湖北省行政规范性文件备案监督工作指引.docx

湖北省行政规范性文件备案监督工作指引第一章总则第一条为了规范行政规范性文件（以下简称规范性文件）备案审查和建议审查办理工作，加强规范性文件备案监督工作管理，推进依法行政，建设法治政府，根据国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见湖北省行政规范性文件管理办法湖北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见等规定，结合我省实际，制定本工作指引。第二条本省各级司法行政机关对规范性文件的备案审查适用本工作指引。公民、法人或者其他组织对本省现行有效的规范性文件有异议并提出审查建议，以及备案机关、备案审查机构对审查建议的受理、审查和处理，适用本工作指引。第三条本工作指引所称规范性文件，是指除政府规章外,由本省各级行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。第四条行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于规范性文件。行政机关的内设机构、临时机构、议事协调机构、部门派出机构，不具有行政主体资格，不能以自己的名义制定发布规范性文件。第五条行政机关制定的以下文件不属于规范性文件，不纳入规范性文件备案监督工作范围：（一）部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制等规定；（二）内部管理制度类文件，如工作规则、劳动纪律、人事任免、表彰奖励、财务物资管理、廉洁建设等文件；（三）对机关、事业单位及其工作人员，国有企业及其领导人的人事、工资、绩效、福利等方面监督管理的文件;（四）不涉及公民、法人或者其他组织权利、义务的工作规划、计划、安排、要点、考核、监督检查、总结、综述等文件；（五）会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；（六）对上级机关的请示或报告；（七）商洽类工作函，包括制定机关之间协调工作、询问和答复问题等；（八）成立工作领导小组、议事协调机构的通知；（九）就特定人和特定事项的通报、通知、批复，或者作出的行政许可、行政处罚、行政强制和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；（十）征地补偿、安置方案；（十一）公示办事时间、地点等事项的便民类文书；（十二）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；（十三）国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件;（十四）涉密或依法不予公开的文件；（十五）党委与政府联合制定以及党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的文件；（十六）其他不涉及不特定公民、法人和其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。第六条规范性文件备案审查和建议审查工作应当加强信息化建设，建立健全备案监督平台运行机制，提高备案监督工作信息化水平。第二章规范性文件备案审查第七条规范性文件备案审查坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。第八条规范性文件应当自公布之日起30日内，按照下列规定报送备案：（一）地方各级人民政府制定的，以及经县级以上人民政府批准或同意以政府办公厅（室）或政府部门名义制定的规范性文件，报送上一级人民政府备案；（二）县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件,报送本级人民政府备案；两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送备案；（三）省以下垂直管理部门制定的规范性文件，报送上一级主管部门备案并抄送本级人民政府；（四）县级以上人民政府派出机关制定的规范性文件,报送设立该派出机关的人民政府备案；（五）法律、法规授权实施行政管理的政府派出机构制定的规范性文件，报送本级人民政府备案；（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，报送本级人民政府备案。第九条县级以上司法行政部门在同级政府的领导下，按照如下分工具体负责规范性文件备案审查工作：（一）省司法厅负责省人民政府各部门，市、州、直管市、神农架林区人民政府规范性文件备案审查；（二）市州司法局负责市州人民政府各部门，县级人民政府规范性文件备案审查;（三）直管市、神农架林区、县级司法局负责直管市、神农架林区、县级人民政府各部门，乡镇（街道）人民政府规范性文件备案审查；（四）法律、法规授权实施公共管理的组织制定的规范性文件，由直接管理该组织的人民政府司法行政部门负责备案审查；（五）实行省以下垂直管理的部门制定的规范性文件，由上一级主管部门的法制机构负责备案审查，并将审查结果为合法有效的规范性文件抄送同级政府司法行政部门登记;（六）县级以上人民政府办公厅（室）制定的规范性文件，县级以上人民政府部门经本级人民政府批准或同意制定的规范性文件，按照本级人民政府的规范性文件管理，由上一级人民政府司法行政部门负责备案审查。前款规定的负责规范性文件备案审查的司法行政机关及实行垂直管理的部门的法制机构，简称审查机构。第十条规范性文件报送备案时，应当提交下列纸质材料一式二份及电子文本一份：（一）规范性文件备案报告；（二）规范性文件正式文本;（三）规范性文件起草说明;（四）法律、法规、规章和政策依据或者事实依据；（五）听证会、论证会及征求相关部门和社会公众意见的材料；（六）合法性审核意见、集体审议决定、公平竞争审查表等其他相关材料。第十一条审查机构在进行备案审查时，应围绕合法性审查标准，重点审查以下实体内容：（一）制定机关是否具备制定规范性文件的主体资格。不具备行政主体资格的机构不得以自己的名义制定发布规范性文件；（二）规范性文件的内容是否超越制定机关的法定职权范围。各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件，不得对不具有隶属关系的机关提出工作要求；（三）规范性文件的内容是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触。规范性文件所确立的义务主体、内容以及法律责任应与上位法以及有关政策相一致，规范性文件一般不对行政处罚等法律责任内容作出规定，但可以在法定的法律责任种类和幅度范围内，对法律责任内容作出细化规定，且应明确指引有关机关在追究法律责任时所依据的法律、法规、规章名称。规范性文件不能以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵进行规定,也不能采取其他表述做出扩大化或缩小化的规定；（四）规范性文件的内容是否涉及创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容，或者对法定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等违法作出调整和变更。审查机构可重点审查是否存在以下内容：1 .行政处罚方面。设定、变更或废除行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有明确规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚；其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚规定。2 .行政许可方面。采用审批、核准、登记、资质（资格）认定或授予、事前备案等名目设定或者变相设定行政许可，违法设置市场准入和退出条件；规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；违反行政许可程序和期限；扩大或者缩小行政许可事项活动范围；其他不符合行政许可法或单行法规的行政许可规定。3 .行政强制方面。设定行政强制措施，如隔离、查封、扣押、冻结等；设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状等义务的代履行，加处罚款或者滞纳金的执行罚，强行划拨存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等;违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反法律法规的行政强制规定。4 .行政收费方面。设定、变更或废除收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反法律法规的行政收费规定；（五）规范性文件内容是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；（六）规范性文件内容是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；（七）规范性文件内容是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动的情形。第十二条审查机构在进行备案审查时，应围绕程序合规性标准，重点审查以下内容：（一）是否开展调研起草活动;（二）是否履行公开征求意见程序。规范性文件的制定应体现科学性与民主性的有机统一，涉及损益性行政行为的规范性文件，制定机关应严格遵循公开征求意见程序，以官网公布征求意见稿，召开座谈会、听证会、论证会等形式向社会公众广泛征求意见，否则属于制定程序违法；涉及授益性行政行为的规范性文件，必要时也应在官网公布征求意见稿，还可采取召开座谈会、听证会、论证会、向行政系统内部征求意见等形式广泛征求意见；（三）是否开展组织论证活动；（四）是否开展合法性审核、风险及制度廉洁性评估活动。规范性文件内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，存在公共安全隐患或者引发群体性事件、个体极端事件以及负面舆情等情形的可能性的,制定机关应当进行制度风险性评估；内容涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，制定机关应当开展公平竞争审查，进行制度廉洁性评估；（五）是否开展集体审议决定活动。规范性文件未经公开征求意见、合法性审核、集体审议决定的，不得公布施行；（六）是否向社会公布。向社会公布是规范性文件对公民、法人或者其他组织产生效力的必经程序，未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。规范性文件应当通过本级政府公报、政府网站、部门网站或者新闻媒体向社会公布。第十三条符合下列条件之一的，属于可简化制定程序的情形，审查机构应结合实际情况对规范性文件的制定程序合规性予以认定：（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；（三）需要立即施行的临时性措施；（四）依法授权例行调整和发布标准的；（五）需要简化制定程序的其他特殊情形。第十四条审查机构在进行备案审查时，应当关注规范性文件是否遵守有效期的管理规定。第十五条规范性文件备案审查方式包括但不限于征求意见、函询、书面情况说明等书面审查方式。对于报备文件存在的问题，审查机构应当认真研究各方面意见，积极与制定机关沟通交流，必要时赴现场调查了解情况、组织召开专家论证会、制发规范性文件备案审查意见书等。第十六条审查机构应当根据具体审查情况，作出如下处理：（一）报送备案审查的文件不属于规范性文件的，退回制定机关，不予备案；（二）报送备案审查的材料不齐全的，通知制定机关在5个工作日内补充报送备案材料或者重新报送备案材料后，再予备案登记；（三）规范性文件实体内容违法的，向制定机关作出15日内自行撤销、变更或者改正的建议。制定机关逾期不撤销、变更或者改正的，审查机构可以提请本级人民政府或者本部门予以撤销、变更或者责令改正；（四）规范性文件制定程序违规的，向制定机关作出停止执行的建议，由制定机关停止执行该文件，并按规定补正程序后重新审查发布；（五）两个或者两个以上部门的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由审查机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由审查机构提出处理意见，报本级人民政府决定;（六）报送备案审查的文件属于规范性文件、材料齐全、制定程序合规且实体内容合法、符合有效期管理规定的，列入年度规范性文件备案目录；（七）对于经审查不予备案的文件，亦应以清单的形式与年度规范性文件备案目录同步公布。第十七条审查机构应当通过培训、工作交流、个案指导、案例汇编、检查考核、问题通报等形式，加强对备案审查工作的统筹协调，指导、督促制定机关按时按规定报送备案。第十八条审查机构应当于每年的第一季度内，将上一年度的规范性文件备案审查情况汇总，向本级人民政府或者本部门报告。经备案审查确认合法有效的年度规范性文件目录和不予备案的文件清单，由审查机构在本级政府公报、政府网站、政府法制网站或者审查机构门户网站上公布。第三章规范性文件建议审查第十九条规范性文件建议审查应当遵循公正合法、及时便民、有件必管、有错必纠的原则，保证规范性文件合法有效。第二十条公民、法人或者其他组织认为规范性文件存在下列情形之一，向负责该规范性文件备案审查工作的审查机构提出书面审查建议的，审查机构应将该建议审查作为行政执法监督案件进行办理：（一）制定主体不合法；（二）超越制定机关法定职权；（三）与法律、法规、规章和有关政策相抵触；（四）没有法律、法规、规章依据，作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；（五）规范性文件之间相互矛盾；（六）有其他违法情形的。第二十一条公民、法人或者其他组织提出书面审查建议的，审查机构应当告知其提交载明下列事项的审查建议书:（一）公民的姓名、身份证号码、有效联系方式及送达地址；法人或者其他组织的名称、法定代表人或者主要负责人的姓名、有效联系方式及送达地址；（二）申请审查的规范性文件（以下简称异议文件）名称、文号；（三）申请审查的具体内容以及理由、依据；（四）申请人的签名或者盖章；（五）建议日期。第二十二条审查机构对公民、法人或者其他组织提出的书面审查建议，应当在5个工作日内进行形式审查，并根据下列情况作出处理：（一）异议文件不属于本指引第九条规定的本机关工作范围的，应当告知申请人向有权受理的机关提出；（二）异议文件不属于规范性文件的，应当书面告知申请人不予受理，并说明理由；（三）申请材料存在错误需要更正的，应当及时告知申请人进行更正;（四）申请材料不齐全的，应当一次性告知申请人补齐。申请人应当在5个工作日内补齐相关材料，逾期不补齐的视为放弃审查申请；（五）申请事项属于审查机构的审查范围且材料齐全,或者申请人按照审查机构的要求补齐全部申请材料的，审查机构应当在收到申请材料或者全部补齐申请材料之日起5个工作日内确认受理，并书面告知申请人。对不予受理的，应当自收到审查建议之日起10个工作日内书面告知申请人，逾期不告知的，自收到审查建议材料之日起即为受理。第二十三条审查申请有下列情形之一的，不予受理：（一）不符合本工作指引第二十条规定的情形的；（二）审查机构已就同一申请人同一内容的审查建议作出处理答复的；（三）生效的法院裁判文书、行政复议决定文书对该异议文件合法性已经作出认定的；（四）公民、法人或者其他组织就同一异议文件已经依法向有审查权的人大常委会提出审查建议的;（五）公民、法人或者其他组织已经在行政诉讼中或者行政复议申请中一并提出该异议文件合法性审查申请的；（六）依法不予受理的其他情形。对前款第（二）项情形，审查机构应当将有关答复内容告知申请人；同一申请人仍然就同一内容提出审查申请的,不再答复。第二十四条审查机构决定不予受理后，应当书面告知公民、法人或者其他组织，申请人如果认为审查机构不予受理审查申请的理由不成立的，仍可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出对有关规范性文件的审查申请。第二十五条审查机构受理建议审查申请的，可以对异议文件的有关情况、申请内容等进行前期调查，作出是否立案的决定。审查机构作出不予立案决定的，应当在5个工作日内说明理由并书面告知申请人不予立案的决定。审查机构决定立案的，应当严格遵守行政执法监督案件办理的程序规定，正确制作和使用相关文书，并做好立卷归档等基础工作。第二十六条决定立案后，审查机构可以要求异议文件的制定机关作出书面答复意见和提供相关材料。制定机关应当自收到合法性审查答复通知之日起10个工作日内提交书面答复。情况复杂的，可以延长5个工作日提交书面答复。第二十七条审查机构应当及时进行审查，并自决定立案之日起30个工作日内书面回复申请人。争议较大、情况复杂的建议审查案件不能按时办结的，经审查机构分管负责人批准，可以延长30日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。审查过程中需要申请人补正其他依据材料的，补正材料的时间不计算在审查期限内。申请人在审查机构作出答复前，就同一规范性文件多次补充审查建议内容的，立案时间从最后一次收到审查建议时起算。第二十八条审查机构应当依据本工作指引第十一条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，对异议文件进行书面审查。审查过程中，根据工作需要，可以采取召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取相关机关、组织和公民以及有关专家学者的意见。第二十九条审查过程中，有下列情形之一的，中止审查:（一）异议文件有关内容需要有权机关作出解释或者确认的；（二）异议文件所依据的其他规范性文件正在经有权机关依法审查的；（三）申请人的联系方式和送达地址不正确或变更后未及时通知审查机构，导致审查情况无法告知或者审查申请无法回复的，可以中止审查；（四）其他需要中止审查的情形。中止时间不计入审查处理期限。中止的原因消除后，恢复审查处理。第三十条审查过程中，有下列情形之一的，终止审查：（一）提出审查建议的公民死亡，法人或者其他组织终止的；（二）申请人撤回审查建议的；（三）公民、法人或者其他组织就同一异议文件依法向有审查权的人大常委会提出审查建议，人大常委会启动审查监督程序的；（四）异议文件或者异议文件的具体条款被宣布失效、撤销、废止的;（五）其他需要终止审查的情形。第三十一条异议审查中止或者终止的，审查机构应当及时书面告知，并说明理由。第三十二条审查机构对异议文件审查后，应当根据具体情况作出如下处理：（一）制定主体合法，未超越制定机关法定职权，未与法律、法规、规章和有关政策相抵触，没有违反湖北省行政规范性文件管理办法第五条中的禁止性规定，制定程序合规且现行有效的，告知申请人该异议文件合法有效；（二）异议文件存在违法情形或应当废止的，由审查机构通知制定机关在15个工作日内自行纠正并书面向审查机构反馈纠正情况；逾期不纠正的，由审查机构提出撤销意见,报本级人民政府予以撤销，并向社会公布；（三）异议文件超过有效期仍在适用的，由审查机构通知制定机关及时清理并按有关规定作出相应的处理；（四）两个或者两个以上部门的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由审查机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由审查机构提出处理意见，报本级人民政府决定。审查结束后，审查机构工作人员应根据审查情况形成审查结论报单位分管负责人审批，报告应包含对异议文件的制定主体、制定内容、制定程序、有效状态等的审查结论及处理意见等。审查机构应当自作出审查决定之日起3个工作日内将审查结果书面告知申请人。第三十三条制定机关应当将异议文件修改或者废止的情况、对失效的异议文件清理和处理情况书面告知审查机构和申请人，并将修改后的文件、需要继续实施的文件向社会公布，按规定报送备案。第三十四条公民、法人或者其他组织在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出对规范性文件附带审查申请的，依照相关法律规定进行处理。法律没有规定的，参照本工作指引执行。上级机关指示（安排）审查、其他机关建议或者转送审查规范性文件的，参照本工作指引执行。第四章附则第三十五条本工作指引供全省规范性文件监督管理部门及其工作人员在备案审查、建议审查工作中参照执行。第三十六条本工作指引自公布之日起施行。省司法厅印发湖北省行政规范性文件备案监督工作指引近日，省司法厅印发湖北省行政规范性文件备案监督工作指引（以下简称工作指引），进一步规范行政规范性文件备案审查和建议审查办理工作,加强规范性文件备案监督工作管理，积极推进依法行政和法治政府建设。省司法厅有关负责人介绍,制定行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。工作指引主要根据国务院办公厅及我省有关行政规范性文件备案监督的相关规定,在广泛吸收借鉴外省实践经验，征求相关单位及专家学者等意见的基础上制定，全文共三十六条，包括总则、规范性文件备案审查、规范性文件建议审查、附则共四章。工作指引明确，行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用"规定""办法""细则"规范""规程"规则"等字样的公文，一般情况下属于行政规范性文件。行政机关制定的内部管理制度类文件、会议类文件等不属于行政规范性文件,不纳入行政规范性文件备案监督工作范围。行政机关的内设机构、临时机构、议事协调机构、部门派出机构，不具有行政主体资格，不能以自己的名义制定发布行政规范性文件。工作指引要求，行政规范性文件备案审查坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则，并明确了行政规范性文件报送备案的具体流程要求、职责分工、审查标准、审查处理规则等。按照工作指引，审查机构在进行备案审查时,应围绕合法性审查标准,重点审查制定机关是否具备制定行政规范性文件的主体资格、行政规范性文件的内容是否超越制定机关的法定职权范围、是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触等实体内容。工作指弓I规定，行政规范性文件建议审查坚持公正合法、及时便民、有件必管、有错必纠的原则。同时，工作指引还明确了书面审查建议的适用情形、审查建议书的内容要求，以及受理、立案规定；明晰了办理建议审查案件的具体程序性要求和审查标准；明确了审查时间限制、中止审查与终止审查的适用情形、异议文件的处理规则等审查工作具体要求。今后，审查机构对公民、法人或者其他组织提出的书面审查建议，将在5个工作日内进行形式审查，并根据具体情况作出处理。审查机构受理建议审查申请的，可以对异议文件的有关情况、申请内容等进行前期调查，作出是否立案的决定。审查机构决定立案的，应当严格遵守行政执法监督案件办理的程序规定进行办理。