略论1915年盐商“赔款报效”案及其影响.docx

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1、略论1915年盐商飞敏艮效案及其影响1915年的“赔款报效”是北京政府向盐商索取的巨额变相盐税。北京政府为偿付当年到期赔款，向各地盐商摊派巨额报效款，盐商为维持或恢复其特殊权益,借机提出认缴报效的附加条件，官商勾结，互为利用，达成利益交换。这不仅对民初盐务改革中刚刚建立起来的近代化盐税管理体制造成了破坏，而且直接影响到了民初盐务改革的进程和走向。盐商；赔款报效；盐务改革；影响民国初年，盐税在国家财政中占据着异乎寻常的重要地位。民初盐税改革虽然确立了近代化的盐税征管体制，并使盐税收入逐年递增，但是，洋员控制的盐务稽核所系统把持了盐税的征收、存储和提用之权，盐税收入的大部分按照中外善后借款合同指定

2、用途，北京政府无从插手，即使为数不多的所谓“盐余之提取、使用亦须仰承外国银行团和盐务稽核总所的鼻息。另一方面，庞大繁巨的军政费开支、口积月累的债务、赔款本息负担，使得北京政府财政危机口趋严重。为避免财政破产，北京政府不得不多方筹款“开源”。其中一个重要途径，就是利用手中尚存的盐政权，通过勒令报效、筹借款项、摊派公债等，向盐商索取各种变相捐税。而盐商为维护既得利益，规避改革带来的冲击和影响，往往借机提出附加条件，双方彼此勾结，相互利用，从而达成某种形式的利益交换。这不仅对民初盐务改革中刚刚建立起来的盐税管理体制造成了破坏，而且还直接影响了改革的进程和走向。本文仅以1915年赔款报效案为例，对此略

3、加论析。民国初年，繁巨的军费和政费开支，使北京政府面临着巨大的经济与财政困难。而晚近以来满清政府巨额的外债、赔款负担和庞大的财政赤字作为遗产被继承过来，更使成立不久的北京政府处于前所未有的财政压力之下。为了缓解庞大的军政开支、外债和赔款偿付本息的负担，北京政府不得不饮鸠止渴，继续大举外债和发行大量国内公债。于是旧债未平又添新债，债务愈积愈多，应偿还外债、赔款本息亦逐年递增。1914年8月第一次世界大战爆发后，北京政府关税收入大减，且外债来源断绝，而军政费各项开支不减反增，使本来就入不敷出的财政更加窘迫。1915年北京政府财政年度预算入不敷出的差额竟达银8OOO余万两,其中有赔款银2OOO万两以

4、上届期待还，刻不容缓。“即使一切政费概从停止，此项赔款有减不能减，缓不能缓之势”，且违约失信，外人必然乘机要挟，殃及国家安危，“倘一失信，不徒责言可畏，且恐险象立生”1。北京政府不得不想方设法“开源”筹款，而向盐商索取变相的盐税一报效，是其重要的途径之一。所谓“报效”，指的是清代盐商向政府特别捐输之款，其目的是为了保住其对盐的垄断经营地位。“盐商特别捐输，名日报效。当雍正末，芦淮商人捐助银两以充边饷，报效之例盖始于此。自此以后，每遇大军需、大庆典、大工程，芦、东、淮、浙各商，无不输纳银款。”25乾嘉年间，各地盐商报效捐输军需就达白银3000万两之多。虽然盐商常常假捐输报效之名，借机请加盐价或耗

5、斤，谋取更多暴利，但巨额的报效可以在一定程度上填补政府财政亏空，支应不时之需或燃眉之急。然而，自1913年4月以盐务收入为抵押的中外善后借款合同签订后，盐商报效被明文禁止。善后借款合同明确规定，只有盐务稽核机关才有盐税征收权。此后伴随着盐务稽核系统的创设和完善，外人藉以入主中国盐政，主导了中国盐务改革。1914年1月颁布实施的盐税条例明文规定，“除依本条例征收外不得另以他种名目征税”,“盐商报效之款实系一种课税”,在盐税范围之内，“勒令盐商报效乃系间接违背借款合同”，而且盐商打着报效的幌子，要求种种额外权利，”则将来遇有改革之时，即多一层困难”365。因此，如果北京政府公开勒令盐商报效，势必遭

6、到外国银行团和稽核总所的干预与反对。这样北京政府向盐商索取报效也就只能秘密地进行。1915年4月初，北京政府就偿付当年赔款办法，向各省盐运使发出秘密饬令：“所有本年应付赔款二千余万两，除由部设法另筹千万外，其余一千万两应责成各省盐商分别报效，以济眉急。”并声称：“此次筹款为国家万不得已之举，期在必成。”“本部将于此验商人爱国与否而定各该运使之功过焉。”1北京政府向各省盐商索取报效共计银1000万两，折合银元达1500万元。如果以1914年全国盐税总收入6848万余元作为比较，占1914年全国盐税总收入的22%；再以长芦盐区为例，财政部偿付赔款办法规定“长芦旧商摊认二百五十万两所谓“长芦旧商”，

7、是指以芦纲公所为代言人的长芦各引岸的专商、纲商。1915年5月13日，财政部又核定了长芦各岸新商的应摊报效银数：“该商等组织营业既较旧商为轻，所获利益又较旧商为厚就各该商应销盐引准以旧商摊认之数分别规定，同春报效八十六万两，永七永丰厚报效三十三万两，豫岸豫丰厚报效四十八万两。”4这里的“长芦新商”，系指1914年7月长芦引岸实行有限开放以后，获北京政府特许承办或包办开放引岸盐斤运销的商人、商号，主要包括承运开放之官办六十一县引岸的长利号（后改由同春号代办）、包办永平七属的永丰厚商号以及承运豫岸汝光十四属的豫丰厚商人，其名为新商，实际不过新的特权商人而已，与旧商并无二致。这样，摊派给长芦新、旧各

8、商的报效银数合计银达417万两，折合银元625万余元。与1914年长芦盐区盐税收入的1269万余元比较，几占该盐区1914年盐税收入的50%。而具体到山东盐区，摊派报效银数为120万两，几乎是该盐区全年盐税的收入数。5北京政府索取报效数额之巨大，令人咋舌。并且文电交驰，严令催缴。为了避免消息外泄，招致外国银行团和盐务稽核方面的干预和外交压力，北京政府又接连密电各省盐运使，再三强调保密事宜。“此项收款不在分所稽核范围之内，该司务当慎密从事并饬各商等不得任意传布，倘有疏忽，该司应负其责”,并要求“各运使亲译曜密，妥善保存来往文电，“此次商人报效一案事关重要，所有文电稿件，该运使均应提归内署自行妥密

9、保存不得泄漏，并密谕各商不得随意宣扬”，为谨慎起见，还指示“嗣后关于此事有应行详部之件除用密电外，可用函禀，盖用小官印，毋庸正式具详”6。同时，北京政府还密令各省盐运使将报效名目改称为“爱国捐”7,以达到瞒天过海、掩人耳目的目的。而且为避免将来万一消息泄露，外人进行干涉时出现措手不及的窘况，北京政府甚至还未雨绸缪，预为制定了应对之方。1915年5月20日，财政部向各省盐运使发出“所有盐商报效应即停止”8的饬令，但随该饬令发出的还有附函一件，称饬令所开各节“纯系密备对待外人起见”，“此项饬文应请秘存，概勿宣布，叮嘱长芦盐运使“事关密件，务宜妥防泄漏，惟稽核分所经协理如索阅时，可面交一阅，不得抄付

10、为要”9。其考虑安排可谓慎密周到。对于北京政府摊派的巨额报效款，盐商或提出附加条件以为交换，或请求变通认缴报效办法。1915年4月16日，芦纲公所代表长芦各岸旧商直接致电北京政府财政部,明确承诺认缴应摊报效款项。“筹备津公祛平化宝银二百五十万两由中国银行拨交以备财政部拨还赔款要需”，但同时也提出了认缴报效的八项附加条件，即：（1）豁免政府摊派芦纲公所的国内公债，改由营业所在地及个人名义分别认购,不得再以大批责令芦纲公所摊认:因为认缴报效后商力枯竭，如果再向公所摊派巨额公债，又由各引岸以及个人名义下派认，“是以一商担任数处之义务”。（2）就滩筑运应区分新、老滩盐，另坨存储，“务以隔年卤轻之盐指定

11、配运，以免暗耗而保血本”，“缘盐卤未净，消耗甚大”。（3）恢复“淹消”补运旧例。旧例盐包运输途中如遭遇灾损，贝（由该管地方官查实加结详准运司补运:1914年5月明令取消，“立法深意系恐盐商藉端捏报妨害盐税。但遭灾沉没仍须纳税补筑，盐商俨然一盐二税，殊欠公允”。（4）依照“缉私条例”，严禁制贩私盐。直、豫各岸近年盐销疲滞，究其原因，“实以包办各岸之新商多将商巡裁撤，以致门户洞开，私硝日炽，而各地方官多有率意轻纵，视条例为具文者”。（5）划一直、豫两省售盐秤量。按盐务署的规定，直岸卖盐秤量以京平为准，豫岸售盐以库平为准。而“库平与京平比较，每百两约重四两有奇，每包加重十五六斤之多”，“豫省路远运艰

12、，反以库平出售，甚不合理”。（6）裁革豫省“公益捐”名目，以恤商艰。此前财政部饬令将直、豫各岸所有陋规积弊一律裁免，“顺直各属早经奉行,乃豫省置盐税条例与不顾，巧立名目改为地方公益捐，名裁实存，责令商人如数照缴，甚或不时派委守提，异常纷扰”。（7）取消破除引岸之议。盐商承办引岸,无论自办转租，“胥由代价得来，久已认为世产工1914年初稽核总所洋会办丁恩首提破除引岸之议，各省盐商为之惶惶，极力抵制。”此次长芦竭诚报效，款巨期迫，虽已承认而力实不支，不得已出息贷借，分年摊还，而按本计息，担负益重。加以芦商连年受银价之亏折，积累己深，此后运本益重更须仰赖周转，若不将破除引岸之议取消，实不足以坚债权之

13、信用”。（8）此次认缴报效后，无论国家、地方有何要需，长芦旧商不再担任报效。因为报效之后“力竭筋疲，若再担任他款，则运务万难兼顾。10可见，长芦旧商意欲以认缴报效为交换，来换取北京政府保障其特殊权益的承诺，尤其是对于不取消引岸专商制的保证。因为专商引岸制是旧有盐务管理体制的根基，其实质是专商包税制，亦即盐商以包税的形式从清政府那里获得盐专卖的特权，垄断营业，攫取暴利。稽核总所洋会办丁恩一开始就极力主张废除这一制度，改行自由贸易。1914年1月盐税条例的颁布实施后不久，丁恩提议首先于长芦废止专商引岸制度，然后再向全国推广，“以达上裨国计，下益民生之目的在丁恩的支持和推动下，北京政府决定长芦引制改

14、革采取“渐进主义”，即自1914年7月1日起，长芦官办引岸首先实行一律开放自由贸易，尔后其余商办引岸须仿照官运引岸渐次实行开放。具体办法为“照掣签之法”，于每年年终掣签一次，每次掣出十处。“凡掣出之处即行开放，一切均照官运开放引岸办理。TlI1914年底第一次，掣签”虽然因为长芦旧商的集体抵制敷衍而未果，但长芦旧商对于这个开放引岸计划的存在时时感到威胁，如鳗在喉，必欲去之而后快。1915年5月27日，长芦旧商再次特别重申认缴报效的两个附加条件，并将取消破除引岸之议放在了首位。众商公同会议有必须求请维持二条，即一是即行取消破除引岸之议，二是认缴此次报效以后无论国家地方有何要需不再摊派。辩称“报效

15、巨金固可以充暂时之国用，而保全商产实所以裕永久之税源”，强调“若不取消破除引岸之议以保信用，则银行势必相率走避，又孰肯与盐商交往Tl2。这实际上不啻是在要挟北京政府，如果不能取消破除引岸之议，则长芦旧商即无法认缴报效巨款。与旧商不同的是，长芦新商在摊认赔款报效时，请求变通办法。代办六十一县引岸盐务的同春号提出，由于接手代办为时尚短，加上税负、年缴余利以及运销成本等又异常加重，营业盈余所剩无几，无力一次性认缴巨额报效银86万两。并提出两种变通办法。一是“酌提盈余”，分年认缴，即每年由政府于该商当年所获营业盈余中酌提8万元，直至凑够银86万两报效之数为止。二是“借款筹缴”,即仿照芦纲旧商办法，由盐

16、运使完全担保，以原包办商长利号名义与银行订立借款合同，认缴报效，借款本息则由同春号分10年偿还。同时请求将该商年缴余利40万元免缴1年（后呈请将偿还借款本息年限缩短为4年，年缴余利改为免缴两年半），并延长该商与原包办商长利号所订合同期限到1925年年底。13包办永平七属的永丰厚商人亦提出了类似的变通办法。两者均未获北京政府同意，并遭严辞批驳。“所拟酌提盈余及借款筹缴各办法大致相同，均属缓不济急”,“该商等观望因循多方推诿，爱国之心如斯薄弱，实属不顾大局，专便私图Tl4。而且事后作为惩罚，北京政府以同春号、永丰厚号辗转分包坐获厚利，售卖盐斤任意短秤掺土为藉口，下令取消两商号的盐务承办权。15,1

17、6永丰厚、同春两商号亦被迫先后禀请退办。而为了避免授人以柄，掩人耳目，盐务署密函长芦运使，指示有关令文均须秘而不宣，“文内所示各节可传该商号等到署面谕，不必形诸公牍”17。1915年5月22日，芦纲公所在长芦运署与天津中国银行签订借款合同，共借款银洋380万元，由纲总代表长芦全体旧商签字，长芦盐运使为之完全担保，加盖盐运使印信，并于6月1日呈交该款。18,19借款用途主要就是用于向北京财政部盐务署拨解赔款报效银250万两（折合370万元），剩余款额则用于拨还各商此前欠借未还款项。20此后，山东、淮南等处盐商如法炮制，以同样合同向银行借款，呈缴赔款报效，计山东盐商订借180万元，淮南订借525万

18、元，合之长芦借款，共计1085万元。211915年6月底，北京政府勒令盐商报效的消息外泄。中国报纸登载了长芦山东、淮南等地盐商与银行订立借款合同的事实，称该借款由各该盐区盐运使完全担保，盐商“按袋缴洋一元以便归还本债本利”21。盐商向运署请领引票时，必须呈验盖有戳印之归还欠款的请领引票函、禀及按包摊交一元之银行收条，否则即不发给引票。五国银行团闻讯后，以该办法破坏善后借款合同规定条款为由，向北京政府发出质询。北京政府财政部则佯装不知情，煞有介事地饬令长芦运使等，查明盐商是否与银行订有借款合同，“有无拘束发给引票之规定”21。长芦盐运使等当然矢口否认,称盐商与各银行之间素有银钱借贷关系，实属正常

19、往来,该借款合同“不过备载债权、债务双方收付本息之法，与普通借贷契约无殊，并无发给引票之规定”，并且该项借款是盐商与银行之间的“私人交涉”，盐运使并未为之完全担保，所有“五国银行团代表所询各节当系讹传之误”22。当长芦盐务稽核分所奉总所饬令向芦纲公所查证赔款报效一事时，得到芦纲纲总的回复却是“业经奉到公文取消二百五十万两之报效”22。可见，北京政府和盐商沆濯一气,蓄意掩盖事实真相。民国初年，中外善后借款合同签订后，中国盐政的主导权逐渐为外人把持。伴随着盐务改革的进行，洋员把持的盐务稽核所系统掌握了盐税的征收、存储和提用之权，盐税收入除去备偿指定债务外，北京政府实际上只能得到有限的所谓“盐余”，

20、并且还不时受到外国银行团和稽核总所洋会办的刁难和截留。然而“国家岁入固以盐课为大宗，域内富民亦以盐商为巨擘”1,财政上的困窘和各种燃眉之急需，又迫使北京政府利用手中尚存的盐政权，以承诺保障或给予盐商一定的特殊权益为交换，背着盐务稽核系统暗地里向盐商索取报效、借款、公债等各种变相盐税，而盐商为抵制或消弭由于改革带来的冲击和影响，维持或恢复其特殊权益，也常常借机提出各种附加条件。1915年北京政府向盐商摊派赔款报效，长芦旧商认缴巨额报效的“回报”，就是要求北京政府承诺保障他们的“命产”引岸，放弃原来的长芦引岸开放计划。此后长芦引岸开放计划的搁浅，无疑与此有着直接的联系。1915年6月以后，“并无破

21、坏引商权利之意”的龚心湛接任盐务署署长兼稽核总所总办后，对长芦引岸开放计划重新加以评议。网61-62,134-136其结果，不仅取消了继续开放商办引岸的计划，而且就连原来名义上开放的六十一县官办引岸亦复改归商办，责成芦纲商人公共承运。“公家只认芦纲为正商，一切散商承办运务必恃正商认可。”21其实质“芦纲公所今承政府之命，所有六十一县引岸配运之权名义上操自全体长芦旧盐商”，芦纲公所“不外乎六十一县盐商之发盐总行”22。至此，长芦引岸开放计划搁浅流产。盐务稽核总所洋会办丁恩慨叹：“引岸之病民尽人知之，今拟破除引岸，规划改良，其所以为国利民福者至深且远。乃以长芦之失败，而整顿全国盐务计划遂因中辍。3

22、137民初盐务改革的步伐亦因此受阻，遭遇重大挫折。1财政部特饬：第271号B长芦盐务档案：1915-04-03.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).2林振翰.盐政辞典M.郑州：中州古籍出版社，1988.3丁恩改革中国盐务报告书M林振翰.中国盐政纪要：下册.北京：商务印书馆，1930.4财政部饬：第404号B长芦盐务档案：1915-05-13.石家庄：河北省档案馆(680-8-2).5山东盐运使致长芦盐运使电B/长芦盐务档案：1915-04-07.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).6财政部致各省盐运使密电B/长芦盐务档案：1915-04-23.石家庄：河北省档案馆(680-

23、7-1435).7财政部致各省盐运使密电B长芦盐务档案：1915-05-28.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).网财政部饬：第1279号B长芦盐务档案：1915-05-20.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).9财政部致长芦盐运使密函B/长芦盐务档案：1915-05-20.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).10纲总邹廷廉等禀长芦盐运使遵饬筹款报效国家B长芦盐务档案：1915-05-14.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).11盐务署饬长芦盐运司所有商办引岸仿照官运继续开放每年照掣签之法开放十处B长芦盐务档案：1914-12-18.石家庄：河北省档案馆

24、(680-8-14).12纲总邹廷廉等禀长芦盐运使报效巨款请求条件B长芦盐务档案：1915-05-27.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).13同春号禀长芦盐运使遵饬依限筹复B.长芦盐务档案：1915-05-27.石家庄:河北省档案馆(680-8-2).14财政部密饬：第564号B长芦盐务档案：1915-06-21.石家庄：河北省档案馆(680-8-2).15盐务署密饬：第540号B长芦盐务档案：1915-06-15.石家庄：河北省档案馆(680-8-2).16盐务署密饬：第620号B长芦盐务档案：1915-07-07.石家庄：河北省档案馆680-8-2.17盐务署运销厅致长芦盐运使

25、密函B长芦盐务档案：1915-06-21.石家庄:河北省档案馆(680-8-2).18纲总邹廷廉等禀长芦盐运使呈交报效款项B长芦盐务档案：1915-06-01.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).19长芦盐运使详盐务署盐商向中国银行订借巨款B长芦盐务档案：1915-05-22.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).20纲总邹廷廉等禀长芦盐运使陈明担保借款用途B长芦盐务档案：1915-05-28.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).21财政部密饬：第1721号B长芦盐务档案：1915-06-29.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).22长芦盐运使详财政部查复芦借款合同并无拘束发给引票规定B/长芦盐务档案：1915-06-29.石家庄：河北省档案馆(680-7-1435).23盐务署饬：第1064号B/长芦盐务档案：1915-09-29日.石家庄：河北省档案馆(680-7-1415).24长芦稽核分所函询盐运使新商运盐及芦纲公运各事B长芦盐务档案：1915-12-06.石家庄：河北省档案馆(680-22-452).