关于加快推进山区海岛乡镇高质量发展的若干意见.docx

关于加快推进山区海岛乡镇高质量发展的若干意见（公开征求意见稿）为贯彻落实党的二十大关于着力推动高质量发展、扎实推进共同富裕的战略部署，根据宁波高质量发展建设共同富裕先行市行动计划（20212025年）等文件精神，结合实际，现就加快推进山区海岛乡镇高质量发展提出如下意见。一、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神以及习近平总书记考察浙江重要讲话精神，忠实践行"八八战略"，紧扣高质量发展促进共同富裕主线，聚焦特色产业提质、生态价值提现、百姓收入提高、和美乡村提品、公共服务提优、改革创新提能、基础设施提档、结对帮扶提效、社会治理提级等重点领域，加快推进山区海岛乡镇高质量发展，铺实拓宽山区海岛乡镇共同富裕之路，为宁波以一流标准建设现代化滨海大都市、争创共同富裕和中国式现代化示范引领的市域样板提供坚实支撑。（二）基本原则坚持因地制宜、分类施策。立足资源禀赋及发展基础，按照乡镇功能定位，因地制宜采取分类发展战略，精准施策、靶向发力，构建形成特色化差异化发展格局。坚持改革引领、创新驱动。聚焦重点领域和关键环节，以数字化改革为总牵引，深入推进体制机制改革，不断创新经营发展模式，持续增强高质量发展的内生动力。-坚持政府有为、市场有效。充分发挥政府在政策支持等方面的引导作用，不断强化市场在资源配置中的决定性作用，着力实现政府有为和市场有效良性互动。-坚持定期考评、动态调整。建立健全工作目标管理定期考评机制和动态调整机制，根据考核评估结果，达到发展目标的乡镇要及时退出。（三）扶持区域综合考虑地理位置、发展基础和政策延续等因素，确定重点扶持区域为海曙区龙观乡、章水镇，奉化区大堰镇，余姚市大岚镇、四明山镇、鹿亭乡、梁弄镇，宁海县胡陈乡、茶院乡、桑洲镇、前童镇、岔路镇、深映镇，象山县鹤浦镇、新桥镇、泗洲头镇、高塘岛乡、晓塘乡、定塘镇等5个区（县、市）、19个乡镇，奉化区溪口镇（原董村、牌驻、班溪等7个区块）、余姚市梨洲街道和陆埠镇的黄洪片和宁海县黄坛镇双峰片等3个片区。（四）主要目标到2025年，山区海岛乡镇绿色产业体系基本构建，"一镇（乡）一业""一村一品”富民强村产业带动效益明显；“两山"转化渠道有效打通，生态产品更具价值；百姓增收渠道积极拓宽，区域内居民收入增速高于全市平均水平；镇村功能布局更加合理，95%以上的行政村建成宜居宜业和美乡村；公共服务优享基本覆盖，"15分钟公共服务圈"建设加快推进；重点领域改革持续深化，改革赋能作用显著增强；基础设施条件明显改善，82%以上行政村通双车道公路；结对帮扶机制更加健全，联动发展格局基本构建；乡村治理模式积极创新，基层治理现代化水平明显提升，着力构建形成资源共享、优势互补、组团联动、协同推进的高质量发展促进共同富裕新格局。到2030年，山区海岛乡镇现代化绿色产业体系更加健全，基础设施综合承载能力显著增强，基本公共服务优享更加均衡，高质量发展实现更大成效，城乡居民幸福共富更加可及可感。二、重点任务（一）绿色产业提质增效行动1.大力发展高效生杰农业。围绕培育做强“一乡（镇）一业”"一村一品”，因地制宜发展高山茶叶、精品水果、道地药材、绿色粮蔬、盆栽花卉、特色海鲜等高效生态农业。深化农科院、高校等科研机构与乡镇战略合作，在特色农产品生产、加工上予以技术指导。做响做强云上大堰、四明山耕、泗洲乡韵等区域公共品牌，每个山区海岛乡镇至少打造1个特色金字招牌。整合新媒体平台，公益宣传山区海岛乡镇区域公共品牌，提供流量和政策支持。支持符合条件的地区发展油茶、香框等木本粮油和林下经济，试点探索开展毛竹林改种经济林试点。加大市级财政倾斜力度，支持山区海岛乡镇机耕道路、林间作业道路等建设，对区域性特色农产品基地机耕路建设改造分类分级予以适当补助。在暴雨冲刷严重的区域，可采用混凝土硬化路面。合理布局农排线路，着力破解海岛农业灌溉用水缺乏问题，加大山塘水库、河道蓄水能力和水质改造提升资金支持力度。支持山区海岛乡镇开展农业特色强镇规划编制，协助招引农业企业，提升建设一批农业产业园区。深化落实科技特派员制度，支持科技特派员带项目、带技术、带资金到山区海岛乡镇开展科技帮扶服务。对山区海岛乡镇永久基本农田集中连片整治“百亩方”项目适当降低面积标准2.加快推进农村商贸流通。在山区海岛乡镇布局建设仓储保鲜冷链设施，支持符合条件的农业生产附属设施用地纳入设施农业用地管理。按规定对山区海岛乡镇农产品加工、冷链仓储等经营主体，根据经营规模和带动效益予以适当补助。支持山区海岛乡镇与中国邮政及其他快递企业强化合作,推广客货邮融合发展，大力推动特色农产品出村进城。支持山区海岛乡镇构建线上线下联动的新型农产品营销网络体系，对农业经营主体参加市级及以上农产品展示展销活动的,给予一定的参展费用补助。将山区海岛乡镇农产品纳入各级行政机关、企事业单位食堂以及职工福利采购体系。3.提升发展特色休闲旅游。科学开发山区海岛乡镇历史文化村落、有条件"空心村”等资源，大力发展特色民宿等乡村旅游，探索乡村文旅专业化运营。启动实施旅游“微改造、精提升”，支持大堰镇、新桥镇、前童镇、胡陈乡、桑洲镇、龙观乡、鹿亭乡、大岚镇等建设乡村全域旅游示范区。借助抖音等新媒体平台打造网红“打卡地"，举办章水吊红节、杖锡樱花节、大岚茶文化旅游节、四明山红枫樱花节、大堰生态旅游节、桑洲油菜花节、泗洲头全域乡村旅游文化节等特色旅游节庆活动，支持山区海岛乡镇探索流量变现路径。对山区海岛乡镇符合国土空间规划的旅游设施项目优先给予用地支持，根据旅游淡旺季优化调整通景公交线路。市级文化和旅游发展专项资金向山区海岛乡镇倾斜，重点支持等级民宿、乡村全域旅游等工作成效明显的乡镇（村）。将山区海岛乡镇旅游景区景点纳入职工疗休养目的地。4.支持推动工业有序发展。滚动编制山区海岛乡镇招商推介项目库，鼓励支持央企、市属国企、优质民企到山区海岛乡镇投资布局，力争每年每个乡镇招引产业合作项目2个以上。积极提升山区海岛乡镇工业产业平台能级，同等条件下优先支持山区海岛乡镇申报“330”企业、数字化车间、智能工厂、绿色工厂等有关示范试点项目。支持利用存量低效用地和闲置厂房改造建设小微企业园，对小微园区内同一类型的小微企业项目可打捆开展环评审批，统一提出污染防治要求，单个项目不再单独开展环评及环评审批。（二）生态价值多元转化行动5.强化生杰环境保护治理。持续强化山区海岛乡镇饮用水源地、水源涵养区、江河源头区等重要水源地保护治理。深入推进蓝色海湾生态修复工程，积极推进废弃矿山修复治理和植绿复绿，加强矿地矿山宕底综合利用。深化"肥药两制”改革，推广测土配方施肥。大力推进湿地保护建设，把湿地保护纳入林长制、河长制等体系，开展湿地保护修复，不断提升湿地生态功能。积极开展山区海岛乡镇生物多样性资源本底调查，强化圆头叶桂、中华水韭等珍稀濒危野生动植物保护，打造龙观乡生物多样性友好乡镇试点升级版，因地制宜谋划建设一批生物多样性研学基地和体验项目。6.畅通"两山"转化通道。试点探索将重要水源地周边的竹林、村庄等纳入生态补偿范围。山区海岛乡镇生态公益林补助参照四明山区域标准执行。有效落实重要生态功能区森林、空气质量财政奖励和森林生态效益补偿机制。支持有条件的山区海岛乡镇推进“光伏+”工程，推进低（零）碳村、零碳景区建设。加快开展山区海岛乡镇森林、湿地、海洋等碳汇资源调查，推进山区海岛乡镇“两山合作社''建设运营，鼓励有条件的乡镇开展GEP价值核算，探索建立基于GEP核算的政府采购和企业购买生态产品机制，创新推出基于生态产品价值的信用贷款。支持乡镇创新探索碳汇产品开发，率先开展"碳交易'"'碳足迹''认证试点。试点推广排污权、用水权、碳汇等抵质押贷款产品。优先支持山区海岛乡镇申报生态环境导向（EOD）的开发模式试点。（三）居民收入稳定增长行动7.稳定居民增收来源。落实落细就业优先政策举措，支持新就业形态发展，深化乡村"共富工坊"建设，升级发展来料加工。深入实施千万农民素质提升工程，加大山区海岛实用型专业技能人才培养，重点打造一批面向山区海岛乡镇的旅游人才和产业技术人才培训项目。到2025年，培训高素质农民和农村实用人才15000人次。加强与发达地区的人力资源合作，积极搭建针对山区海岛乡镇劳动力就业的服务平台,实现人岗精准匹配。山区海岛乡镇农户投保政策性农（渔）业保险，对农（渔）户（民）自缴保费部分的40%予以补助，由市级财政予以保障。推广农村承包地经营权、海域使用权、林权、调产安置协议（房票）等抵押贷款业务，推进股权抵押贷款增量扩面。8提升壮大村集体经济。支持农村集体经济市场化经营，规范培育强村公司，拓展深化多村合作、整镇组团、飞地抱团等村集体经济壮大发展模式。积极探索以财政资本金注入方式支持强村公司发展，鼓励支持强村公司将一定比例的收益用于村集体内低收入农户增收和困难群体帮扶。探索完善山区海岛乡镇历史无权证资产梳理确权、金融支持山区海岛资源权益集中流转等政策机制，推广林权、公益林补偿收益权、集体收益分配权抵押贷款，有效推动集体低效资产资源组合开发。支持山区海岛乡镇通过异地置业、国企混改等方式增加村集体收入来源，引导金融机构对与山区海岛乡镇合作的企业给予贷款优惠政策。9.促进低收入农户持续增收。引导企业把适合的生产加工环节布局到山区海岛乡镇，开发农村公益性岗位，确保有劳动能力的低收入农户每户就业不少于1人。统筹优化山区海岛乡镇社会救助体系建设，开展对山区海岛乡镇低保边缘户每月发放适当生活补助试点，推进低收入农户综合性保险“一站式"结算。积极探索山区海岛乡镇低收入农户用水、用电、用气等公共费用减免提标扩面和养老服务货币化补助办法，推进实物供给和消费帮扶等有效提升低收入农户生活品质的实现形式。发挥工会、共青团、妇联、科协、残联、红十字会等群团优势，每年针对山区海岛乡镇开展慈善帮扶活动2次以上，捐赠资金用于对因病致贫低收入农户、特殊老人群体、困难学生等开展帮扶慰问。对接受中、高等职业教育的低收入农户家庭子女，每生每学年给予3000元的助学补助。（四）镇村设置优化调整行动10合理规划镇村布局建设。根据发展需要适时推动乡镇级行政区划调整，积极推动人口规模小、经济实力弱的乡镇合并或撤（并）乡设镇。尊重区域内农户意愿，结合国土空间整治、水库移民、地质灾害点移民和村庄发展需要，推进空心村、高山远山和生态核心区人口搬迁集聚，由各地根据实际，分区分类实施，强化异地搬迁项目的用地指标保障和财政资金支持。鼓励以村集体经济组织通过新建、盘活或临时安置等方式建设"周转房"，为住房困难的低收入农户和搬迁农户提供有基本居住功能的安全住所，市级财政对已投入使用的"周转房''按照新建3万元/间、盘活1万元/间进行奖补。科学确定村庄分类，把握乡村差异性，有序推进"多规合一”实用性村庄规划编制。11积极推动镇村风貌重塑。深入实施农房建设"十百千”工程，梳理改造镇村生产生活空间，推行一户多宅清理、梳理式改造、联户改建、整村改建和集中安置联建等模式。鼓励国企、社会资本参与乡村运营和管理，建立乡村职业经理人制度。推进山区海岛地区历史文化村落保护利用项目建设,市级旅游发展专项资金对山区海岛乡镇历史文化村落保护适当予以倾斜。在现代化小城镇、美丽乡村建设等评奖评优、项目评选方面可在名额分配等方面予以倾斜，也可根据山区海岛乡镇特点实施差异化考核。（五）公共服务共建优享行动12.健全完善"一老一小"服务体系。深入推进乡镇养老院改造提升，在综合条件较好的乡镇建设康养、医养、旅养结合的养老中心。推动数字赋能居家养老，对老年人居家环境开展智能化、适老化改造。因地制宜推进医养结合，试点推动将民办养老机构内设医疗机构纳入医保定点范围。激发乡贤活力，创新探索老年助餐服务市场化运作，织密城乡助餐服务网。实施助餐分类补贴，对享受助餐服务的老年人给予差异化补贴。积极构建普惠为主、多元发展的托育服务体系，深化医育结合。办好乡镇公办中心幼儿园，推进幼儿园托幼一体化发展。引导有条件的行政村举办村级幼儿园，鼓励大村独立建园，小村联合办园。积极引导乡镇卫生院建设"医、防、护”三位一体儿童健康管理中心，支持有条件的乡镇探索实施老幼共融模式。13.构建符合实际需要的教育供给体系。因地制宜推进生源较少的偏远学校撤并，合理确定山区海岛义务教育学校服务半径，通过减免食宿费用等方式推动学生向附近中心学校就学。支持山区海岛乡镇通过集团化办学、联盟化办学，提升乡镇学校办学水平，因地制宜建设九年一贯制义务学校。指导山区海岛乡镇编制好小学全科教师、中学紧缺学科教师和高中"双学科”复合型教师需求计划，切实落实师资培养措施，在本科定向培养招生中予以优先满足。实施银龄讲学计划，引导支持优秀退休教师到山区海岛乡镇任教。14.优化提升医疗卫生服务。支持能力较强、具有一定辐射和带动作用的中心乡镇卫生院，逐步建设成为县域医疗次中心。深入推进县域医共体建设，推动区（县、市）级医院与乡镇医院结对帮扶，实现山区海岛乡镇结对全覆盖。实施医疗卫生服务“网底"工程，加快村卫生室标准化改造提升，深入推进山区海岛流动医疗服务常态化运行，优化提升家庭医生签约服务。争取纳入省级医卫人才山海强基专项，每年为山区海岛乡镇定向培养一定数量的基层卫生人才，提升偏远海岛医疗保障能力。加强乡村卫生人员队伍建设，引进县级以上医院退休医务人员到乡村医疗卫生机构服务，支持身体健康的基层退休医务人员返聘服务。15.拓展提升公共文化服务。鼓励引导多元社会主体与乡镇结对共建农村文化礼堂，支持有条件的乡镇村建设乡村博物馆。深入实施"一人一艺”全民艺术普及工程，加大文化下乡、非遗传承、公益演出、阅读服务、送体育下乡等活动补贴补助力度。实施文化特派员制度，选派高层次文化人才到山区海岛乡镇挂职指导，加强乡镇文化宣传队伍建设，试点开展乡镇文化员定向培养。（六）重点领域改革攻坚行动16.深化农村土地制度改革。优先在山区海岛乡镇开展宅基地制度改革试点，鼓励山区海岛乡镇参与闲置农房盘活数字化应用先行先试。深入推进村庄梳理式改造，推进闲置农房和低效资源组合开发，鼓励有条件的村实施"整村委托流转土地''或“统一收储闲置农房”。探索推进宅基地跨村置换和有偿退出，试点推广"权票"制度，支持引导农民带权进城。稳慎推进农村集体经营性建设用地入市，健全集体经营性建设用地入市增值收益合理分配机制。17.深化农村产权制度改革。推动山区海岛乡镇农村产权确权登记发证、价值评估、流转交易、处置变现等配套机制建设，试点设立一批市级财政为主导的村集体资源收储基金。健全农村产权流转交易市场体系，联动建设农村集体产权交易平台、生态资源资产运营平台，促进集体资产资源产权股权流转。拓宽集体资产股权抵押贷款试点范围，探索开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款、农村集体经营性资产股份质押贷款，建立贷款担保风险补偿机制。18.深化农村金融制度改革。鼓励支持金融机构针对山区海岛乡镇家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型经营主体特点，开发普适性较强的新型农业经营主体信用模型，创新开发首贷、信用贷、无还本续贷等金融信贷产品。（七）基础设施提档升级行动19.优化完善交通物流网络。积极畅通山区海岛乡镇内联外接交通网络，在水源涵养区、生态保护区以外的乡镇深入实施"15分钟上高速”工程。针对国省道未覆盖乡镇，重点将通乡镇农村公路改扩建到三级及以上。持续深化"四好农村路"示范创建，推进行政村通双车道建设。强化农村公路与城市道路、国省干线、高速公路有效衔接。持续深化城乡公交一体化发展，积极优化区域内公交线路，推进山区海岛乡镇跨区域公交班线加密扩面。加快推进城乡客运道路与旅游融合发展，因地制宜在旅游资源丰富的乡镇建设改造集客运、货运、邮政快递、旅游等功能于一体的乡镇综合运输服务站。20.提升建设市政生活设施。深入推进山区海岛乡镇城乡一体化同质化供水，着力推进农村规模化供水应通尽通，根据实际供水用水情况，提升建设一批区域性小型自来水厂。到2025年，山区海岛乡镇城乡同质化供水覆盖率98%。优化完善城乡一体化生活垃圾分类治理体系，支持山区海岛乡镇优先探索乡村厨余垃圾资源化处理利用。深化农村"厕所革命”，在山区海岛乡镇集中建设一批规范化运维公厕。推进农村配电网改造升级，实施人口集中村和中心村电线杆及线缆梳理改造。深入实施光纤进村入户工程，加密建设5G信号基站和通讯网络设施。坚持"宜网则网、宜罐则罐"，鼓励支持燃气企业向山区海岛乡镇辐射供应管道天然气。（八）基层治理效能提升行动21提升基层治理效能。加强山区海岛乡镇基层社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设，进一步推广“村民说事”"小微权力清单36条""小板凳工作法”等农村基层治理创新制度。推动“互联网+政务服务"向乡村延伸覆盖，优化乡镇“智治平台"、村社"智管家"等基层治理应用平台，开发符合山区海岛乡镇高质量发展需求的应用场景。全面摸排和动态补录山区海岛乡镇自然灾害、森林火灾、台风洪涝等隐患点，提高海岛地区海塘、闸门等设施标准，推广应用远程智能化监测监控设备，加强用地用海等要素保障。增强应急物资储备和运输能力，健全山区海岛乡镇重特大自然灾害和公共卫生管控等应急管理体系。（九）区域协作结对帮扶行动22.健全区域协作帮扶机制。建立完善山区海岛乡镇组团式结对帮扶制度，推动市级机关、高等院校、国有企业、金融机构等组建一批帮扶团组，每个山区海岛乡镇确定1个帮扶团组。团组各成员单位分别联系一个村（社区），帮助结对村制定村发展计划。山区海岛乡镇不再安排市外帮扶任务。在前湾新区等高能级产业平台布局建设山区海岛乡镇“产业飞地”，每个“产业飞地"原则上不少于1平方公里，建设用地指标由飞出地通过全域土地综合整治与生态修复工程和农村土地综合整治产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标予以保障。"飞地''税收地方留成部分原则上按双方投资比例分成，并适当向飞出地倾斜。到2025年，每个团组帮助推动结对乡镇“产业飞地''落地建设，每年筹措20万元以上资金用于结对乡镇低收入农户走访慰问和困难补助，10万元以上资金用于山区海岛乡镇老年助餐服务补贴。23.构建人才双向互通机制。建立发达地区与山区海岛乡镇"双向”挂职制度，打通智力下沉和能力提升双通道。发达地区定期选派教育、医疗、农业等高层次人才赴山区海岛乡镇挂职，开展传帮带，派出单位可对挂职人员给予定额补助,服务经历作为职称、岗位优先晋升的依据。市县级相关部门定期向山区海岛乡镇提供挂职学习锻炼机会，在培训活动中给予名额倾斜，提升基层人才专业能力。三、保障措施（一）强化组织领导坚持党对山区海岛乡镇高质量发展工作的全面领导，充分发挥市级相关统筹协调机构作用，健全完善工作制度，强化以高质量发展引领带动山区海岛乡镇实现共同富裕。（二）强化清单推动市级相关部门加快研究制定实施细则或配套政策，相关区（县、市）根据所辖山区海岛乡镇实际编制实施"一乡（镇）一方案"，构建形成T+X+N”政策体系，清单化、体系化推动各项工作落实落细。（三）强化要素保障1.加大财政支持力度。市级财政加大对山区海岛乡镇的倾斜力度，重点支持山区海岛产业发展、设施改善、服务提升和生态保护等领域，市级部门牵头管理的专项资金加大对山区海岛乡镇的倾斜力度，县级财政适度提高对山区海岛乡镇的转移支付比例，土地出让收入用于农业农村支出向山区海岛农业农村倾斜。2.创新用地保障政策。加大对山区海岛乡镇低效用地盘活的政策支持，按盘活用地（海）面积给予相应比例的新增建设用地计划指标奖励，每年安排一定额度的土地指标专门用于特色产业等重点项目。对山区海岛乡镇重点产业和项目用地所需新增建设用地指标予以支持，除商品住宅等房地产开发项目外，对山区海岛乡镇生态景观敏感区域内有特殊建设要求、确需突破土地使用标准明确的容积率下限的，可按规定组织节地论证后供地。降低山区海岛乡镇重大项目入库标准，对符合条件的基础设施项目和重大产业项目按固定资产投资、投资强度、亩均增加值、亩均税收等4个指标0.7系数计算予以立项。3.强化融资担保支持。鼓励引导金融机构针对山区海岛乡镇生产生活需要，开发和推广符合区域特色、农户投保意愿强烈的地方特色农产品保险，加强政策性融资担保。有效发挥政府性融资担保机构作用，为山区海岛企业提供融资担保服务，降低担保费率。4.加强人才激励支津。构建山区海岛乡镇高质量发展人才库，统筹推进产业发展、规划设计、运营管理等重点领域人才队伍建设。全面推动"两进两回"，积极引进农村职业经理人，鼓励引导更多乡贤回乡创业。优化完善山区海岛乡镇专业技术人才职称评审办法，结合实际工作放宽评审条件,重点考核服务基层的能力水平。构建基层专业技术人才激励机制，适当给予与工作绩效、岗位、职称等挂钩的额外补贴。大力培养发展紧缺人才，争取纳入省级基层农技人员、基层卫生人才、中小学教师等定向培养计划，适当增加面向山区海岛乡镇生源的高校专项招生计划。（四）强化目标管理建立完善山区海岛乡镇高质量发展统计体系，将推进山区海岛乡镇高质量发展工作纳入市对区（县、市）年度目标管理考核。按照发展类、生态类两大类型细化考核指标和考核分值设定，强化考核结果在选人用人、评奖评优、财政支持等方面的综合运用，因地制宜推动山区海岛乡镇高质量发展。建立健全山区海岛乡镇动态退出机制，实施山区海岛乡镇高质量发展实绩综合考评排名机制，对工作实效显著的先进区（县、市）实施考核奖励和经费补助，激励达到发展目标的乡镇及时退出。（五）强化宣传引导强化对山区海岛乡镇高质量发展工作的宣传报道，重视经验模式的总结提炼和复制推广，努力营造社会各界广泛关注、积极参与、大力支持和有效监督的良好社会氛围。