基层立法联系点的功能定位及其实现路径.docx
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1、基层立法联系点的功能定位及其实现路径基层立法联系点制度发端于地方,党的十八届四中全会将其纳入中央顶层设计,之后,国家级、省级、设区的市(自治州)级基层立法联系点三级联动的工作体系开始在全国推开。自2019年习近平总书记考察调研全国人大常委会法工委上海市虹桥街道办事处基层立法联系点首次提出全过程人民民主的重大理念、党的二十大报告对“建设好基层立法联系点”作出部署安排、新修改的立法法又将其上升为法律制度后,基层立法联系点作为全过程人民民主的实践载体受到空前重视。当前,各地正在兴起增设、提升基层立法联系点的热潮。如何准确把握基层立法联系点的功能定位,并探寻其实现路径,增强制度实施的实效性,从而使该项
2、制度始终保持强大活力,本文对此进行了探讨。一、基层立法联系点发挥功能作用的演进过程基层立法联系点虽然设立在指定的机关、单位、社团,但其本质上是一个民意征集平台,不能把平台和平台所在机关、单位、社团的工作相混淆。本文所称基层立法联系点的功能亦指其本职工作之外的叠加功能。(一)发挥单一功能,即围绕立法开展工作实践中大致经历了两个阶段。一是“立法中”发挥作用阶段。基层立法联系点设立之初,立法机关主要就法律法规草案征求联系点的意见建议。二是立法“全过程”发挥作用阶段。随着工作的不断探索,立法机关发现,仅仅就法律法规草案征求意见,不能满足立法工作的实际需要,基层立法联系点的潜能发挥也受到制约,造成了资源
3、闲置和浪费。于是开始由立法中向立法前、立法后延伸,立法前的立项、立法后的实施效果评估等,均邀请联系点参与,征求联系点的意见建议。(二)发挥复合功能,即在立法工作之外亦承载其他功能为实现资源共享,不少地方在立法之外又对基层立法联系点叠加了其他功能。如湖北襄阳市人大常委会设立的基层立法联系点将服务立法工作与基层党建、文明创建及平安创建等基层社会治理活动有机结合,统筹推进。广西桂林市将灵川县大好镇人民政府基层立法联系点打造成立法点、宣传点、监督点、调处点等多功能合一的法治工作阵地。从各地实践看,基层立法联系点正在由单一功能向复合功能拓展。二、基层立法联系点的功能定位分析基层立法联系点的功能定位仍在探
4、索发展中,由设立之初的法律法规草案征询意见向立法前、立法后延伸,即是不断探索的结果。由此,对基层立法联系点进行功能定位宜采开放包容理念,避免阻碍实践创新,但应厘清其基本的功能边界,避免功能拓展不当,影响制度实施的严肃性。本文认为,“立法”“基层”“听取”是基层立法联系点功能和定位的核心内容。(一)根植“立法”属性从工作内容看,基层立法联系点的功能须聚焦“立法二这是理论界和实务界的共识,也是基层立法联系点设立的初衷。立法属性的具体内涵是立法的全过程全链条,包括立法前、立法中和立法后的一系列工作,并不局限于“立法中”。具体来说,就是参与立法规划和立法计划编制、立项论证、法律法规草案征询意见、立法后
5、评估、普法宣传等,这一功能定位在2023年立法法修改时得以确认。立法法修正草案(二次审议稿)仅规定征求基层立法联系点对“法律草案”的意见,即在“立法中”发挥作用,但最终通过的立法法将其扩展为对“法律草案和立法工作”听取意见,实质是对基层立法联系点功能的拓展,是对其在立法全过程发挥作用的法律确认。(二)“基层”民意平台从面向的群体看,基层立法联系点须定位“基层”。设立基层立法联系点的一个重要价值,就是有效调和立法“专家化”“精英理性”与“接地气”“大众需求”之间的矛盾,从而在立法过程中全面把握各方诉求、兼顾各方利益、回应各方关切,形成社情民意“最大公约数:截至目前,全国人大常委会法工委共设立31
6、个基层立法联系点和中国政法大学立法联系点,明确将中国政法大学这个“立法联系点”与其他基层立法联系点相区分,体现的正是基层立法联系点独特的“基层”价值,强调的正是基层意见的“原汁原味二(三)“听取”意见渠道从征询意见的方式看,必须有“听取”环节,这是与其他征求意见方式的重要区别,也是基层立法联系点的一个重要定位。听取的主体是立法机关,听取的对象是基层群众。立法法修正草案(二次审议稿)曾规定,设立基层立法联系点,“广泛征求”基层群众和有关方面对法律草案的意见,而正式通过的立法法将“广泛征求”修改为“深入听取”,该调整更符合基层立法联系点的定位。“听取”在法律中有其特定含义,强调的是当面汇报、当面阐
7、释、当面反馈,如监督法、地方组织法等法律对听取和审议工作报告均作出规定。面向基层群众征求意见,如果采用书面方式,效果会打折扣,而采用深入基层一线、走近群众身边的方法,面对面交流沟通,深入听取意见,更能聊出贴民心、真管用的意见建议。“听取”不仅能够实现立法机关与基层群众之间的实时双向交流,而且基层群众之间亦能够通过现场互动、观点碰撞,不断产生新的意见建议。诚然,要求每一部法律法规草案均面向全部基层立法联系点当面听取意见并不现实,但至少应选择部分联系点当面听取,不能全部“背靠背”书面征求意见。“听取”注重的是“面对面”,但面对面并不限于线下,线上也可以实现面对面现场互动交流。(四)“复合功能”辨析
8、不少地方将立法征询功能与基层立法联系点的本职工作相结合,进行了大量有益探索,这些做法有利于资源整合和资源共享,取得了1+12的效果,笔者对此予以认同。但在本职工作和立法工作之外赋予基层立法联系点其他功能,本文认为应慎重。2022年新修订的地方组织法第六十条规定,县级以上的地方各级人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式,密切同人民群众的联系,听取对立法、监督等工作的意见和建议。由此可见,基层立法联系点只是基层联系点的其中一种形态,两者不能等同,亦不能相互取代。要避免“全功能联系点”冲动,防止基层立法联系点功能过载,成为“人大工作联系点”或“基层治理工作联系点:因为资源的有限性决定了“全功
9、能联系点”可能对联系点难以覆盖的其他组织和群体参与民主进程产生挤出效应,反而影响民主的广泛性。当务之急是充分挖掘基层立法联系点的立法功能,以实效性为价值目标,同时不断扩大其溢出效应。三、实现路径有效发挥基层立法联系点的功能作用,主要取决于立法机关、基层立法联系点和其他相关方三个层面。(一)立法机关层面立法机关是基层立法联系点制度运行的组织者,居于主导地位。立法机关对这一制度的理念认知、重视程度以及运行规律的把握,直接关系基层立法联系点制度的实施成效。1.适度控制基层立法联系点规模。为解决地域、行业固定性与立法需求多样性之间存在的矛盾和张力,有的地方大幅扩大基层立法联系点规模,达数百个之多。诚然
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- 基层 立法 联系点 功能 定位 及其 实现 路径
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