中共中央-国务院印发国家新型城镇化规划(2024-2025年).docx

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1、中共中心国务院印发国家新型城镇化规划（20242024年）目录第一篇规划背景第一章重大意义其次章发呈现状第三章发展态势其次篇指导思想和发展目标第四章指导思想第五章发展目标第三篇有序推动农业转移人口市民化第六章推动符合条件农业转移人口落户城镇第一节健全农业转移人口落户制度其次节实施差别化落户政策第七章推动农业转移人口享有城镇基本公共服务第一节保障随迁子女同等享有受教化权利其次节完善公共就业创业服务体系第三节扩大社会保障覆盖面第四节改善基本医疗卫生条件第五节拓宽住房保障渠道第八章建立健全农业转移人口市民化推动机制第一节建立成本分担机制其次节合理确定各级政府职责第三节完善农业转移人口社会参与机制第四

2、篇优化城镇化布局和形态第九章优化提升东部地区城市群第十章培育发展中西部地区城市群第十一章建立城市群发展协调机制第十二章促进各类城市协调发展第一节增加中心城市辐射带动功能其次节加快发展中小城市第三节有重点地发展小城镇第十三章强化综合交通运输网络支撑第一节完善城市群之间综合交通运输网络其次节构建城市群内部综合交通运输网络第三节建设城市综合交通枢纽第四节改善中小城市和小城镇交通条件第五篇提高城市可持续发展实力第十四章强化城市产业就业支撑第一节优化城市产业结构其次节增加城市创新实力第三节营造良好就业创业环境第十五章优化城市空间结构和管理格局第一节改造提升中心城区功能其次节严格规范新城新区建设第三节改善

3、城乡接合部环境第十六章提升城市基本公共服务水平第一节优先发展城市公共交通其次节加强市政公用设施建设第三节完善基本公共服务体系第十七章提高城市规划建设水平第一节创新规划理念其次节完善规划程序第三节强化规划管控第四节严格建筑质量管理第十八章推动新型城市建设第一节加快绿色城市建设其次节推动才智城市建设第三节注意人文城市建设第十九章加强和创新城市社会治理第一节完善城市治理结构其次节强化社区自治和服务功能第三节创新社会治安综合治理第四节健全防灾减灾救灾体制第六篇推动城乡发展一体化其次十章完善城乡发展一体化体制机制第一节推动城乡统一要素市场建设其次节推动城乡规划、基础设施和公共服务一体化其次十一章加快农业

4、现代化进程第一节保障国家粮食平安和重要农产品有效供应其次节提升现代农业发展水平第三节完善农产品流通体系其次十二章建设社会主义新农村第一节提升乡镇村庄规划管理水平其次节加强农村基础设施和服务网络建设第三节加快农村社会事业发展第七篇改革完善城镇化发展体制机制其次十三章其次十四章其次十五章其次十六章其次十七章推动人口管理制度改革深化土地管理制度改革创新城镇化资金保障机制健全城镇住房制度强化生态环境爱护制度第八篇规划实施其次十八章加强组织协调其次十九章强化政策统筹第三十章开展试点示范第三十一章健全监测评估国家新型城镇化规划（2024-2025年），依据中国共产党第十八次全国代表大会报告、中共中心关于全

5、面深化改革若干重大问题的确定、中心城镇化工作会议精神、中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和全国主体功能区规划编制，依据走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确将来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。第一篇规划背景我国己进入全面建成小康社会的确定性阶段，正处于经济转型升级、加快推动社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深化发展的关键时期，必需深刻相识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，精确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥当应对城镇化面临的风险挑战。第一

6、章重大意义城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标记。依据建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，主动稳妥扎实有序推动城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族宏大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化是现代化的必由之路。工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要胜利实现现代化，在工业化发展的同时，必需注意城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；

7、农业现代化是重要基础，是发展的根基;信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不行替代的融合作用。城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53.7乐户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农夫通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放

8、，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展供应持续的动力。城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46.1%,与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53席的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展亲密相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城镇化带来的创新要素集聚和学问传播

9、扩散，有利于增加创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。一一城镇化是解决农业农村农夫问题的重要途径。我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以变更，这是“三农”问题的根源。我国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发呈现代农业腾出珍贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农夫人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农夫生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增加以工促农、以城带乡实力，加快农村经济社会发展。一一城镇化是推动区域协

10、调发展的有力支撑。改革开放以来，我国东部沿海地区领先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要缘由就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%,而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%o随着西部大开发和中部崛起战略的深化推动，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载实力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。一一城镇化

11、是促进社会全面进步的必定要求。城镇化作为人类文明进步的产物，既能提高生产活动效率，又能富有农夫、造福人民，全面提升生活质量。随着城镇经济的旺盛，城镇功能的完善，公共服务水平和生态环境质量的提升，人们的物质生活会更加殷实充裕，精神生活会更加丰富多彩；随着城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构冲突逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公允正义、消退社会风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。其次章发呈现状改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经验了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2025年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提

12、升到53.7%,年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20243个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18席的人口，创建了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教化、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。城镇化的快速推动，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成就举世瞩目

13、。（见图1、表1、表2）在城镇化快速发展过程中，也存在一些必需高度重视并着力解决的突出冲突和问题。一一大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。目前农夫工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农夫工及其随迁家属，未能在教化、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元冲突，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。（见图2）一一“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大

14、广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。1996-2025年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩;2024-2025年,全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。20002025年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口削减1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依靠土地出让收入和土地抵押融资推动城镇建设，加剧了土地粗放利用，奢侈了大量耕地资源，威逼到国家粮食平安和生态平安，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。一一城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承

15、载实力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载实力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；城市群布局不尽合理,城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载实力之间的冲突加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。一一城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境爱护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严峻，公共平安事务频发，城市污水和垃圾处理实力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服

16、务供应实力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。一一自然历史文化遗产爱护不力，城乡建设缺乏特色。一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市，“建设性”破坏不断扩散，城市的自然和文化特性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简洁用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。一一体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着己经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。第三章发展态

17、势依据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，但持续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会冲突增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。随着内外部环境和条件的深刻变更，城镇化必需进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城镇化发展面临的外部挑战日益严峻。在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下，全球供应结构和需求结构正在发生深刻变更，浩大生产实力与有限市场空间的冲突更加突出，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级和消化严峻过剩产能的挑战巨大；发达国家能源资源消费总量居高不下，人口浩大的新兴市场国家和发展中国家对能源资源

18、的需求快速膨胀，全球资源供需冲突和碳排放权争夺更加尖锐，我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。城镇化转型发展的内在要求更加紧迫。随着我国农业富余劳动力削减和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供应推动城镇化快速发展的模式不行持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不行持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构冲突日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不行持续。工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步，导致农业根基不稳、城乡区域

19、差距过大、产业结构不合理等突出问题。我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。城镇化转型发展的基础条件日趋成熟。改革开放30多年来我国经济快速增长，为城镇化转型发展奠定了良好物质基础。国家着力推动基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化创建了条件。交通运输网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用，以及信息化的快速推动，为优化城镇化空间布局和形态，推动城镇可持续发展供应了有力支撑。各地在城镇化方面的改革探究，为创新体制机制积累了阅历。其次篇指导思想和发展目标我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推动的，这确定了我国必需从社会主义初级阶段这个最大实际动

20、身，遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路。第四章指导思想高举中国特色社会主义宏大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式,以人的城镇化为核心，有序推动农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载实力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推动社会主义现代化、实现中华民族宏大复兴的中国梦奠定坚实基础。要坚持以下

21、基本原则：一一以人为本，公允共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流淌，有序推动农业转移人口市民化，稳步推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素养，促进人的全面发展和社会公允正义，使全体居民共享现代化建设成果。一一四化同步，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一,促进城乡要素同等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。一一优化布局，集约高效。依据资源环境承载实力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市

22、群，严格限制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理限制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。一生态文明，绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境爱护和生态修复，削减对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。一一文化传承，彰显特色。依据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的漂亮城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。一一市场主导，政府引导。正确处理政府和市

23、场关系，更加敬重市场规律，坚持使市场在资源配置中起确定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、供应公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。一一统筹规划，分类指导。中心政府统筹总体规划、战略布局和制度支配,加强分类指导；地方政府因地制宜、按部就班抓好实行；敬重基层首创精神，激励探究创新和试点先行，凝合各方共识，实现重点突破，总结推广阅历，主动稳妥扎实有序推动新型城镇化。第五章发展目标城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化

24、率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口实力明显增加，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增加。城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格限制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大

25、幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高。城市生活和谐宜人。稳步推动义务教化、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水平安得到保障。自然景观和文化特色得到有效爱护，城市发展特性化，城市管理人性化、智能化。一一城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消退。（见专栏1）第三篇有序推动农业转移人口市民化依据敬重意愿、自主选择，因地制宜、分步推动，存量优先、带动增量的原则，以农

26、业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推动户籍制度改革和基本公共服务均等化。第六章推动符合条件农业转移人口落户城镇逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。第一节健全农业转移人口落户制度各类城镇要健全农业转移人口落户制度，依据综合承载实力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定详细的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。其次节实施差别化落户政策以合法稳定就业和合法稳定居处（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市

27、落户限制，有序放开城区人口50万TOO万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格限制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参与城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可实行积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。第七章推动农业转移人口享有城镇基本公共服务农村劳动力在城乡间流淌就业是长期现象,依据保障基本、按部就班的原则，主动推动城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口供应向对常住人口供应转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。第一节保障随

28、迁子女同等享有受教化权利建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接供应便捷服务。将农夫工随迁子女义务教化纳入各级政府教化发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定老师编制，足额拨付教化经费，保障农夫工随迁子女以公办学校为主接受义务教化。对未能在公办学校就学的，实行政府购买服务等方式，保障农夫工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教化的权利。逐步完善农夫工随迁子女在流入地接受中等职业教化免学费和普惠性学前教化的政策，推动各地建立健全农夫工随迁子女接受义务教化后在流入地参与升学考试的实施方法。其次节完善公共就业创业服务体系加强农夫工职业技能培训，提高就业创业实力和职业素养。整合职业教

29、化和培训资源，全面供应政府补贴职业技能培训服务。强化企业开展农夫工岗位技能培训责任，足额提取并合理运用职工教化培训经费。激励高等学校、各类职业院校和培训机构主动开展职业教化和技能培训，推动职业技能实训基地建设。激励农夫工取得职业资格证书和专项职业实力证书，并按规定赐予职业技能鉴定补贴。加大农夫工创业政策扶持力度，健全农夫工劳动权益爱护机制。实现就业信息全国联网，为农夫工供应免费的就业信息和政策询问。（见专栏2）第三节扩大社会保障覆盖面扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，激励农夫工主动参保、连续参保。依法将农夫工纳入城镇职工基本医疗保险

30、，允许敏捷就业农夫工参与当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参与的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农夫工参与城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。推动商业保险与社会保险连接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险。第四节改善基本医疗卫生条件依据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农夫工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费供应健康教化、妇幼保健、预防接种、传染病防控、支配生育等公共卫生服务。加强农夫工聚居地疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事务应对。激励有条件的地

31、方将符合条件的农夫工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围。第五节拓宽住房保障渠道实行廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农夫工居住条件。完善商品房配建保除性住房政策，激励社会资本参与建设。农夫工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农夫工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农夫工集体宿舍。审慎探究由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。把进城落户农夫完全纳入城镇住房保障体系。第八章建立健全农业转移人口市民化推动机制强化各级政府责任,合理分担公共成本,充分调动社会力气，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推动的农业转移人口市民化机制。第一节建立

32、成本分担机制建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，依据农业转移人口市民化成本分类，明确成本担当主体和支出责任。政府要担当农业转移人口市民化在义务教化、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农夫工与城镇职工同工同酬制度,加大职工技能培训投入,依法为农夫工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农夫工要主动参与城镇社会保险、职业教化和技能培训等，并依据规定担当相关费用，提升融入城市社会的实力。其次节合理确定各级政府职责中心政府负责统筹推动农业转移人口市民化的制度支配和政策制定，省级政府负责制定本行政区农业转移人

33、口市民化总体支配和配套政策，市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的详细方案和实施细则。各级政府依据基本公共服务的事权划分，担当相应的财政支出责任，增加农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障实力。第三节完善农业转移人口社会参与机制推动农夫工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包涵性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农夫工的比例，主动引导农夫工参与党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参与社会管理。加强科普宣扬教化，提高农夫工科学文化和文明素养，营造农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理的氛围。城市政府和用工企业要加强对农业转

34、移人口的人文关怀，丰富其精神文化生活。第四篇优化城镇化布局和形态依据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载实力，优化城镇化空间布局和城镇规模结构，在全国主体功能区规划确定的城镇化地区，依据统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。（见图3）第九章优化提升东部地区城市群

35、东部地区城市群主要分布在优化开发区域，面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，必需加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新实力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，接着在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。科学定位各城市功能，增加城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚实力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移

36、。依托河流、湖泊、山峦等自然地理格局建设区域生态网络。东部地区其他城市群，要依据区域主体功能定位，在优化结构、提高效益、降低消耗、爱护环境的基础上，壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推动海洋经济发展。充分发挥区位优势，全面提高开放水平，集聚创新要素，增加创新实力，提升国际竞争力。统筹区域、城乡基础设施网络和信息网络建设，深化城市间分工协作和功能互补，加快一体化发展。第十章培育发展中西部地区城市群中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格爱护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的

37、农夫工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动实力，形成经济充溢活力、生活品质优良、生态环境美丽的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。中部地区是我国重要粮食

38、主产区，西部地区是我国水源爱护区和生态涵养区。培育发展中西部地区城市群，必需严格爱护耕地特殊是基本农田，严格爱护水资源，严格限制城市边界无序扩张，严格限制污染物排放，切实加强生态爱护和环境治理，彻底变更粗放低效的发展模式，确保流域生态平安和粮食生产平安。第十一章建立城市群发展协调机制统筹制定实施城市群规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，明确各城市的功能定位和分工，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推动城市群一体化进程。加强城市群规划与城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的连接，依法开展规划环境影响评价。中心政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内

39、的城市群规划编制和组织实施。建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探窕建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流淌和优化配置。建立城市群成本共担和利益共享机制，加快城市公共交通“一卡通”服务平台建设，推动跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防联控联治，实现城市群一体化发展。第十二章促进各类城市协调发展优化城镇规模结构，增加中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

40、第一节增加中心城市辐射带动功能直辖市、省会城市、支配单列市和重要节点城市等中心城市，是我国城镇化发展的重要支撑。沿海中心城市要加快产业转型升级，提高参与全球产业分工的层次，延长面对腹地的产业和服务链，加快提升国际化程度和国际竞争力。内陆中心城市要加大开发开放力度，健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系，提升要素集聚、科技创新、高端服务实力，发挥规模效应和带动效应。区域重要节点城市要完善城市功能，壮大经济实力，加强协作对接，实现集约发展、联动发展、互补发展。特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推动劳动密集型加工业向外转移，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享,推动中心城

41、区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。其次节加快发展中小城市把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量,增加数量。激励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业,夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教化医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教化和医疗机构在中小城市设立分支机构,增加集聚要素的吸引力。完善设市标准,严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。培育壮大陆路

42、边疆口岸城镇，完善边疆贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国际贸易物流节点和加工基地。（见专栏3）依据限制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赐予同人口和经济规模相适应的管

43、理权。（见专栏4）第十三章强化综合交通运输网络支撑完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。到2024年，一般铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；一般国道基本覆盖县城，国家高速马路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。第一节完善城市群之间综合交通运输网络依托国家“五纵五横”综合运输大通道，加强东中部城市群对外交通骨干网络薄弱环节建设，加快西部城市群对外交通骨干网络建设，形成以铁路、高速马路为

44、骨干，以一般国省道为基础，与民航、水路和管道共同组成的连接东西、纵贯南北的综合交通运输网络，支撑国家“两横三纵”城镇化战略格局。其次节构建城市群内部综合交通运输网络依据优化结构的要求，在城市群内部建设以轨道交通和高速马路为骨干，以一般马路为基础，有效连接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。提升东部地区城市群综合交通运输一体化水平，建成以城际铁路、高速马路为主体的快速客运和大实力货运网络。推动中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速马路建设，逐步形成城市群内快速交通运输网络。建设以铁路、马路客运站和机场等为主的综合客运枢纽，以铁路和马路货运场站、港口和机场等为主的综合货运枢纽，优化

45、布局，提升功能。依托综合交通枢纽，加强铁路、马路、民航、水运与城市轨道交通、地面公共交通等多种交通方式的连接，完善集疏运系统与配送系统，实现客运“零距离”换乘和货运无缝连接。第四节改善中小城市和小城镇交通条件加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，加快国省干线马路升级改造，提中学小城市和小城镇马路技术等级、通行实力和铁路覆盖率，改善交通条件，提升服务水平。（见图4）第五篇提高城市可持续发展实力加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，增加城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载实力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、富有特色、充溢活力的现代城市。第十四章强化城市产业就

46、业支撑调整优化城市产业布局和结构，促进城市经济转型升级，改善营商环境，增加经济活力，扩大就业容量，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮。第一节优化城市产业结构依据城市资源环境承载实力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系。改造提升传统产业，淘汰落后产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。适应制造业转型升级要求，推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚；适应居民消费需求多样化，提升生活性服务业水平，扩大服务供应，提高服务质量，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。强化

47、城市间专业化分工协作，增加中小城市产业承接实力，构建大中小城市和小城镇特色显明、优势互补的产业发展格局。推动城市污染企业治理改造和环保搬迁。支持资源枯竭城市发展接续替代产业。其次节增加城市创新实力顺应科技进步和产业变革新趋势，发挥城市创新载体作用，依托科技、教化和人才资源优势，推动城市走创新驱动发展道路。营造创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，推动技术创新、商业模式创新和管理创新。建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力。建设创新基地，集聚创新人才，培育创新集群，完善创新服务体系，发展创新公共平台和风险

48、投资机构，推动创新成果资本化、产业化。加强学问产权运用和爱护,健全技术创新激励机制。推动高等学校提高创新人才培育实力，加快现代职业教化体系建设，系统构建从中职、高职、本科层次职业教化到专业学位探讨生教化的技术技能人才培育通道,推动中高职连接和职普沟通。引导部分地方本科高等学校转型发展为应用技术类型高校。试行一般高校、高职院校、成人高校之间的学分转换，为学生多样化成才供应选择。第三节营造良好就业创业环境发挥城市创业平台作用，充分利用城市规模经济产生的专业化分工效应，放宽政府管制，降低交易成本，激发创业活力。完善扶持创业的实惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。运用财政支持、税费减免、创业投资引导、政策性金融服务、小额贷款担保等手段，为中小企业特殊是创业型企业发展供应良好的经营环境，促进以创业带动就业。促进以高校毕业生为重点的青年就业和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业。结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位，实行激励高校毕业生自主创业政策，实施离校未就业高校毕业生就业促进支配。合理引导高校毕业生就业流向，激励其到中小城市创业就业。