及使用建议形成推荐报告，并由单位党组织主要负责人签名后报上级组织人事部门。领导干部个人向党组织推荐干部，要写出署名推荐材料，说明被推荐者的基本情况和推荐理由，并提出推荐承诺。党委（党组）或组织人事部门研究确定考察对象时，要对会议研究讨论情况进行详细记录，主持会议者对会议记录审阅后签名。考察组在考察工作结束后，要及时撰写考察材料，并附考察工作程序、个别谈话范围、谈话对象、谈话主要内容和考察对象所在单位党组织的意见。在党委（党组）集体讨论决定时，要由组织人事部门认真记录讨论决定情况，主要包括参加会议人员、讨论决定程序、到会成员对任免事项的意见和讨论结果等，会议记录要由党委（党组）主要负责人审阅后签名。