大部制改革持续推进中部门整合的难点及对策.docx

大部制改革持续推进中部门整合的难点及对策摘要大部制是当前我国行政体制改革中探索的一种政府治理模式。在大部制改革的进程中，我国将着力建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，逐渐完善政府部门间的行政协调机制。文章通过分析我国政府部门整合的成因和存在问题，提出完善和健全我国政府部门整合的途径和方法。关键字：大部制改革，部门整合，行政体制改革.e_1_-前后行政体制的改革是每个国家顺利发展的动力，特别是在激烈竞争的当代社会，行政体制改革滞后，将会影响到一个国家经济的运行和社会秩序的稳定。无论是西方发达国家，还是发展中国家，行政体制改革都被视为本国改革的重要任务。我国作为世界上最大的发展中国家，必须对行政体制进行改革，以适应市场经济发展的需要。党的“十七大”，报告关于加快行政管理体制改革的论述中，同时提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这表明如何完善部门间的整合机制已经是当前大部制改革中急需解决的问题。一、“大部制”改革及其改革关键（一）“大部制”改革及其特点大部制即为大部门体制，按照业内专家的提法，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能，合并那些职能相近、业务范围雷同的政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，成熟的发达的市场经济国家政府部门一般就十多个，而相比较而言我国国务院序列部门就二十八个，还有总局、部级事业单位等等，共达六十六个之多，因此，我国政府要把内阁部门整合到十七八个还有很长的路要走。实行大部制是我国政府机构改革的必然趋势，而在实行大部制的道路上我们必须要正视一些潜在的障碍和挑战。这种障碍与挑战主要表现在部门利益的博弈与纷争上，可以说能否解决部门利益的纷争，平衡部门之间的利益博弈能力是大部制改革的关键所在。（二）大部制的内涵及意义大部门体制，又称大部制，是市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府治理模式，该模式实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府部门设置中，将那些职能相近，业务范围重合的事项相对集中起来，由单一部门统一管理，最大限度地避免职能交叉，政出多门，多头管理，从而减少部门、机构的数量，达成提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制有利于分离决策权、执行权和监督权，从而使权力运行的每一部位、每一环节都置于有效监督之下，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，重构政府的权力结构，从源头上遏制腐败的产生，维护党和国家的形象，为构建责任政府做好准备;大部制是解决部门利益膨胀的有力手段，通过将那些职能相近，业务范围重合的事项集中起来，由一个部门管理以减少部门的数量，精简人员，整合机构职能，把本来是部门与部门之间的关系变为部门内部的关系，减少了部门间协调的成本，也减少了协调的内容，降低了协调难度，利于达成消融部门利益膨胀的目的。同时大部制有利于促进部门之间的横向合作，实现资源的有效利用，达到整合资源的目的。二、推行大部门体制的现实必然性所谓“大部门体制”或叫“大部制”，就是调整政府部门间的职能和管辖范围，合并重构那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，由一个部门统一管理，拓宽其管辖的范围。这种体制侧重于横向的宏观管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、互相扯皮等现象，从而降低行政成本，提高行政效率。中共十七大和十七届二中全会提出大部门体制改革的思路，是在总结我国过去儿十年的行政管理经验，适应市场经济发展规律和借鉴发达国家行政管理体制改革成熟经验基础上，对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一种新的举措，具有现实必然性。（一）是深化社会主义市场经济体制改革的客观需要市场经济的发展，客观上要求政府不能过多干预微观经济。而当前我国政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门现象十分突出，成为中国机构改革的重点和难点问题，也成为影响和制约我国市场经济发展的关键因素。按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，经济体制改革到一定程度，必然要求政治体制改革顺利推进与之相适应，如果政治体制改革跟不上经济体制改革和发展的要求，就会反过来束缚经济的发展，成为经济体制改革的障碍。在市场经济不断发展而政府机构设置不能更好地为经济服务的背景下，探索实行职能统一的大部门体制，是社会主义市场经济体制深层次改革的需要。市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动。在一个成熟的市场经济体制下，很多经济事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分，市场资源的配置往往通过好儿个部门的协调才能实现。进人新世纪，我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到总揽全局、统筹规划，提供优越的制度环境、优质的社会服务和良好的法治保隙。实行大部门体制是转变政府职能、有效减少政府对微观经济领域进行干预、深化社会主义市场经济体制改革的理想选择。(二)是深化政府机构改革的关键环节众所周知，新中国成立以后实行了儿十年计划经济体制，机构重叠、条块分割、条条管理的现象十分普遍。比如当年的机械工业部下辖九个管理部门，有管电子的、有管兵器的、有管机械制造的、有管飞机的等等。政府机构设置过多过细，严重影响了行政管理效率的提高。改革开放以来，针对政府机构臃肿、政府效能低下的问题，我国已经进行了六次政府机构改革。虽然每次改革都在一定程度上实现了政府机构和行政人员的精简，但由于种种原因，前儿次政府机构改革并没有跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，直到1998年政府机构改革，国务院政府机构在数量上才有了明显的减少。当前我国的行政体制改革已经进人关键时期，制度性和体制性障碍已经成为改革深人进行的阻滞因素。从政府机构改革来看，我国政府机构设置和职能划分仍然存在诸多问题，如政府机构数量较多、部门职能划分不清等。要解决目前政府机构设置及其职能分工中存在的问题.就必须贯彻精简、统一、效能的原则，深化行政体制改革。大部门体制顺应我国行政体制改革的要求，可以从组织形态上有效抑制职能交叉、政出多门、相互扯皮等弊端，还可以解决部门之间因职能交叉而引起的决策周期长、执行成本高、协调沟通困难的问题。实行大部门体制，可以大大减少政府部门之间机构重叠、职能交叉的现象，改“九龙治水”为“一龙管水”，从而有利于降低行政成本，提高行政效率。(三)是转变政府职能的必然要求政府职能是政府根据社会环境的需求而履行的职责和功能，政府机构是政府为了履行职能而设立的管理机构，机构设置与改变必须服从政府职能的变化。如果政府机构改革不到位，政府职能的转变就难以深人。随着我国改革开放的逐步推进和经济社会的快速发展，国家对臃肿的政府管理机构进行了相应的改革。在1981年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起，进行机构改革。之后各届政府都着眼于转变政府职能的机构改革。改革开放以来，我国的政府管理模式顺应世界各国政府管理的发展趋势，加快改革步伐，注重改革实效。但由于“我国的政府机构，目前普遍存在着政治、经济职能过强，社会职能过弱的情况，部门机构庞大，权力越来越集中，而宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了缺位和越位的现象，为民服务的部门人手不足，向民伸手要钱的部门却不少”，政府职能并未实现有效转变。针对这些问题，“大部制”改革就成为政府职能转变的必然要求。通过大部制改革，形成决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的中央政府组织机构总体框架，有利于权力的分离和制衡的行政运行机制，真正做到十一届政府工作报告中提出的“以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式”。（四）是构建服务型政府的重要保障党的十七大报告明确指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。温家宝总理在政府工作报告中明确阐述了服务型政府的内涵，即整合行政资源,降低行政成本，提高行政效率和服务水平。近年来，各级人民政府的服务意识明显增强，工作作风有很大转变。但是，在经济社会事务管理过程中还存在一些问题，如职能转换不到位、职能交叉、政出多门、行政审批程序繁琐、权责脱节等，从而造成政府管理效率低下、权责不清、相互扯皮，也导致政府行政成本的增加，严重损害了公民的利益。此外，一些政府工作人员滥用权力，贪污腐败，严重浪费了有限的行政资源。探索实行大部门体制，可以极大降低行政成本，有利于解决政府管理不公正、不便民、效率低下以及滋生腐败等问题，促进政府管理模式由管制型政府、经济发展型政府向公共服务型政府转变三、大部制改革部门整合中存在的问题（一）部门利益化和垄断化是大部制改革部门整合的障碍从微观上来看大部制的目的是解决各个部门因利益纠纷、利益博弈而引起的部门与部门，上级与下级、中央与地方的职能交叉、政出多门等问题，以及由此造成的部门之间责任推诱和互相扯皮等一系列影响政府办事效率的机关病，逐渐形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”。事实上，部门利益化已经成为缠绕于我国政府机构改革、市场经济运行、民主法制建设、民生等重大问题上的一个难解之结。就以关系重大民生的医改为例，去年两会期间，全国政协委员、卫生部原副部长朱庆生表示：“中国要进行医改，首先必须整合卫生行政管理资源，协调管理。”全国政协委员方廷玉直言不讳地指出：“一个医改方案，14个部委一起讨论了一年，至今还不明确。什么原因？部门之间缺乏协调和统筹，互相扯皮，各有各的部门利益。如果不成立一个权限高于各部委的领导小组，很难协调各方意见。“而大部制改革，恰恰对解决部门利益化问题有很强的针对性：从体制上理顺部门间关系，使政府运行更加顺畅，有利于推进改革。大部制改革的动力是各个相关部门的利益，而改革的阻力也恰恰是各个相关部门的利益博弈，推进大部制的改革必然会遭遇部门利益的阻力，而且这个阻力可能比预料中的还要大，大部制整合的整个过程，都会牵扯到原有部门的利益，任何一个部门都会尽全力地去争取部门利益的最大化，因此我们要恰当地处理好大部制改革中的利益划分，责权分割问题。处理得好，大部制改革会协调各个部门的关系，梳理好部门与部门之间的职能和责任，相反处理不好的话，只会带来更大的利益纷争，而且这种纷争是存在于一个大部门中，可能引起大部门内连锁的反应，造成大部制改革后部门的更加分散化，不但不会提高政府部门的工作效率，而且会引起更大的部门混乱，这是我们不想看到的局面。大部制机构改革一方面可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但另一方面，也有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益，如果一个部门变为一个超级部，权力很大,相当于过去一个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，如何有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。这种部门权力的扩大，责任的扩大,如果不能很好地对大部门的权力进行约束，对大部门内各个权力进行有效的制衡，这种积累起来的大部门会趋于垄断化，这种内向的权力的集中，部门权力的垄断化势必会架空政府的权力，形成对民主的更大阻碍。从以上论述的意义来说，大部门制能不能顺利推进，关键在于能不能打破部门利益，能不能对即将形成的大部门进行有效的监督和制约，防止大部门利益垄断的趋势。（二）部门整合中存在的其他问题（1）无论是水平式、垂直式还是垂直水平并用的部门整合机制，实际上都是某一方面的短期的一种协调方式，不是全方位的合作关系，也不是长期的协调配合机制。一项工作一旦完成后，部门之间的协作关系一般也宣告结束，或者是只在某一方面进行配合，而没有将彼此间的协调配合渗透到各个层面。（2）部门整合机制在实践中往往演变成为谋取部门利益，加强部门自身权威的方法，部门往往借领导之力，假协调配合之名，而谋自身利益之实，这在行政管理实践和政治博弈中是屡见不鲜的。失去了部门整合机制原来的目的和意义。（3）部门整合机制的大量涌现，本身就有政府高度集权的原因，即权力掌握在更高层的政府领导手中，部门对于公共事务的处理没有最终决策权，只能把问题和矛盾上交，通过部门整合机制的方式让上级领导协调处理。但是这种协调机制的不断增加，又反过来促进了集权，使决策权和协调权更进一步集中到上级领导那里，形成恶性循环。（4）由于协调机制内各相关部门的职责不够明晰，协调机制也容易成为部门规避责任、转移责任和分发风险的一种方式。（5）部门整合机制只是用来加强部门之间的协调和配合，这种机制本身并不能从根本上解决部门职责交叉和分工不明晰的问题。（6）由于上级领导的参与和主导，通过部门整合机制解决问题的方式往往是政治性或者行政性的，而不是法律性或规范性的，容易引发新的问题，而且原来的问题和矛盾有可能只是被暂时压制了，并没有得到彻底解决。四、优化部门整合的对策（一）职能、权力和责任的有效分配我们需要根据有机统一原则整合相关职能,进而设置相应的统一部门。同时,也要同等重视新成立的部门内部的职能、权责、机构与编制的科学、合理配置。从而使部门不是简单地从表象和规模上表现为“大”，而应相应建立合理的部门内的权责配置和组织结构以保证职能有机统一行使。在大部制体制下，有效授权与严格问责是“两翼”，这是进行大部制改革的前提。部门体制改革需要调整并统一性质相近的政府职能，进而重组或新建相应的部门来履行这些职能，所以，部门权限的调整和扩充也不可避免。“权力越大，贵任也就越大”，在部门的权限调整与扩充的同时，部门的资任也要相应提高。真正的部门体制改革，不仅要尽可能实现职能、权限的完整与统一，更要求职权与责任的充分对应。这样筹划部门体制改革，才会避免形成传统的“部门专权”和“有权无贵”的权贵分离弊端,也才能避免出现“部上之部”的“超级部门”，从而使部门整合成为革新行政的“体制创新”之举，而非简单的机构数量调整。（二）决策、执行、监督三权的约束与制衡强调决策权、执行权和监督权的约束与制衡，是这次大部制改革的重点探索方向，也是本次政府机构改革的亮点之一。加人“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，能有效地对部门进行约束和监督，能有效遏制部门利益的扩张和垄断化。在大部制下，通常一个大部之下需要设置3类大部门一个是以决策为中心的部门。应下设政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询委员会等部11,其中，决策咨询委员会一定是相对超脱的，由内外专家组成，它强调决策的宏观思维，要解决决策的科学性问题，而不是站在部门利益或某一方面利益上决策。如果决策者不接受咨询委员会的愈见，是需要明确阐述理由的。要用制度保证决策的集思广益。决策权应该相对集中，不能再延续各管一块，让跑项目者跑了十几个部门还拿不下一个项目。将管事、管财、管项目的权力相对集中到一个部门，避免决策多头，但同时也存在更大的滋用风险，所以，制度设计一定要把决策者的个人利益剥离出来，保证国家、杜会、公共利益最大化；另一个是以执行为主的部门。像这次公务员管理局的成立，尽管现在还不知道其内部职能怎么定，它更主要的目的是专注执行。薛刚凌说：“执行部门应该没有宏观拍板权考虑到执行的专业性强，执行可以相对分散。执行强调专业化、执行层级的规范和执行手段，这种系统性是很重要的，过去往往有决策没手段，没钱、没人无法操作，欠科学。”5；再有一个就是监份部门。这种监督更多地侧重于决策要不要调整、协调性怎样、执行评估等绩效监份，当然也要对决策、执行中的合法与否进行监份。当然这种职贵划分和运行机制，是有弹性的，强调互动。比如，执行可制约决策，一是反馈执行中发现的决策问题，促使决策部门适时对决策进行调整；二是如果决策不科学，决策目标定得太高，没手段落实，执行者在与决策者签署决策一执行合同时就可以讨价还价（执行者与决策者就执行政策方面签署合同在英国、新西兰等国比较多见），甚至于执行者可选择不签合同。这就是执行对决策的制约，推动决策的科学、有效、可行6。（三）完善体制内、体制外独立的监替体系首先，在大部制改革中，所谓以法治为基础，关键是决策权、执行权与监份权的相互独立，最重要的是要将监份权完全独立出来，不受地方政府的控制，减少地方党委对监奋权的运作。当然对监督权也要进行制衡，但这种制衡一旦受控于地方党政部门，那么不论怎么改，监督权也很难真正独立公正地发挥作用。另外，在大部制改革的思想核心中，监督权要素应扩充为监督惩办权，监督惩办权不独立，对党政权力的法治性制约就无从谈起。当然这种独立是相对性的，所谓相对的底线即是必须受制于中共中央政治局尤其是全党的一把手、政府一把手和人大一把手，但下级部门当无权参与对监奋惩办机构的管理。其次，大部门内部的监份也显得颇为重要，部门重组后的政府部门也应该有完替独立的监份组织，这个独立的监督机构可以从总体上对负贵决策和执行的机构进行监督，部门内的各个机构和组织也应该充分发挥相互监督的作用，以整个机构乃至整个大政府的共同目标为指导，防止部门内的利益博弈以及大部门的利益垄断化。再次，借助国民的力量来抑制部门的利益。如果按照这个方案，体制的运行就更符合民主化，但是可能考虑到部门利益问题比较复杂敏感，所以还没有采取这种方案，而是比较内部的、保密的、小范围的这样一种做法。实际上，未来政府改革，更多更大的重大变革都离不开公众的参与，离不开老百姓的参与，这是公民社会发展到今天的必然结果。任何离开公民广泛参与的改革是很难真正深人下去的，大部制改革也不例外7。能不能有效推进更进一步的改革，能不能真正达到预想的目标，能不能通过大部制改革遏制部门利益，能不能提高政府管理的效率，在很大程度上取决于公众的参与和表达程度。利用公众对改革的诉求，对改革这种强烈的期望，来规范政府部门的举动，将使得政府的变革更能够适应社会本身的要求。（四）以法律制度作为大部制改革的支撑大部制改革，是新型行政管理体制建立的标志。沿着这一方向，如何运用法律手段推动政府权力合理配置和科学运作，如何为大部制改革提供完善的法律保隙将是我们今后工作的重心所在。缺乏法治的支撑与约束，大部制改革难免中断与反复，比如，要“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”；要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职贵关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完替行政运行机制”8,这些都要我们以法律制度进行保障。其次，必须用法律手段兼顾各方利益，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的最大化。面对多元社会的复杂，需主要运用法律手段而非单一的行政命令促进改革，没有制度保障改革就会无序。例如，拿地方来讲，地方政府很活跃，创新动力强，活动空间大，但需要明确地方政府哪些可以做哪些不能做，哪些基本准则是必须遵守的，哪些是大家可以尝试突破的。这要划出底线，超出底线就要承担贵任。这就需要通过法律来规定和保隙9。五、结语总之大部制改革能否顺利的进行和发展，必然需要大量行政法律制度的支撑。横向的包括，重大决策调查制度、专家咨询制度、经济分析制度、信息公开制度、行政听证制度、行政执行委托制度、行政合同制度、跟踪评估制度等;纵向的，包括地方利益诉求表达制度、中央对地方的领导制度、政府间的合作制度、中央对地方的监督制度、政府间的纠纷解决制度以及政府资任制度等等。要有法治的硬约束才行，如果还是习惯于运用行政手段而不是法律手段推进改革，改革将面临很大风险。希望本文的研究能够为全国的大部制改革中的部门整合问题的优化提供借鉴，也能够推动和促进全国范围的大部制改革进程。参考文献1、杨兴坤,大部制J：雏形、发展与完善M.北京：中国传媒大学出版社，2012.p21-252、张继亮，土映雪.大部制改革的理性思考J.哈尔滨市党委学报，2013,(5),3、沈荣华.政府大部制改革M.北京:社会科学文献出版社，2012.pl8-204、张宗贺.继续推进大部制改革的问题及对策J.长春理工大学学报，2014,(1)5、迟福林.第二次转型第.北京:中国经济出版社2010.pl7-186、吴爱明.服务型政府职能体系M.北京:人民出版社，2009.p43-477、刘华.经济转型中的政府职能转变M.北京：社会科学文献出版社，2011.p66-678、张康之.走向服务型政府的“大部制”改革J.中国行政管理.2013,(5)9、石佑启，黄新波.我国大部制改革中的行政法问题研究M.北京:知识产权出版社，2012.p38-4110、张爱军.大部制改革的逻辑困境及化解J.行政论坛.2013,(3)