破产强制接管制度的构建与路径优化——以强化管理人履职保障为视角.docx

破产强制接管制度的构建与路径优化以强化管理人履职保障为视角摘要管理人接管的效率和效果直接影响破产案件的审理，关 系到债权人能否公平有效受偿、债务人能否依法有序退出或 成功重整。我国企业破产法虽对管理人接管的职责、接 管的范围以及债务人相关人员的配合义务进行了规定，但从 高位阶的法律至法院内部的规范性文件，关于应对“接管难” 的规定都较为原则抽象，缺乏必要的配套制度，没有形成程 序化、规范化的制度体系。本文以问题的提出、理论证成和 路径优化为脉络，分述强制接管的现实需求、法理基础及实 践缺憾、制度设计，重点是在厘清强制接管的目的、主体、 客体和义务人等基本概念和范畴的基础上，从强制接管程序 的启动、具体的实现路径、不配合强制接管的法律后果、救 济途径四个方面进行了程序设计，以期对保障破产管理人依 法履职、完善我国企业破产制度有所裨益。£引言管理人接管是破产程序启动后管理人实质履职的重要 标志。管理人接管的效率和效果直接影响破产案件的审理， 亦关系到债权人能否公平有效受偿以及债务人能否依法有 序退出市场或成功重整。企业破产法虽对管理人接管的职 责、接管的范围以及债务人相关人员的配合义务进行了规定, 但实践中，因管理人接管强制力的缺失接管难”状况频发， 严重阻碍管理人依法高效履职。各地法院通过司法实践，在 应对管理人“接管难”、保障管理人履职等方面进行了 一定的 探索，也形成了一些规范性文件用以指导案件审理。现阶段， 从高位阶的法律至各地法院发布的指导意见，关于应对“接管 难”的规定都较为原则抽象，且无具体的配套程序，实务中关 于此类问题多通过“特案特办''的方式予以解决，未能形成体 系化、制度化的保障机制。笔者通过对南京市在册的51家管 理人进行调研，采集了南京地区破产案件办理"接管难'的实 证数据，并以该数据为样本，通过分析“接管难”的现状及成 因，对强制接管的理论基础进行论证，以此为基础构建强制 接管制度并优化其实现路径，从而为管理人依法履职提供制 度保障。一、问题提出：强制接管的现实需求（一）“接管难”的现状及成因管理人因“接管难”陷入困境，破产程序启动即陷入僵局, 严重影响破产案件正常办理。笔者通过对南京市51家在册 管理人的破产案件办理情况进行调研，以获取的实证数据为 样本，对实践中"接管难''的表现形式进行梳理，进而对其成 因进行分析。L “接管难”的表现形式对南京市在册的51家管理人承办的1080件破产案件进 行调查的结果显示，存在接管困难的案件为388件，占比 35.92%o参与调查的管理人均认为管理人接管的效果与破产 案件办理效率存在关联性，且绝大部分认为二者存在直接关 联。从管理人的角度来看，“接管难”所对应的对象通常为与 债务人财产状况核查工作直接相关的资料，如债务人的重要 文书、财务账册等，以及债务人的不动产、其他固定资产等 需待管理人处分、变现的财产。调查结果显示，“接管难”主要有以下表现形式： 财务账册、会计凭证等资料 不动产I厂房、不建程商品房等） 重要合同、债权凭好等文书资料 固定资产（生产设备、车辆等） 证件、印章等管理人认为最难接管的资料、财产排序（I）债务人财产资料下落不明债务人财产资料下落不明的情况在“三无企业''或"僵尸 企业”中尤为常见。此类债务人停止经营多年，无有效资产、 无经营场所、无工作人员，其印章、账册、文书等资料早已 灭失或下落不明，法定代表人、实际控制人以及其他相关人 员通常查无音讯，无人与管理人对接，财产线索无从查询。 这种情形，不仅接管困难，实际接管的可能性较小。（2）资产不受债务人控制债务人因无法清偿到期债务，一些债权人为弥补其损失, 寻求私力救济，在债务人出现破产原因至进入破产程序期间, 乃至在破产案件被人民法院立案受理后，非法占有、控制债 务人财产；债务人或其实际控制人涉嫌刑事犯罪，财务资料 被公安机关、纪检监察机关控制；甚至与债务人不存在任何 关联关系的案外人，利用债务人破产、无人经营管理的劣势， 非法占有其财产。因为此类客观原因的存在，一部分债务人 的相关人员即便主观上愿意配合接管，也难以履行义务。直接相关：74.51 %管理人接管与破产案件办理效率相关度（3）债务人相关人员消极逃避当债务人被动进入破产程序后，债务人相关人员因对破 产程序缺乏基本认知、对管理人的职能不了解、对管理人身 份认同感低，管理人无法获取债务人及相关人员的信任。又 因债务人的法定代表人、实际控制人、股东或其他相关人员 不愿面对企业进入破产程序的事实，对管理人接管存在抵触 情绪，消极逃避履行交付债务人财产、资料等义务。(4)债务人相关人员恶意妨碍债务人若公司内部治理不规范，高级管理人员、实际控 制人或股东等存在损害公司或债权人利益的情形，或经营过 程中存在违法犯罪行为，管理人的接管无疑是对债务人股东、 实际控制人或经营管理人员"遮羞布''的揭露，管理人依法履 职亦会直接导致上述人员被提起民事诉讼甚至被追究刑事 责任。基于畏惧承担法律责任的忧虑或其他主观因素，债务 人相关人员往往对管理人接管抱有强烈的抵触情绪，或会采 取各种手段恶意妨碍管理人接管。2 .“接管难”的成因(1)管理人接管缺乏强制力关于管理人的法律地位，学界争议由来已久。有美国法 上占主导地位的“信托说”、德国法上占主导地位的“代理 说”“破产财团机关说”“机构说”等，而“机构说''中又分为“公 机构说”和“私机构说”，但通说的“机构说''专指"私机构说”。 上述学说对管理人性质的界定均有其独特的时代及国别背 景，不能概括我国企业破产法和司法实践语境下管理人 性质的认定。我国破产管理人具有一定的特质，既不能完全 认定为受托人，也不能将其视为“私机构首先，管理人身 份具有法定性。其法定性来源于企业破产法的赋权及人 民法院依法指定，法定性决定了破产管理人系身份特殊且具 有独立功能的实体。其次，管理人职权具有独立性。管理人 在法律规定的范围内管理、处置、分配破债务人财产，人民 法院、债权人会议、债权人等不得任意干预管理人依法履职 的行为。再次，破产管理人具有维护社会利益的职能。破产 程序参与方众多，且利益存在冲突，管理人不为债权人、债 务人或任一方单独服务，其维护的是多方主体的利益，甚至 需要维护社会公共利益。管理人作为中立的机构，具备企业破产法赋予的职 责并由法院依法任命，其身份和行为均具有一定的公法属性。 管理人通常由中介机构的人员担任，主要职责是核查、变现、 分配破产财产，其在接受法院指定后，只能通过履行调查、 走访、谈话、通知、释明、公告等方式对债务人进行接管， 但上述行为均不具备强制力。因此管理人的接管行为在遇到 阻碍时，往往因强制力不足而导致接管不能。（2）保障机制的缺失破产法既立足于社会整体利益又立足于私人利益，既采 取集中调整方法的法律规范又采取自由调整方法的法律规 范，兼具公法和私法的属性。而破产法对管理人行为的规范 具有公法属性，管理人的接管行为系基于法定职责作出，是 司法权力的衍生。但管理人的接管行为本身不具备强制力， 是一种不具有完备性的准司法行为，故而要寻求强制力保障。实践中，管理人接管困难时，往往需要采取民事诉讼途 径来完成对债务人财产资料的接管并追究相关人员责任，此 种迂回的方式不仅耗时长、成本高，很可能在诉讼完结后仍 无法执行，最终也无法完成接管。导致此种情形最根本的原 因在于管理人接管无强制力保障，不配合管理人接管的法律 后果对于义务人而言，其违法成本过低，威慑力不足。2021年2月26日，十三部委联合印发关于推动和保 障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意 见，以消除管理人履职障碍为目标，从破除信息壁垒、增强 管理人主体地位、建立常态化的协调机制等方面支持管理人 依法履职。可以说，管理人履职的外部法治环境在不断优化, 但关于管理人接管的保障，从法律到政策性文件层面均存在 一定程度的缺失，从机制的创设到具体工作的落实均存在支 持力度不足。（二）"接管难”的负面影响1 .降低破产审判效率对债务人的全面接管，是管理人调查债务人财产状况、 管理和处分债务人财产的必要前提。如接管不能，不仅会耗 费管理人巨大的时间成本、人力成本，破产案件还会因此陷 入僵局。调查统计显示，存在接管困难的案件平均审结时长 约为21个月，严重影响破产案件审判效率。2 .损害债权人合法权益管理人接管不能，使得管理人无法全面查清债务人财产 状况，可能导致债务人财产不当流失或被第三人恶意占有, 最终降低债权清偿率。又或债权人所持证据不完整，其申报 的债权无财务账册与之印证，管理人无法对其债权进行核查 认定，损害债权人合法权益。3 .增加管理人履职风险管理人接管不能与债权人权益受损之间或存在高度关 联，债权人据此质疑管理人的履职能力及履职态度，从而对 管理人工作不予配合，增大管理人履职难度。甚至因接管不 能，债权人认为管理人履职不当，因此提起损害赔偿之诉, 增加管理人履职风险。4 .阻碍营商环境优化提升破产案件办理时长、成本、效率均影响世界银行对一个 地区营商环境中办理破产质量指数的评价，而“接管难”会造 成破产办理周期的延长和成本的增加，是影响办理破产指标 提升的重要因素，无疑成为阻碍营商环境优化的“绊脚石”。二、理论证成：法理基础及实践缺憾（一）构建破产强制接管制度的法理基础“接管难”的破题，需寻求强制力保障，也即为管理人实 现对债务人的全面接管寻求有效的司法保障。企业破产法 全国法院民商事审判工作会议纪要关于推进破产案件 依法高效审理的意见等法律和司法文件对管理人接管的法 定职责、破产企业相关人员配合接管义务及不履行义务的法 律后果进行了规定，企业破产法民事诉讼法等法律对 相关义务人不履行法定义务的后果进行了规定。现行法律体 系中虽未有破产强制接管制度，但强制接管制度的构建却已 具备一定的法律依据和法理基础。1 .企业破产法对接管行为的司法保障企业破产法第15条、第127条第2款分别对债务 人有关人员对债务人的财产、账簿、证照、印章等的保管义 务以及不履行相应的移交义务或恶意妨碍管理人接管的法 律后果作了规定。另外，企业破产法第4条作为一个兜底 条款，明确在特定情况下破产案件的审理程序可以适用民 事诉讼法的有关规定。这一概括性的指引为民事诉讼法 在破产案件办理的程序性事项的相关法律适用提供了依据。2 .民事诉讼法中强制功能的补位破产程序概括了执行程序，破产程序的启动基于债务人 不能清偿全部到期债务且程序适用的目标就是将债务人的 财产通过特定形式公平合理地分配给债权人。但破产程序又 缺乏相应的“强制”成分，因此，民事诉讼法中关于妨碍民 事诉讼的相关规定对破产强制接管提供了法律依据。管理人 在接管不能时，可以参照民事诉讼法关于财产保全的规 定，申请人民法院对债务人采取相应的保全措施；在特定条 件成就时，也可以参照民事诉讼法第Ill条、第114条 的规定，申请人民法院对相关人员予以罚款、拘留等民事诉 讼处罚措施。3 .司法文件对接管保障的重申最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产 状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复中规 定“债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关 法律规定追究其相应法律责任”。全国法院民商事审判工作 会议纪要第118条对前述批复中的规定又作了明确和细化： 一是对“有关人员”的范围作了限定和明确，二是对承担法律 责任的方式进行了明确。关于推进破产案件依法高效审理的意见也明确了人 民法院可以通过裁定的形式明确相关主体履行义务的范围、 方式、期限等，为人民法院在破产程序中适用民事诉讼法 第111条第6项的规定提供了指引。(-)强制接管相关概念界定随着审判实践的发展，管理人接管的相关问题逐渐暴露, “强制接管”一词也应然进入审判实践领域。目前学术界和实 务界对强制接管的概念均没有明确界定，笔者认为强制接管 指的是管理人在履行法定接管职责过程中，已经勤勉尽责但 仍无法对债务人进行接管时，人民法院根据管理人申请，采 取一定司法强制措施，保障管理人依法接管的司法程序。1 .强制接管的目的管理人接管是破产程序启动后的必经程序，而强制接管 并非必经程序。强制接管是管理人在勤勉尽责、忠诚执行职 务后，仍然接管不能的条件下，启动的备位程序。强制接管 是人民法院依法实施强制措施保障管理人接管，目的是保障 管理人依法履职。2 .强制接管的主体强制接管中的“强制”即强制措施的运用，采取强制措施 的权力来源皆为法律赋予。管理人虽是法律赋权行使接管职 责的主体，但无现行法律对其采取强制措施进行授权。现行 法律亦没有对特定行政机关在破产程序中对管理人出现接 管不能情形采取强制措施进行授权，特定行政机关亦无法依 申请或依职权启动对破产企业的强制接管。基于司法保留， 法院可在管理人出现接管不能情形时，采取强制措施，故强 制接管中强制措施实施的主体系人民法院。3 .强制接管的客体企业破产法将管理人接管的范围规定为财产、印章 和账簿、文书等资料。其中债务人财产包括债务人依法享有 的有形资产及无形资产。印章包括但不限于公章、财务专用 章、合同专用章、法定代表人名章等印章及印鉴。账簿包括 但不限于财务账册及全部会计凭证、重要空白凭证等纸质、 电子财务资料。文书包括但不限于债务人批准设立的文件、 工商营业执照、税务登记证书及各类资质证书等证照文件; 债务人持有的重要合同、协议和各类文件档案资料；债务人 所涉及的诉讼、仲裁、执行案件材料以及债务人其他重要文 件及档案资料。此外，虽不属于债务人所有，但实际由债务 人占有的财产也应当向移交管理人。4 .强制接管的义务人强制接管的义务人不仅限于债务人的法定代表人，在特 定条件下还包括企业的实际控制人、董事、监事、总经理等 高级管理人员以及会计、出纳等财务人员，这一人员范围企 业破产法第十五条已作出明确规定。此外，因债务人财产、 经营资料还存在被第三人维护、保管、占有、使用等情况, 前述第三人也可能成为强制接管的义务人。需要注意的是, 具有合法事由占有债务人财产的主体一般不应成为强制接 管义务人，其与债务人之间若就财产、资料问题存在争议, 应当通过协商、仲裁或诉讼等方式解决。（三）强制接管的实践缺憾L管理人与法院职责不清接管是管理人的职责，在管理人接管不能时，法院应当 提供司法保障。本质上，管理人系具体破产事务的承担者， 法院与管理人之间系工作的指导和监督关系，而非行政隶属 关系，除法律特别规定的事项外，管理人在其职责权限内自 行对债务人有关事项进行管理、决策。实践中，往往存在管 理人与法院职责不清，定位不明的情形，或管理人过于依赖 法院，遇事不决策，消极履职，导致强制接管程序无法有效 启动，或法院越权替管理人作出决策，存在履职错位现象。2 .法院内部职责有待明确目前，鲜有法院就强制接管形成规范化、制度化的内部 流程。强制接管存在启动标准不统一、审查流程随意、部门 之间衔接不畅等诸多问题。即便管理人申请启动强制接管程 序，通常以个案“特事特力、”的方式处理，具有任意性，也不 利于维护法律和司法的权威，既影响社会公众对破产程序的 稳定预期，又因强制接管的实施涉及审判、立案、执行等多 部门，在无固定的操作流程指引的情况下，部门之间因职责 不清，容易出现推诿扯皮，造成程序空转，最终导致强制接 管程序运行不畅或停滞不前。3 .破产“府院联动”机制缺位“府院联动”是我国在破产法不完备的情况下，为应对破 产社会外部性问题或破产衍生社会问题而采取的特色做法。 30年来的破产审判实践证明，离开政府相关部门的配合和支 持，各类破产案件的推进都步履艰难。随着“市场化破产”实 践的深入推进，“府院联动”的重要性逐渐为各方所认识，政 府与法院开始从机制层面探索建立常态化的联动方式，陆续 出台了建立健全“府院联动”机制的政策文件。为保障管理人 依法履职，切实提高破产审判质效，2020年7月22日、2021 年2月26日，最高人民法院会同国家发改委和十三部委联 合制定了关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提 供司法服务和保障的意见和关于推动和保障管理人在破 产程序中依法履职 进一步优化营商环境的意见，这两份司 法文件在管理人身份认同、保障管理人履职等方面起到了重 要作用。但遗憾的是，关于保障管理人接管、解决“接管难” 问题的联动机制目前还处于缺位状态，在一定程度上影响了 府院联动效果的充分发挥。三、路径优化：强制接管的制度设计设立强制接管机制，使强制接管程序化、规范化，人民 法院可以在管理人接管不能时，以司法手段的灵活推进破产 程序顺利进行，为管理人全面接管破产企业提供制度保障, 最大程度维护破产程序各方主体利益。实践中因强制接管机 制的缺乏，管理人对于接管难题无力应对，法院如不能及时 提供强制力保障，极易导致破产案件审理出现僵局，损害债 权人的合法权益，妨碍破产制度的市场出清和挽救功能的发 挥，破坏司法公信力。因此，在当下破产法律制度完善、法 治化营商环境优化的语境下，构建启动标准清晰、程序公开、 执法尺度统一、处理后果明确、相关主体救济途径通畅的强 制接管制度确有必要。（一）强制接管程序的启动1 .强制接管的启动模式司法程序的启动有依申请和依职权两种模式，强制接管 作为需要司法强制措施予以保障的制度，其启动模式应予明 确。基于强制接管因管理人接管不能而产生，是顺利接管的 手段和对管理人履职的保障，强制接管的启动应当是依管理 人申请，而非法院依职权启动。管理人未能顺利接管，管理人就接管不能的情况向法院 汇报，同时书面向法院申请强制接管，管理人在提交强制接 管申请前应当对强制接管的客体、义务人进行调查并确认, 也即管理人在启动强制接管程序前，应当在申请书中对强制 接管的客体、义务人进行明确，并附上勤勉尽职的相关材料。2 .强制接管的适用范围因接管的客体性质、类别存在差异，应当根据不同的义 务人及接管客体，区别对待。对直接影响管理人核查债务人 资产及影响债权人回收率的财产、账簿，在管理人接管不能 时，应当强制接管；对于第三人非法占有债务人财产、账簿 的，也应当强制接管。而对于债务人的印章、文书等资料, 可以通过公告遗失、补办等方式重新取得或作废，随着管理 人履职保障的相关配套措施逐步完善，印章、文书等资料接 管不能对管理人履职的影响在逐步降低，故无需单就印章、 文书等资料进行强制接管。3 .强制接管的启动条件管理人向法院申请强制接管时，应当符合接管不能的客 观条件，也即管理人已勤勉尽职，穷尽所有途径仍无法对债 务人进行接管。管理人向法院申请强制接管应当提出申请说 明采取强制接管的事实及理由，并附上履职尽责的主要证据 材料，包括管理人查明接管客体的情况、向义务人出示有关 法院文件、向义务人释明配合接管的义务、给予义务人合理 的准备期限、义务人拒不配合接管等证据。破产审判部门就 管理人的履职情况、是否属于接管不能进行书面审查，认为 符合强制接管启动条件的，即启动强制接管程序。(-)强制接管的实现路径1 .法律文书的出具强制接管需要通过民事强制措施实现，而采取民事强制 措施需以生效的法律文书为依据。强制接管程序启动后，法 院可以依法出具民事裁定书和民事决定书。民事裁定书是对 强制接管相关事项的裁定，裁定事项应当具体明确且具备可 执行性，作为义务人履行配合接管义务的指引及法院在义务 人违反裁定后采取民事强制措施的依据。强制接管裁定书应 当列明申请人（管理人）、接管义务人、履行义务的具体内容 和期限、法律后果以及救济途径。处罚决定书是对不履行接管义务的特定主体采取处罚 措施的决定，其与强制接管民事裁定书系两个不同维度且并 不冲突，在对特定主体进行罚款、限制出境后，其配合接管 的义务仍然存在。处罚的对象限于对债务人材料、资料等负 有保管、移交义务的法定代表人、实际控制人、财务管理人 员和其他经营管理人员，对特定主体进行罚款的合法性基础 来源于其具有配合管理人履职的法定义务，故其在管理人接 管不能时责任更重。同理，对债务人的法定代表人、实际控 制人作出限制出境的决定系因其在破产程序中承担着重要 角色，其行为对破产程序的推进影响巨大，承担着移交债务 人财产资料的义务，故在必要时可以对法定代表人、实际控 制人采取一定程度的出行限制。2 .法院内部的协调配合强制接管程序畅通的关键在于法院内各部门之间的协 调配合，规范化的强制接管流程实施不仅涉及破产审判部门 和执行部门，还应当包括立案、法警等职能部门。破产审判 部门在决定采取强制接管措施后，应当将强制接管裁定书等 生效法律文书以及强制接管所需的其他事务性材料一并移 送至立案窗口；立案窗口无需进行立案审查，确认移交的材 料形式完备应当立即立执行案件并移交执行部门；执行部门 系强制接管的执行主体，法警部门对强制执行配合保障。采 取强制接管措施前，破产审判部门可以联合执行部门、法警 部门制定强制接管方案，保证强制措施的顺利实施。3 .民事强制执行措施的实施破产案件的办理兼具裁判属性和执行属性，具有一定的 特殊性，在破产程序中出具的强制接管裁定书具有民事裁定 及可执行性的双重属性。当事人未能按照生法律效力的文书 确定的内容限期履行义务，法院有权采取民事强制执行措施。 强制接管裁定具有可执行性，也即其具有明确的权利义务主 体及明确的给付内容。义务人不履行裁定书确定的义务，法 院有权发出搜查令，对义务人及其住所或者破产财产、资料 隐匿地进行搜查，同时，法院在执行过程中，可以根据实际 情况对查明的债务人财产、资料进行查封、扣押、强制交付。 采取上述强制措施时，应当通知义务人到场，义务人拒不到 场的，不影响强制措施的执行。接管程序的院内配合4 .与管理人工作的衔接强制接管内含两个维度，一是强制措施的实施，二是管 理人接管，二者具有承接关系，故强制措施实施完毕的成效 由管理人承接。法院将债务人财产、资料等进行查封、强制 交付后，法院、管理人、义务人就强制交付的财产、资料进 行共同清点，各方确认无异议后交由管理人管理。至此，管 理人实现了对债务人财产、资料的接管，管理人应当对接管 的财产、清单进行登记造册，管理人应限期制作接管报告并 附财产、资料清单，向法院提交。此外，接管全程应开启执 法记录仪，并将记录过程留卷。5 .“府院联动”机制的补强破产程序中诸多的利益冲突均具有很强的社会性，容易 造成社会问题，政策干预协调不可缺位。而诸多的利益冲突 具有公益、私益混合的特征，利益平衡需要采取公权力干预 和私法自治相结合的运作机制。政府有能力在破产企业的有限资源之外调动其他各种社会资源，解决人民法院、债权人 会议、债权人委员会和破产管理人无法解决的问题。对于一些重大案件，特别是涉及到社会稳定问题，各方 利益博弈尖锐突出的案件，仅凭法院一家之力可能往往无法 彻底解决破产企业接管不能的问题，此时就迫切需要将司法 权与行政权结合起来，构建各司其职又统筹并进的联动体系。 比如，针对一些个案，可以组建专项破产接管处置领导小组， 由党委政府牵头、公安、检察、城管、税务、国土等职能部 门共同参与，综合解决管理人接管不能的难题以及由此产生 的衍生社会问题。（三）不配合强制接管的法律后果1 .民事诉讼责任义务人拒不履行法院出具的强制接管裁定书的，需承担 相应的民事诉讼责任。其责任承担分别来源于企业破产法 和民事诉讼法的规制，义务人拒不履行生效的强制接管 裁定书或以暴力、威胁或者其他方法阻碍执行人员就债务人 财产、资料进行强制交付的，法院可以根据民事诉讼法 第In条、民事诉讼法解释第187条、第188条的规定对 义务人进行罚款、拘留，罚款、拘留可以单独适用，也可以 合并适用。此外，法院依照企业破产法民事诉讼法的 相关规定对债务人的直接责任人员罚款、限制出境的也属于 民事诉讼责任的承担。进驻通知义务人到场.现场张贴封条对现场人员进行 告知法院、管理人、义务人共同清点执法记录仪记录录像留卷图4强制措施实施与管理人接管工1表1拒不履行接管义务的民事诉拒不履行接管义务的民事诉讼另责任承担方式罚款拘留责任主体经人民法院认定的全部义务人经人民法院认定的依据来源企业破产法民事诉讼法关于推进破产案件依法 高效审理的意见民事诉讼，全国法院民商 工作会议纪2 .民事赔偿责任民事赔偿责任与民事诉讼责任、行政处罚责任、刑事责 任均不冲突，其实施主体各不相同，其他三类责任的承担均 出自公权力的规制，而民事赔偿责任的实现需要管理人、债 权人向法院提起诉讼的方式方能实现。民事赔偿责任的承担 有其单独的构成要件，客观上要有债务人的有关人员不配合 清算的行为，且主观上应当为恶意，还应产生导致债务人财 产状况不明，致使管理人无法全面履行职务，给债权人利益 造成损害的现实结果。管理人、债权人均可以作为权利主体, 请求债务人的有关人员承担相应损害赔偿责任。3 .行政及刑事责任治安管理处罚作为行政处罚的一种类别，规范扰乱公共 秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利。妨害社会 管理，具有一定社会危害性但尚不构成刑事犯罪的行为，治 安管理处罚措施有警告、罚款、行政拘留等。强制接管义务 人在法院强制执行过程中若存在阻挠、抵抗的行为，阻碍执 行人员依法执行职务，但尚未构成犯罪的，属于妨害社会管 理的行为，违反了治安管理处罚法，公安机关可以根据治 安管理处罚法对阻挠、抵抗的人员处以警告、罚款、行政 拘留。若接管义务人或其他人员以暴力抵抗强制执行或拒不 履行强制接管裁定义务，情节严重的，可能构成拒不执行裁 定罪或寻衅滋事罪等刑事犯罪。（四）强制接管的救济“无救济则无权利”，强制接管制度作为一项非诉性的司 法程序，应当配备完善的救济机制，以确保程序性权利的实 效性。L义务人的复议权强制接管是司法执行权的运用，执行程序与审判程序的 主要功能和核心价值等方面均存在差异，这为强制接管“复议 为主、救济与效率并重''的执行救济模式适用提供了正当性基 础。强制接管的裁定属于执行程序中出具的裁定书，根据民 事诉讼程序的权力救济机制，义务人对强制接管的裁定、对 拘留或罚款的决定不服的，可以向上级人民法院提出复议， 但复议期间不停止原裁定、决定的执行。4 .案外人执行异议及诉讼权案外人对接管客体有异议的，可以依据民事诉讼法 第227条关于执行标的异议的相关规定进行救济。也即强制 接管义务人之外的主体，若认为被强制接管的财产、资料等 属其所有，可以在执行过程中向执行法院提出书面异议，人 民法院应当在十五日内进行审查，如果异议不成立且不服的, 可以就强制接管的标的向法院提出执行异议之诉。5 .相关主体陈述及申辩权陈述和申辩是行政法律规范赋予处罚对象的法定权利。 义务人或其他主体在强制接管过程中若作出违反治安管理 的行为，公安机关对其作出警告、罚款或拘留等行政处罚， 义务人有权依法向作出处罚决定的公安机关进行陈述和申 辩。公安机关应当对处罚行为进行复核，被处罚人对治安管 理处罚决定不服的，还可以依法申请行政复议或者提起行政 诉讼。四、结语在破产程序中，保障管理人依法履职，对畅通破产程序、 提高破产效率，充分发挥破产制度的作用，加快打造市场化、 法治化、国际化营商环境意义重大。“接管难”已经成为破产 案件办理过程中的“梗阻”，严重阻碍管理人依法履职。企业 破产法对强制接管未作规定，与管理人接管相衔接的法律 规定或司法意见亦过于分散，没有统一的规范指引，操作起 来存在诸多阻碍。本文通过对强制接管制度的构建和路径优 化浅作探讨，以期引起破产研究领域广泛关注，推动构建更 为科学、规范的管理人履职保障机制。