特定PPP项目绩效考核管理文件的性质与生效流程.docx

特定PPP项目绩效考核管理文件的性质与生效流程按效付费是PPP项目规范运作的核心特征。政府和社会 资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692号）规定 “各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。 对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向 项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评 价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用 或补贴支出。”而落实按效付费的首要前提是：有一套针对特 定PPP项目特点设计编制的基本完备可行且经政企认可生效 的绩效考核管理文件。此处的绩效考核管理文件的形式在规范层面上目前并没 有特定统一要求，或作为PPP实施方案专章，或作为PPP合 同条款，或以单独的绩效考核方案手册及管理办法等，其要 素包括：实体上的绩效目标、考核指标与评分标准与程序上 的绩效考核程序、频次、评价结果生效与应用等。这一系列绩效考核管理文件与政府付费、投资回报密切 相关,是政府与社会资本方等PPP参与主体的核心关切所在。然而，实操当中对绩效考核管理文件的编制、审核、报批操 作五花八门，有的将PPP绩效考核等同于政府财政资金绩效， 直接将财政资金绩效考核照搬转移至对社会资本的PPP项目 绩效考核；有的将之视为政府单方的行政管理行为，于PPP 合同之外，对本区域内PPP项目“一刀切”制定绩效考核管理 办法要求各项目各社会资本接受执行或形成绩效考核管理 协议统一格式文本，要求各社会资本与财政局专门另外签署。 PPP交易结构与政府监管本就层次复杂，这些又造成了 PPP 项目绩效考核管理上的诸多困惑与错乱。笔者结合政府和 社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金2020） 13号）等有关规范就PPP绩效考核管理文件的性质与生效流 程作一简要梳理。一、关于特定PPP项目绩效考核管理文件的性质国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通 知（国办发（2015） 42号）指出，政府和社会资本合作模式 是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的 社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关 系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价 结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。因此，绩效考核管理文件所反映的内容覆盖面、标准高低、 频次以及与付费挂钩比等等均能够直接影响政府付费和社 会资本获得投资回报，这些内容不仅是PPP交易合同的组成 部分，还可以说是PPP交易的实质性内容。正是基于此，早期的PPP项目合同指南（试行）（财金 （2014） 156号）将项目绩效考核作为PPP合同专门章节。 传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导 则（发改投资20162231号）规定“PPP项目合同中应包含 PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管 部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩 效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项 目回报的依据J'政府和社会资本合作项目财政管理暂行办 法（财金201692号）规定“PPP项目合同审核时,重 点审核合同是否满足以下要求：（二）合同应当约定项 目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价 结果挂钩”。因此，我们认为，针对特定PPP项目编制的PPP绩效考 核管理文件为PPP合同之组成部分，其性质为合同，不是政 府方基于行政职权单方发布的行政管理文件。当然，就绩效 考核管理文件的内容，可以按行政协议与民事合同作进一步区分。政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指弓I （财金2020） 13号）将PPP项目绩效管理界定为“在PPP项 目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效 评价及结果应用等项目管理活动尸这里的项目管理主要是项 目实施机构基于PPP合同实施的合同管理，如果将之简单视 同为行业主管部门的行政管理，是不能成立的。需要特别说明的是，国家有关主管部门针对某一类特定 行业制定了绩效考核管理办法以及国家强制性管理标准，如 住建部发布的海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行） （建办城函（2015） 635号）生活垃圾焚烧厂运行监管标准 （CJJ/T212-2015）等，这是针对行业行政管理立法的抽象行 政行为，相应成果文件作为国家规范颁布实施，具有强制执 行的效力，不存在与行政相对人磋商以及政府专门审核批准 的程序。这类文件是特定PPP项目编制绩效考核文件的规范 依据。而针对特定PPP项目的绩效考核文件，需要政府与社 会资本一致同意并经有效签署确认方可有效。二、关于特定PPP项目绩效考核管理文件的生效流程如前所述，针对特定PPP项目的绩效考核管理文件的实 质为政府与社会资本双方在PPP有关规范性文件、行业管理 规范、有关强制性标准之下就特定PPP项目绩效考核的实体 与程序安排所达成的合意，为PPP合同之组成部分与实质性 内容。因此，总体上应按PPP合同确认生效流程执行，即按 照政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金 201692号）第十六条规定，在PPP项目绩效考核管理文件 按项目实施机构与社会资本方达成一致后，提交行业主管部 门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报同级人 民政府批准。这里的政府实施机构与社会资本磋商一致可以 通过政府公开采购社会资本程序里的采购与响应程序或双 方磋商谈判程序体现。但在具体实务操作中有以下方面提请注意：（一）针对特定PPP项目编制的绩效考核管理文件是随 PPP论证采购执行过程逐步建立和不断完善起来的根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财 金（2014） 113号）政府和社会资本合作项目财政管理暂行 办法（财金201692号）传统基础设施领域实施政府和社 会资本合作项目工作导则（发改投资20162231号）政府 和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金2020）13号）等文件，PPP绩效考核管理文件的形成与审核批准主 要包括以下环节：1 .在PPP项目识别论证阶段，在编制PPP项目实施方 案中即有章节专门设定针对该项目的PPP绩效考核管理文件 内容，经专家评审、部门联审，最终得到市政府批复确认。 对于经市政府批复的实施方案中的绩效考核管理文件内容 是后续编制PPP合同或专门绩效考核管理文件的依据。2 .在社会资本采购阶段，招标文件以及PPP合同中关 于PPP绩效考核管理内容的约定，经有效采购程序确认且与 社会资本经磋商达成一致后，经部门联审和本级政府批准后 签署生效。绩效考核管理文件一旦生效即对政府和社会资本 有法律约束力，任一方都应当遵照执行，不得随意变更调整。3 .在PPP项目执行过程中，按以下情形分别处理：（1）如果此前项目准备和采购阶段没有就PPP绩效考核 管理进行设计约定或批复，则需要结合PPP项目特点再编制 相应的管理文件，应视为PPP合同补充协议，由实施机构与 社会资本磋商成文，经相关部门联审后，报市政府批复后,由实施机构与社会资本签署执行。（2）如果此前已有绩效考核管理有关条款或单独章节或 单独文件的，在项目执行阶段需要进行补充完善或调整的， 依据政府采购法政府和社会资本合作（PPP）项目绩效 管理操作指引（财金（2020） 13号）等规定区分情况处理： 如果此前已建立健全基本完整绩效考核管理文件， 仅是在细节上补充完善，对原已经批复确认的绩效考核管理 文件没有矛盾冲突或调整变更的，市政府可以授权或委托实 施机构、财政部门审核确认后执行。如果此前准备不充分，尚没有建立关于绩效考核管 理的主要或骨干内容，需要再作专门的设计规定，建议按PPP 补充协议论证批复程序，经部门联审后，报市政府批准，再 由政府与社会资本签署生效。 如果对此前已建立的绩效考核管理文件内容进行变 更调整，尤其是涉及取消考核内容或减少考核环节等降低考 核标准的，可能构成对PPP合同的实质性变更，建议进行合 规论证，首先确认调整合规，再按照PPP补充协议论证批复 程序，经部门联审后，市政府批准，政府与社会资本签署生效。（二）关于绩效考核管理文件编制审核过程中实施机构 与财政部门的分工政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指弓I （财金（2020） 13号）规定：项目实施机构应在项目所属行 业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可 委托第三方机构协助。项目实施机构负责编制PPP项目绩效 目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指 导及再评价、后评价工作。由此，涉及特定PPP项目绩效目标与绩效指标的，由项 目实施机构编制后，专门报项目所属行业主管部门、财政部 门审核，根据情况也可以合并入部门联审程序中。财政部门 作为PPP主管部门，就PPP项目整体的抽象的绩效管理制度 建设和业务指导承担管理职责。