2021年专项债券申报工作手册与专项债工作手册 参考范本.docx

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1、根据财政部要求，2020年的地方政府专项债券应于10月底前全部发行完毕，今年专项债券的各项工作已接近尾声.同时，多个省份已下发了2021年专项债券项目储备筛选的通知，开始为2021年的专项债券发行做好准备。虽然如今的经济恢更情况不错，但前三季度的基建投资增速仍然不高，地方基建项目对资金的需求仍然很大；因此2021年的专项债券发行额度有望同往年一样、提前在2020年四季度下达一部分。虽然当前2021年专项债券的申报工作已迫在眉睫,但我们依然要关注到2021年专项债券的申请与管理要求出现了很大幅度的转向，要做好申报工作应当从以下几个方面入手：01项目筛选与储备1 .哪些项目适宜申报专项债券？地方专

2、项债券同时要求必须用于资本性支出、偿付本息源自项目收入，因此专项债券必须是有一定收益的固定资产投资项目。并且，根据政府投资条例，专项债券投资必须坚持公益性定位，不得含有商业化运营的项目。因此，2021年的专项债券应当聚集交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政基础设施、产业园区基础设施、医疗和公共卫生以及“两新一重”等项目；有一定收益的、列入重大项目库的项目应优先安排申请。2 .在建项目、往年债券项目优先申请由于2019、2020年专项债券的投资拉动效果不佳，因此在2021年的债券申报工作中要求再度聚焦“实物工作量”与工作进度，因此在建项目、往年己申请专项债券且开工

3、的项目优先申请。新项目也要求前期手续必须完善，要能够在资金下达后尽快开工。因此，2021年的债券申请金额要求与项目工作进度相匹配，申请金额必须在年内支出完毕并形成对应的实物工作量；在筛选项目时应聚焦项目是否具备真正实施与开工的条件。3 .专项债券负面清单在满足了项目基本要求后，还应当对照专项债券负面清单进行检查，确保申报项目不存在以下情形：严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公

4、益性投资）；坚持不安排土地储备项目、不安排房地产项目、不安排产业项目。4 .申报2021年的资金需求在对项目类别进行初步筛选、确认项目具备落地条件、并对照负面清单制度进行检查后，就可以根据项目在2021年能够落地的工作进度，提出初步的资金需求、向省财政厅进行申报。如今各省均要求在月底前申报2021年的资金需求，基本上是为明年的债券发行做准备，并根据具体情况分配明年的债券发行额度。因此，这一阶段的工作主要是梳理与统计，做到心里有底；真正的工作，还须跟随项目前期工作的进度一同推进。02推进项目前期工作1 .重点关注前期工作在申报2021年的债券需求金额后，各项目的前期工作手续可以具体开始推进。包括

5、立项、选址、初步设计等工作，都应当有序开展，保障项目在2021年具备实施条件。与之前不同的是，许多省份的专项债券申报工作已由省发改委与财政厅联席进行，对项目前期工作的深度与扎实程度有很高的提升；像之前一样随意申报的办法已不在行得通，发改委也会通过政府投资项目管理平台对申报专项债券的项目进行垂直管理,随时督促项目进展。2 .前期工作的难点与痛点因此，地方政府应当重点关注预备申报2021年的债券项目，做到项目前期工作成熟之后再申报；并对项目前期工作中存在的主要问题进行关注：项目用地问题（是否符合规划、是否有足额的建设用地指标、征地拆迁进度）；环评问题；前期工作深度（部分省份要求达到初步设计，满足E

6、PC模式招标要求）；避免因前期工作不足造成未来项目无法落地、落地速度不如预期，可能会造成资金沉淀问题。03申报方案设计在推进项目前期工作的同时，专项债券的项目储备工作也应当同步进行，主要包括以下几方面：1 .项目收入来源与组合专项债券项目要求还本付息的资金源自项目本身，因此申报方案需对项目收入进行测算，项目净收入需要覆盖还本付息金额的1.1倍（部分地区要求1.2-1.3倍）及以上。因此,积极挖掘项目收入是一项重要的工作。但是，考虑到专项债券项目越来越严格的监管趋势，像过去那样虚构、高估项目收入并不是个好办法，只会造成未来的债务负担和责任隐患。因此，在项目本身收益来源不足时，优先采用将有收益和没

7、有收益项目组合的方式，进行现金流的平衡，常见的收入来源有以下几种，各项目可以根据实际情况进行搭配：公用事业收费（供排水、供暖）；停车费、广告费、物业费；租金收入（标准化厂房、孵化器、人才公寓）；高标准农田补贴；建设用地指标（农村土地整理、城乡建设建设用地增减挂钩）；仓储费、物流经营收入（冷链物流、农村物流）；土地出让收入考虑到部分地区对项目中来自土地收入的占比进行了限制，就会导致收入相对有限、不足；那么对于这样的项目还可以通过延长项目期限的方式实现资金平衡。如果还不能满足有关要求的，只能通过减少申请金额、缩小分母的方式实现偿债倍数的保障。2 .年限与还本付息在满足了收入要求之后，如何设计年限与

8、还本付息方式就是另外一个核心。由于今年四季度的货币供应增速有所放缓，9月后发行的地方债券利率快速走高，并且长期限的债券销售出现了一定的障碍。加上财政部开始关注专项债券的期限、要求不得人为将偿债责任后移,导致如今年限的要求出现了一定的变化。一是要求期限与项目收回投资相匹配。通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，不过从当前各省厅的态度来看，未来10-20年的项目将是主流，除非特殊情况一般不会批准30年期项目；二是要求逐渐还本付息、不再到期一次性还本。到期一次性还本对未来的财政是很大的压力，因此会要求还本付息兼顾财政平滑支出的要求，从项目有收入后逐渐偿还；各地方政府可根据自己的财政实际情况

9、设计分年度的还款计划，从风险管控、平滑支出的角度作出说明。3 .资金组成专项债券属于债务性资金，但如果属于重大项目、经省财政厅的批准，也可以用作项目资本金；并且当前专项债券项目还允许进行市场化融资。因此，如今申请债券项目的资金组成是一项重要内容，主要包括：资本金如何落实（财政预算安排多少、企业自筹多少、是否存在债券作资本金）；申请多少专项债券（包括2021年申请规模、总规模、逐年申请计划）；剩余缺口资金如何落实（企业自筹还是配套贷款、贷款方案、是否己经过金融机构批准）。此外，需要明确的是，如果需要申请专项债券的配套贷款，应当在项目申报时同步进行。当债券成功发行后，项目的申报内容就很难更改，如果

10、不符合金融机构的要求就无法处理，导致配套贷款无法落实。配套贷款的工作需要前置，也需要前期工作的进一步完善。04管理与资金使用1 .资金使用管理在申请2021年债券的同时，不要忘了加快2020年己经申请的债券资金拨付进度，加快项目的进度与支出速度，避免因资金沉淀影响下一年度的债券申请。从整体上来说,如今的专项债券资金管理有越来越严格的趋势,虽然尚未要求开立专户，但账目管理的要求仍然应当按照专项资金进行管理，需要满足财政资金审计的相关要求。2 .信息披露财政部己经上线了地方债券管理平台，将具体项目与债券进行了关联，并向社会公众开放信息；未来可能将项目进度等情况一并公布。因此，专项债券的合规性要求、

11、资金管理要求也会逐渐提高。此外，除了专项债券的管理平台外，我们也可以通过第三方平台，如企业预警通APP（文末有下载二维码）查询专项债券项目的实时信息披露。3 .还本付息管理随着专项债券项目的越来越多，专项债券对城投、地方政府造成的还本付息压力也越来越大，必须做好管理工作。尤其需要注意的是，专项债券从发行时就开始计息、并且没有宽限期，必须半年或一年付息一次。因此，建设期利息从哪来、由谁安排，就成了一个重要的问题。4 .未来管理展望有不少专项债券项目是由地方城投公司担任实施主体，出于支持城投转型与项目市场化运作的要求，这一操作也无可厚非。但是，当财政资金进入企业、并且尚未要求开立专户后，不可避免的

12、会存在一些管理上的混乱。财政部在8月己经对未来的管理提出了要求，未来将对专项债券的资金进行“穿透式”管理；未来进入企业的债券资金，也要做好凭证、账目管理等工作，专项债券等管理要求只会越来越严。05总结虽然专项债券的管理越来越严格，也显得越来越麻烦，但看在债券资金成本低、期限长的优势上，地方政府仍然有很强的积极性。不过，债券资金虽好，但在申请时要牢记合规与项目真实性的要求；否则后期出现问题，很容易造成麻烦，也不排除会出现责任倒查的现象。一、专项债申报发行流程1.项目储备。各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可

13、行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知【财办预(2021)29号】要求：省级财政，发展改革部门要于2月21日前分别按要求通过地方政府债务信息系统，国家重大项目库报送财政部,国家发展改革委，并确保相关项目填报信息准确无误相互衔接。一能否及时上报，不慌不乱,其实取决于各地平

14、时的项目储备工作。2.债券发行。在储备项目库经过筛选后，进入待发行库，标志着进入债券发行准备环节。储备库中项目按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行.z.a”日Ilm.4*.1.A,V4fttt.aAtt(.w11*4avj*oata.2.ltfl*三t0Mt厅*2纣3.s2t.WMatfW*fx

15、4.wav*WMtftNe*t7*a.attx.，*E*h.+t4tfttSf tfH.4CKtf)-.Mt.tle9wi4fl2Uiff.WftfVfMtltKI4B*.tuwAiAA*na.tatM(Aeftit.HtawfBfl*mt*fvttxtt*wt.*储a.o*nfw*awa*Aat*r-X.oac41aw.o*uwte4-4t.28财“吊黄“Jtlffll*，*A,A.Wf三tlttR1141*JMHXrffitTBl*4ftW.8.或值具域务，戛.一般情况下专项债额度申请程序那什么样的项目才具备发行专项债的条件，什么样的项目又是好的项目？根据财办预(2021)29号文，发行专

16、项债项目“必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求”所以，优先安排在建项目。新建项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等，基本具备施工条件，且已纳入财政债券项目库中。优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目。其次，项目资本金比例符合国家固定资产投资项目资本金比例要求，且项目融资不存在违规增加地方政府隐性债务的情况。另外，根据89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产

17、生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模财办预(2021)29号文也要求：“融资规模要保持与项目收益相平衡”因此，要满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任。资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券。由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，所以，成功获批发行专项债，关键是编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案。二、申报专项债需要哪些材料？专项债额度下发后，就要开始制作一套债券申报材料。从各省市的

18、情况来看，都是由市县财政局牵头，相关职能部门配合。申报材料包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。有些省市为了减少发行费用，财政厅会统一撰写信息披露文件与信用评级报告。因为每一只债券的信用评级报告基本上都是当地政府的信用背书，基本情况基本相似，没必要每一只债券都聘请一家评级机构。财政厅只要找来一家评级机构，跟对方签订一年的合同，弄一个打包价格，就省了不少钱。因此，大部分情况，各市县财政局发行债券只需提供项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书三份文件。整个申报材料的制作，由财政局聘请各中介机构开展材料编写工作，各中介机构主要包括会计师事

19、务所、律师事务所。各家的职能分别为：1.会计师事务所：对项目资金平衡情况进行评价，出具项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告两份文件；其实,项目收益与融资资金平衡方案本该是由财政局自己撰写,但实际中一般会由会计师协同财政局共同完成。2.律师事务所：对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书0项目而投入的资金，也就是说资金能够收回，或至少融资资金能够收回，没有偿债缺口，不需要另外去找资金还债。所以，项目资金平衡方案的主要内容就是：投入资金的资金来源和现金流出计划，项目产生的收入资金来源及现金流入测算，最后总的现金流入能够覆盖现金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆盖倍数。申报材料会计师协同财政局

20、共同完成有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方,牵头方的主 要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务 所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及 包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。简而言之，就是本该财政局自己做 的事，牵头方都帮你做好了。三、专项债基础资料清单项目概况、项目选址及建设条件、项目 总体方案、项R实施计也、投埼估算和 诺金尊指, 社会经济影响评价、收入成 本传算等内容。可行性研究报告立项批复发改部门出具的关于XX项目可行性研 究报告的审批IfclL或 关于XX项目

21、的 核准意兄妣复:或关于XX项目的备案 证明规划部门批复自然许源和规划的门升建设项目的规划、 批复或说明，项目戏被四证尽量保证齐监管部门评价意见部保局出具的环评意见、安全量管部门 出具的安评意见，收入来源主要有：项目白才收入、项目 周边、反空或关联地块的土地出让收入， 政府补贴收入.四、如何编制资金平衡方案？所谓项目收益-与融资资金平衡，就是测算项目实施后，未来产生的收益能够覆盖为实施收入来源及依据（一）资金来源与资金用途按照中办国办关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字33号文）的要求，项目资金来源包括项目资本金（可以是自有资金和/或专项债资金）、专项债券、市场化融资。资

22、金用途包括，专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金（如果项目立项给政府委办则不存在税收，立项给项目公司或平台等企业则部分经营性收入存在税收在项目资金平衡方案中必须对上述内容提前统筹考虑，全盘规划。（二）现金流资金平衡方案需要对项目全生命周期的现金流进行动态的平衡安排。现金流的方案要尽可能与实践结合，考虑到实际落实的细节，例如其中建设期的支出必须与实际施工单位的施工进度紧密结合;例如设备更新改造也必须明确中修、大修的时间和具体支出，以此考虑会计处理方式，是通过预提平滑支出，还是按当年支出，避免与还本付息的日期相冲突，导致现金集中支出风险。项目收入则必须分为两个部分，一部分

23、用于偿还专项债，纳入政府性基金预算管理；另一部分为专项收入，用于偿还市场化配套融资，由项目主体负责管理并偿还，逐年还本付息。（三）资金覆盖倍数资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率（还本付息倍数）及资金平衡状况（现金流缺口还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，其计算方式是：本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计（四）整体宏观层面及年度资金计划资金平衡方案不仅需要做到项目整体宏观层面上，项目总收益能够覆盖举借债券之本息，并有1.1以上覆盖倍数，更重要的是要做年度资金计划，年度资金计划更加具体，包括总投资构成及以前年度己完成投资的认定、建设期分年度资金使用计划及来源、运营

24、期收益实现进度及还本付息安排等等内容。此处需要注意区分自然年还是还债年，如果是自然年，发债具体日期如果是在下半年，可能会导致年末资金余额过高，需要附加解释，以免监管部门误认为资金使用效率不高。五、如何对专项债项目收入进行优化？对专项债项目资金平衡方案的优化，应做在方案编制之前，应在规划项目的时候，就考虑如何增大收入，而不能靠编制方案的时候去夸大乃至捏造。所以，编制一份优秀的资金平衡方案的基础，其实是提早做好项目规划和项目储备。规划项目的收入，一般有以下方法：1、单个项目增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。例如园区开发项目，可以将主体项目与

25、物业/土地开发项目进行打包，通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。如果要进一步开拓专项收入，则是增加项目的运营收入，物业/土地开发收入和运营收入相结合，使得项目在整个生命周期都确保有足够现金流。也就是土地综合开发，不能仅做一级开发。如路灯项目，做成智慧灯杠，增加广告、通讯基站、电动汽车充电桩、大数据收集、智能监控等功能，除了照明服务之外，还有其他增值服务收入。2、对当地资源进行归纳整理，将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。3、挖掘项目的经营性，充分开发资源，对于过去未能按照市场原则进行的交易，则应该重新按照市场原则进

26、行规划。如城投之间过去有一些交易未进行核算的，应该重新核算，按市场交易原则进行。六、专项债的发行额度、期限及方式根据地方政府债券发行管理办法（财库（2020）43号），地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。取消了对于地方债发行期限结构的硬性限制。而根据11月关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库（2020）36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、

27、10年、5年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。地方财政部门应当在每季度最后一个月20日前，向财政部（国库司）报送下季度地方债发行计划，包括发行时间、发行量、债券种类等。财政部将统筹政府债券发行节奏，对各地发债进度进行必要的组织协调。地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。地方政府债的发

28、行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行。承销是指地方政府与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券承销额的发债机制。招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率,按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待

29、偿期记账式国债的平均收益率之上确定。专项债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管,在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。专项债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。七、专项债的信用评级及信息披露根据地方政府债券发行管理办法（财库（2020）43号），地方财政部门应当按照公开、公平、公正原则，从具备中国境内债券市场评级资质的信用评级机构中依法竞争择优选择信用评级机构，并按规定及时披露所选定的信用评级机构。首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项

30、时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果。地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。地方债存续期

31、内，应当于每年6月30日前披露对应项目上一年度全年实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大,应当进行必要的说明。地方债发行后，确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第IO个工作日进行信息披露，包括债券名称、调整金额、调整前后项目名称、调整后项目收益与融资平衡方案、跟踪评级报告、第三方评估意见等。信息披露包括：a.经济社会发展指标。包括本地区国内生产总值、居民人均可支配收入等；b.地方政府性基金预算情况。包括本地区、本级或使用专项债券资金的市县级政府地方政府性基金收支、拟发行专项债券对应的地方政府性基金预算收

32、支情况；c.专项债务情况。包括本地区专项债务限额及余额、地区分布、期限结构等；d.拟发行专项债券信息。包括规模、期限及偿还方式等基本信息；e.拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等；f.第三方评估信息。包括财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等；g其他按规定需要公开的信息。省级财政部门应当及时在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息，不再向财政部备案需公开的信息披露文件。2020年1月，财政部办公厅下发了关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模

33、板的通知，要求各地自2020年4月1日起，发行新增专项债券时披露该模板，并在债券存续期内，按照模板格式每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息，如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应进行必要说明。由财政部国库司设计的地方政府新增专项债券信息披露模板,将投资者最关心的债券基本要素、项目融资来源、分年融资计划、分年预期收益、收益/融资覆盖倍数等项目核心信息，从繁杂的信息披露材料里提炼出来，以表格形式一目了然地展现。地方政府应按模板填报披露信息。地方财政部门披露债券发行时间后，因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时，应当按规定提前

34、向财政部报告，并向市场披露推迟或取消发行信息。八、除了土储、棚改，哪些领域可以发行专项债？一图看懂：农业农村一梅水保兴农利妒专项债公共愿务一老旧小区改造公益养老供啜供气应急储备四区W础设施园区新城一园区公共服务 -WKUffl供水排水生态环保一固或危度流域治理土城污染防治高铁城铁地铁经软强轨电车大交通一一一.肮空机场航运港Q医疗卫生公益教育2019年9月4日国常会叫停土储债和棚改债。2020年，监管放开了棚改专项债用于存量项目，提出三个要求：一是棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预

35、审、“一案两书等。一棚改专项债仍然限制为已纳入年度棚改计划任务的已开工项目。日前印发的关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知【财办预（2021）29号】，则提出：“棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目”一表明棚改新项目发专项债有所放开。并提出：“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目表明用于租赁住房的土地收储可发行土储债。总体看，土储和棚改发行专项债、尤其是土储发行专项债仍然控制比较严，所以，各地规划专项债项目，仍然要注意避免直接用途为土地储备和棚改，要关注除了土储和棚改之外，哪些领域可以发行专项债。土储和棚改不能发行专项债，但是园区的基础设施可以发行专项债,这体现了

36、政策引导各地增加有效投资,在有限的土地资源上导入产业、支持实体经济发展、加强土地高效利用的意图。各地应准确理解政策导向并善用之。九、使用领域负面清单不得用于无收益的公益性项目。不得用于企业投资的市场化产业项目。不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。严禁用于项目运营补贴等经常性支出。严禁用于“亮化”工程、景观提升、主题公园等形象支出。严禁用于购买理财产品。新增专项债券必须用于建设项目，

37、不得用于偿还债务不得用于偿还债务。严禁用于债券利息支出等。十、专项债资金如何使用？从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金，二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，三是用作项目公司的项目资本金。（一）用作政府投资项目的直投资金是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于

38、投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。（三）用作项目的项目资本金关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字（2019）33号）规定：”允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、

39、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”除了厅字（2019）33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并”将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规

40、模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。”在今年4月份，这一比例提高到25%国发（2019）26号国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知明确了项目资本金的性质，”对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人(股东)的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议。也印证了厅字(2019)33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。(四)政府统筹用于项目实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入

41、用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。(五)专项债资金使用的要点专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴，且这些支出均不能形成实物工作量，违反国常会对于尽快形成实物工作量的要求。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。其次，项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”、“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报

42、，资金下达后造成使用困难。再次，根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，你别用政府部门来做业主,容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，应根据财预(2020)94号文规定调整专项债券资金用途处理。十一、专项债券如何偿还？1 .专项债

43、券以对应的政府性基金或专项收入偿还。2 .专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。3 .使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。十二、调整专项债资金用途须经哪些程序？财政部7月27日公布财预(2020)94号关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知，要求对己下达及拟下达的新增专项债券，力争在10月底前发行完毕，而对此前发行的专项债，确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成，确保年内形成实物工作量。这体现了加强资金和项

44、目对接、提高资金使用效益，做好稳投资稳增长工作的意图。此前，于7月15日召开的国务院会议要求，各地要加快专项债发行和使用，支持“两新一重”、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设，尽快形成实物工作量，确保项目质量。会议确定，对项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的，原则上要于9月底前完成并按程序报备。财预(2020)94号是对以上要求的细化，根据94号文，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许调整用途，具体要求是：1、按程序调整用途2、经省级政府出文批准同意3、报财政部备案4、在地方政府债务管理信息系统全过程登记调整后的专项债资金优先用于党中央、国务院明确的“两新一重、城

45、镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。94号文明确了专项债调整用途须经省级政府出文批准同意调整，并报财政部备案，在地方政府债务管理信息系统全过程登记。但如何按程序调整专项债用途？调整专项债资金用途须经哪些程序？其实，早在2018年，财预161号财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知中，对此已有提及，原文为：专项债券发行后调整用于落实党中央、国务院重大决策指定用途的，应当按照规定程序和市场规则，由省级财政部门报经省级人民政府批准后办理，其中涉及预算调整的按程序报经省级人大常委会批准，并自省级人民政府或省级人大常委会批准后三十天内报财政部备案。涉及市县级预算调

46、整的，由市县级财政部门编制政府性基金预算调整方案，由本级人民政府提请本级人大常委会批准。该文己经明确，专项债券发行后调整用途的，须由省级财政部门报经省级人民政府批准后办理，涉及预算调整的按程序报经省级人大常委会批准，并报财政部备案。而该文所指的“规定程序应该还包括信息披露的要求。至于文中的“市场规则是否指按照债券市场的有关规定，召开“债券持有人会议”，经持有未偿债券本金金额50%以上的债券持有人同意，则并不明确。2019年11月，山东省出台鲁财债（2019）52号专项债券项目库管理暂行办法，其中第二十一条指出：专项债券资金实际使用项目与发行公告债券项目要严格对应一致,严禁随意变更专项债券项目，

47、严禁截留、挪用债券资金。在项目存续期内，因项目规划调整等因素，确需变更项目资金使用用途的，要按规定履行预算调整、信息披露等相关程序后，方可调整项目资金用途。可见，专项债券发行后改变用途的，至少要经过预算调整和信息披露的程序。有关预算调整的流程，中华人民共和国预算法第七章预算调整第六十七条：预算在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。第六十九条各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。这些规定基本明确了预算调整的流程。如深圳市坪山区人民政府2019年第三次预算调整方案中即有这样的