计划用水管理面临的问题及对策建议专题调研报告.docx

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1、计划用水管理面临的问题及对策建议专题调研报告实行计划用水管理是贯彻落实习近平总书记节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水思路、推动水利高质量发展的重要举措。为贯彻落实建立健全节水制度政策这一实施路径，分析和破解近年来计划用水管理面临的突出问题，调研组先后前往西北、西南和华东三大片区对此开展了专题调研，广泛了解各地计划用水管理实施情况，问需于民、问计于民。调研的基本情况_年4月中旬到6月底，调研组先后深入_、_、_、_、_.等地，分别与省市县三级水行政主管部门以及9个不同类型的用水单位座谈，详细了解计划用水管理取得的成效以及在实施过程中遇到的困难和问题，深入剖析原因，研究对策。调研发现，自年

2、水利部计划用水管理办法实施以来，各地积极探索实践，纷纷出台了相应的制度或办法，基本实现了对年用水量1万立方米及以上的工业和服务业用水单位全覆盖，也探索出很多有效的做法和成功经验。比如回族自治区加强与税务部门合作，对超计划取用水加倍征收水资源税；_省制定了省计划用水管理实施细则（试行），对各行业用水定额基本上实行3年一修订；_省水利厅与住房和城乡建设厅联合推进计划用水管理全覆盖工作，在省级水资源管理与调配系统中设置取水计划管理模块,对计划用水的审核、计划下达、统计、查询等实行在线管理，实现取用水计划一网通办；_省以高校计划用水管理为突破口实施专项行动，抓住高校标准人数和用水定额控制的牛鼻子，扎实

3、推进高校计划用水管理；市针对不同行业、不同用水单位优化计划用水量核定方法，加强与供水部门联动，建立信息交换和数据共享平台，充分利用供水部门的数据，提高计划用水管理的工作效能；省优化计划用水管理流程，由主管部门被动审核改为主动建议，减少用水单位申报工作量等。各地在取得显著成效的同时，也遇到了一些现实困难和问题，有些问题还很突出，主要包括以下几个方面。在思想认识方面，调研中发现，有人认为计划用水管理与市场配置资源的要求不符，是干预企业生产自由。在具体实践方面，各地普遍反映，由各级水行政主管部门按照取水许可管理权限对年用水量1万立方米及以上的工业和服务业所有用水单位的用水计划进行分解下达；用水单位根

4、据获准的年计划用水总量自行确定月计划用水量，向主管部门申报备案；主管部门对所有单位申报的月计划进行核定、下达，并按月考核；若用水单位月用水量有变化，还要调整月计划重新申报备案，管理对象多，主管部门审核、下达、考核、调整等工作量大，与基层水资源管理人员配备和技术条件之间矛盾突出。有意见反映要考虑不同类型用水的实际特点，管理要求可以有所差异，比如非农业用水可以2月底前下达计划，农业用水可以3月底前下达计划，不一定要一刀切。在体制机制方面，实施取水许可的用水单位计划用水管理主要由水利部门负责，但公共管网供水的用水单位计划用水管理实施主体分散，多为住建部门或其所属的供水企业实施。由于执行主体不一，执行

5、标准有差异，存在计划下达时间、审核标准不统一的情况,不利于计划用水管理制度的落实。由于管理体制不顺，城镇供水主管部门与水行政主管部门工作流程、内容要求、年度任务往往不一致，部门间统筹协调不够，导致公共管网供水的用户计划用水管理难。调研过程中还发现，各行业用水计划核定存在方法不统一、原则不清晰的情况，特别是没有相应用水定额标准的用水计划核定原则和方法，在实际操作中存在一些困难。在法律法规方面，超计划用水的监督管理相关法律法规不健全,对超计划用水的单位缺乏强制性监督和处罚措施。水法对计划用水管理工作提出了原则性要求，但是针对性不强，对公共管网供水的自来水用水单位约束力不够，缺乏强制性监督和处罚措施

6、。问题梳理及原因分析从上述调研反映的情况看，当前计划用水管理确实面临着一些问题，现归纳为以下六个方面加以分析。（一）对计划用水管理的认识存在偏差有人认为实行计划用水管理，是强调用计划手段来配置水资源,与市场经济条件下发挥市场配置资源的决定性作用不一致，与国家整体经济体制改革方向是相悖的。出现这种观点的原因可能有两方面：一是对计划用水管理的理解太片面，混淆了用水过程管理和水资源配置管理两个概念。计划用水管理是对用水单位在已经获得取用水指标后的用水过程管理手段，它的作用不体现在水资源分配环节，不存在与市场配置资源手段相对立的问题，应该予以纠正。二是由于计划用水管理涉及面广，用水单位和用水性质差异性

7、大，目前的计划用水管理方式及相关制度尚不完善，在实践中存在某些管理环节或对特定管理对象不太适用，给主管部门和用水单位都带来了不必要的麻烦，从而引起非议，这就需要认真研究，完善和改进相关体制机制法制管理。（二）计划用水管理方式尚不完善目前的计划用水管理办法，对各种类型的用水单位采取统一的管理方式，但实际上农业、工业、服务业、生态等各种用水性质不同，用水量、用水过程和影响用水的因素差异较大，采用完全一样的管理方式不太符合用水实际。比如，针对农业用水，虽然名义上纳入计划用水管理，但实际用水量受自然降水影响较大，且限额内的农业生产取水不征收水资源费，农业用水往往计量基础差、计量率低，造成农业的计划用水

8、管理事实上在很多地方难以开展，特别是我国南北东西水资源禀赋差异性极大，统一的计划用水管理模式很难普适。再比如，针对河道内取水的水电站，其用水量一般与天然来水及调度指令相关，很难完全按照计划用水管理措施用水，现实操作性不强。（三）计划用水管理程序复杂现行办法要求用水单位根据核定下达的年计划用水总量自行确定月计划用水量，并报主管部门备案，主管部门负责对申报的计划进行核定、下达，并按月/双月/季度进行考核，管理对象多，工作量大；用户月用水计划有变，还要重新向主管部门申报备案，主管部门也很难做到逐一现场核定，既增加了行政管理成本，又增加了企业负担。实际上有些特殊企业，年内用水量存在一定的随机性变化，月

9、用水量很难预测，比如调研中涉及的一家生产混凝土的企业,遇到施工高峰就需要加班生产，遇到连续阴雨天气没有工地施工就只能停产，月用水量变化无常，按现行办法要求，频繁地调整月用水计划并重新申报备案，程序繁琐且实际意义不大。所以需要根据不同行业（企业）特点和不同区域特点，提出具有针对性、差异化、易操作的管理方式和管理程序。（四）公共管网供水用户计划用水管理体制不顺畅当前公共管网供水占城镇供水量80%以上。公共管网供水的业务主管部门绝大多数都在住建部门，少数在水务部门或城管部门等,管理主体比较分散。有的地区直接将公共管网用水单位计划用水管理委托给公共供水企业实施，但实施计划用水管理与供水企业的供水利益有

10、冲突，计划用水管理缺乏约束力，对推动公共管网用水单位的计划用水管理造成不利影响，不像水利部门对实施取水许可的用水单位实施管理那么主动。（五）计划用水管理的法律法规有待健全虽然中华人民共和国水法对计划用水管理工作提出了相关要求，但针对性不强，缺乏强制性措施，难以为节水实践提供有力保障。如仅规定了用水应当计量，并按照批准的用水计划用水用水实行计量收费和超定额累进加价，并未对超计划累进加价作出具体规定。计划用水管理办法虽有规定，但属于部门规范性文件，对于用水户尤其是公共供水管网用水的用水户约束性不强。现实中,对管网供水的用户超计划超定额用水监督和处罚难，落实整改更难。（六）计划用水管理能力手段和技术

11、支撑还比较薄弱县级层面水利行业管理机构编制和人员紧张，技术和装备力量十分有限，对用水单位的摸底排查、用水定额测算及与用水单位沟通协调等工作力不从心，很难对超计划用水的情况做到及时、全面掌握。有的地区管网内计划用水管理委托给公共供水企业负责，水利部门无法掌握用水单位的用水计划和实时用水量，很难及时完成用水计划考核，不便于对超计划的用水单位进行判定和及时对其进行累进加价收费，大大减弱了计划用水管理效能。另外，先进技术手段应用不足，用水计划核定还主要采用人工方式开展，综合运用取水许可证电子证照系统、水资源实时监控系统、用水统计直报系统等管理系统来服务支撑用水计划核定和动态调整的技术能力仍然不足。对策

12、措施针对面临的问题，须深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述精神，采取科学的态度和有效的措施，进一步完善体制机制法治管理，不断推进计划用水管理全面有效实施。在加大宣传教育和舆论引导的同时，提出对策措施。（一）突出重点对象优化计划用水管理方式针对存在的问题，突出计划用水管理的重点对象，区别不同类型的用水单位，优化调整计划用水管理方式。第一，将工业和服务业用水作为计划用水管理的重点，建立名录，在用水计划分解、申报、审批以及调整等环节强化管理和监督，确保计划用水管理制度有效落实。但针对其中的一些特殊用水单位（如以水为原料的保民生生产企业，用水量小、用水类别复杂、定额适用性不强的用水单位等），可结

13、合各地实际优化管理方式、简化管理程序，不搞一刀切。第二，针对农业用水，综合考虑用水计量条件、灌溉制度等因素，对缺水地区、水资源超载区和地下水超采区的大中型灌区，依据区域用水总量控制指标、用水定额、供水保证率等因素核定计划并实施计划用水管理，其他地区的大中型灌区可分步推行。第三，针对水电站等河道内用水，因其用水量受来水量影响较大，实际操作难度较大，而生态用水因取水许可不健全，同样不好操作，可仅明确用水总量指标，暂不按现行规定实施计划用水管理。（二）按照简政高效原则优化计划用水管理程序第一，简化计划用水管理申报和审批流程，改主管部门被动审核为主动建议，减轻取用水户申报工作量，降低用水单位负担，提高

14、计划用水管理整体工作效率。第二，对工业和服务业以外的非重点管理的用水单位以及工业和服务业中的部分特殊用水单位，可以取消月计划用水量的申报和下达，只按年度用水量下达用水计划建议。第三，地方各级水利部门可根据自身实际和管理对象特点，因地制宜，根据不同领域实际用水特点和用水单位现实需要，明确用水计划建议、反馈、核定、下达的时间节点，不做强行统一要求，比如针对非农业用水可最晚于2月底前核定下达、农业用水可最晚于3月底前核定下达。（三）加强和改进基层计划用水管理工作第一，针对县级层面计划用水管理机构编制和人员不足、管理能力与管理任务不匹配的问题，要在加强基层计划用水管理人员配备和培训、提高基层计划用水管

15、理能力与水平的基础上，进一步夯实基层水利部门的管理责任，优化基层计划用水管理工作，确保对重点领域和重点对象的计划用水管理落实到位，对于用水量较大或异常的用水单位要及时进行调查走访和跟踪处置，做到服务和监督并重。第二，加强用水单位自身用水管理能力建设，对规模以上大型工业企业和工业园区要加强自身用水管理能力建设，设立水务经理或专（兼）职节水管理人员，准确掌握本企业（或园区）取、供、用、耗、排等各环节的有关情况，按规定落实计划用水、用水计量、水平衡测试等节水重点制度，建立与计划用水管理相适应的产品用水统计制度，积极支持和配合计划用水管理机关做好相关工作。第三，优化计划用水水量核定方法，总结不同用水行

16、业的典型用水户的实际取用水量与主要生产指标的关系，分析用水计划执行量与年初制定计划的差别和变化规律及其影响因素，不断提高计划用水管理的规范性和科学性。（四）加强对公共管网供水的计划用水管理第一，水利和住建等部门要加快建立和完善计划用水管理工作协调机制，强化对公共供水管网用水单位的计划用水管理，合力推进公共管网供水企业自身的计划用水管理，联合开展监督考核等。第二，要求公共管网供水企业落实计划用水管理责任，将供水基础信息与水行政主管部门联网共享，并及时准确上报用水户信息，还要提供本企业生产取水、用水、供水、漏损等相关资料。第三，督促公共管网供水企业严格落实超计划用水累进加价收费制度，加价水费应当注

17、明计划用水量、实际用水量、超计划用水量、收费标准等基本情况，逾期未降低用水量的，应对其采取限制取水措施。第四，对同时使用自备水源和公共管网供水等两种以上水源的用水单位做好不同用水计划的管理衔接，统一管理标准和管理要求。（五）加快完善计划用水管理相关法律法规制度建议在中华人民共和国水法修订和节约用水条例制定过程中，进一步明确计划用水管理的相关内容。第一，突出强调发挥计划用水管理的节水导向作用，对于用水效率达到同行业先进水平的用水户优先满足用水计划，对用水水平劣于行业用水定额的用水户要核减计划用水量。第二，明确对公共管网供水的计划用水管理要求，明确实施超计划用水累进加价制度的刚性措施，明确水利与税

18、务、物价、工信等部门对于超计划超定额用水联合执法措施，为落实计划用水管理提供法律支撑。另外，建议在国家层面加快修订年计划用水管理办法，由水利部门和住建部门等联合印发，进一步明确相关主管部门的职责和分工，完善体制机制，并针对创新管理方式、优化管理程序、健全技术手段、提升管理能力、强化监督考核等做出明确要求。（六）加强计划用水管理技术支撑体系建设第一，加强计划用水管理计量监测体系建设，综合运用取水许可证电子证照系统、水资源实时监控系统、用水统计直报系统等信息网络服务支撑用水计划管理工作，根据各地条件逐步实施用水在线监控和动态管理，实现电子化下达用水计划，智能化实施用水管理。第二，大力推进重点工业企业取用水户水平衡测试和农业用水户用水水平评估，要求计划用水单位应当及时向属地节约用水主管部门报送测试资料，将水平衡测试作为用水户延续取水等相关基础管理工作中的必备条件。第三，开展计划用水管理相关技术问题研究，制定重大旱情或突发水污染事件等特殊情况下区域应急用水方案，制定对用水单位核减计划用水量的原则，以便有效应对突发事件或灾情，保障用水单位基本用水要求；针对电厂、供水水厂等涉及民生保障的企业，由于应急保供等原因出现超计划取用水的要区别对待，明确相应的管理规则和免处罚措施等。