【《城管对无照商贩执法的困境及优化策略—以C市为例》7500字（论文）】.docx

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1、城管对无照商贩执法的困境及完善对策研究一以C市为例、弓Ipj1、石出1（一）城市无照商贩的概念1（二）城市无照商贩的分类2（三）城管执法的概念2（四）城目执法的特点3三、C市无照商贩管理中城管执法现状3（一）C市无照商贩的基本现状3（二）C市无照商贩管理中城管执法现状41帝U42*4四、C市城管在无照商贩治理中执法遇到困境的原因5（一）执法依据不足，物质保障与执法部门有待完善5（二）服务与权利理念缺位，摊群化监督管理困难5（三）公众城管意识淡薄、群众参与率低6（四）执法力量不足，人员素质尚需进一步提高6五、C市无照商贩管理中城管执法困境的应对对策7（一）对城市法制化管理，建立规范、高效的城市管

2、理体制7（二）树立科学的城市管理理念,促进社会经济发展发挥7（三）改变管理思路,大力规范无照经营行为8（四）做好宣传互动工作,营造构建和谐城市管理氛围8参考文献随着中国城市化进程的迅速发展,C市常住人口、无照摊贩的数量也在逐年增加,无照游商主导的街道生计群体数量也在进一步增多。这已成为影响首都生态秩序的因素,加剧了城市病的严重性和管理难度。一方面,公民要求城市维持良好的环境秩序，另一方面,他们也认同无照摊贩的方便性。城管执法是行政执法的重要机构，在无照摊贩的管理过程中花费了大量力气和物资。但作用微乎其微,常引发社会冲突。本文综合理论研究和实际工作经验,对无照摊贩治理进行分析，借鉴发达国家的治理

3、经验，充分发挥了科技的创新功能,为政府做出明确、客观决策。提出治理无照无证游商方针和建议。关键词：无照商贩,城管,法律一、引言我国正在经历全面深入的改革,经济体制改革的就是亮点之一。市场经济的多样化促进了市场的繁荣，而市场经济的标准化不能仅仅通过挤压和抑制来实现。依法执政过程中也应采用合理的方法。我国大型中城市无照经营商贩的出现问题主要原因是由于城市化建设进程的不断加快,城乡经济发展不平衡和一些小型大城市的快速经济发展,导致小型中城市和一些农村里的人越来越多地选择涌向一些大城市地区谋生,在严重影响就业的经济压力下，一些农村人还是选择了通过无照在进入门槛相对较低的城市街道上进行经营。这种类型的群

4、体集中体现了我国的社会和经济不发达，以及某些地区的生活水平相对较低。管理无照商贩的困难不仅在于维护城市环境,社会保障和经济秩序,还在于考虑无照商贩的生存。C市提倡人性化的管理方法,例如,疏解和整治控制相结合。通过合理的规划，加大了在合适的地点规划一批农贸市场或标准化临时农贸市场，以指导和规范小商贩的进入和经营。但是，由于小商贩数量众多且流动性强,因此新集市无法满足小贩的需求,因此,街头无照游商的问题仍然很突出。二、基础理论概述(一)城市无照商贩的概念尽管在相关研究文献中，没有准确地定义无照摊贩,但在某些低端经济或非正式经济中，却出现了相关的词汇和内容。有称随意摆摊的,也有被叫做走街串巷的,而新

5、华字典中对于摊贩一词,有两种解释,一是动词的含义,主要解释为摆摊子出售货物;二是名词的含义,主要解释为摆摊子的小商贩。主要是表现无照流动性的市场特征，即无照商贩一词最初用来表示中国城市无照摆设摊点,从事买卖多以个体为主，各自为战,这些商贩群体统称被称为无照商贩。20根据中国目前学术界所认为,地摊归类为低端经济,可以将有关定义结合起来,低端经济为:低收入人群,低收益人群,低环境成本非正规的市场经济,处于经济发展的灰色地带。因此,城市无照商贩定义为摊贩,也就是所谓的无照经营者，即指没有固定场所、也没有注册资金,不愿或无法办理营业证照,流动性非常大,基本无需技术,从事一些小商品零售、小食品加工的小摊

6、贩。（二）城市无照商贩的分类在2003年3月1日起正式施行的无照经营查处取缔办法里就公平竞争做了解释,最终起到保护经营者和消费者的合法权益目的。强调的是把公平作为立法的动因。为了解释无照经营的内涵,我们需要将证照解释为经营许可证”,因此,本研究就城市里无照商贩的这些差异化的特点,分为以下几种类型:一是根据无照商贩的性质，城市无照商贩主要可分为外来务工人员和当地失业人群。这主要是由于外来务工人员缺乏当前的社会关系。二是就其提供的产品而言，无照商贩可分为小商品销售，食品加工,海鲜农产品，水果和蔬菜，日常百货和其他业务,这对人口的基本生活产生重大影响，并且逐渐发展成城市经济运作的辅助手段。三是按照城

7、市的经营范围不同,除了农贸集散地外,城市的无照商贩主要分布在商场,还有学校周边的，多为现场加工食品，而公园等娱乐场所则主要出售玩具百货；更多的居民区无照商贩主要以果蔬及海鲜农产品为主，综合起来较为复杂。（三）城管执法的概念城管执法队伍是社会发展而产生的一个新兴行业,是城市管理中的一种法制环境保障,是城市发展的基础,但是城管执法也与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系,涉及社会生活和生产的方方面面。C市的城管部门，已经成立了有20年,从2年中华人民共和国国务院办公厅发63号文实施相对集中处罚权的指导意见开始,城管执法局的职能一直在增加和变化,甚至还在不断增加,现在已经有17方面429项行政

8、处罚权。主要围绕着解决城市管理的突出问题，比如大气污染、无照经营、市容环境卫生、违法建设等问题。原来,城管的职能定位就是依法行政的工作,严格意义上讲,都算不上综合执法,总体上职能职责还比较单一。但是,现在,城管的职能又有了全新的突破,主要是三大职能的提出，即,综合执法、综合协调、综合监管。从2012年市委市政府下发了城管体制改革意见开始,综合协调、综合监管的作用就被突出出来了。(四)城管执法的特点城管执法就是城市管理事务上地方化和综合化的结果,走的路线不是以往的归口管理的原则,是用综合执法来解决以往专业执法解决不顺畅的问题，解决十几个大檐帽治不了一个破草帽的问题。各级人民政府都要加强对相对集中

9、行政处罚权工作的领导,执法人员必须是公务员。这说明城管队伍行使的就是本级政府赋予的权利,应该协助政府做实做强基层,夯实城市管理基础。但是,这种集中执法也是造成矛盾的主要原因之一。执法人直接面向广大群众，由于城管人员的执法水平良莠不齐，因此在对广大群众实行直接的执法的时候。不和谐也随之产生。部分执法者的暴力行为及群众的暴力抗法互相伤害。城市管理执法部门确实存在着许多问题和矛盾,主要原因是制度欠缺、权力不清楚、程序过于粗暴、联合执法环境恶劣。此外,执法者直接与无照摊贩接触的特征,也使城管执法问题日趋突出。因此城市管理和执法方面的问题变得越来越明显。三、C市无照商贩管理中城管执法现状(一)C市无照商

10、贩的基本现状在c市从事无照经营的摊贩通常聚集在人口流量大、需求强的地方,如旅游景点、繁忙路段、城乡结合部、大型医院和学校、邻里。商贩的聚集度基本与区域的市场大量的需求相匹配,管理难度与景气度正相关。随着社会团体民主法制的推进,摊贩规避执法的方式越来越多，更容易达到目的,使得行政执法越来越受的舆论压力和社会阻力。C市无照摊贩每日上午5点约近市场摊位,春夏多为无照摊贩高峰期，多个摊位,主要有瓜果、蔬菜等农产品,还有一些副食,服装,一些小的生活用具。早市后，各无照商家进入街头的路口，或在附近繁华地区继续做无照贩卖。下午5点,开始主要是经营烧烤。此外,背街小巷无照商贩是市民居住、出行的重要区域里,涉及

11、的违法形态种类较多，与市民群众利益密切相关,一直是城市管理执法工作的难点。2017年至2018年上半年,城管热线共受理背街小巷环境秩序问题举报约为2万7千件，占全市热线举报总量的5%,其中就无照经营（擅自摆摊设点）占26.5%、；新闻媒体曝光背街小巷环境秩序类问题683件,主要涉及占道经营、机动车乱停放、僵尸车、垃圾乱堆放、环境脏乱差等问题。（二）C市无照商贩管理中城管执法现状1 .执法体制一谈到没有照的游商，大多数人往往都认为这仅仅是城管一家职责，有些职能部门漠视了自己的查无法定职责,常打着法律擦边球,不积极参与整治;有些部门，即使参加了整治，也通常会认为自己是友谊客串，帮城管这个部门的工作

12、。部门联动还不够顺畅。目前城管执法部门仅与环保、住建、工商等部门的信息实现了部分共享,形成一定程度的惩戒联动,仍需进一步完善信息共享、惩戒联动机制,不断提高违法成本,实现有效震慑。2 .行动策略城管队员扣留游商,被群众戏称为猫和鼠大战和游击战。无证商贩由于其特殊性质，流动复发性强,使得城管执法难度加大。政府想通过控制非法摊点来达到环境治理的目的。然而,尽管非法摆摊现象影响了城市环境,但它是合理的，因为它涉及到弱势群体的生存权。因此,政府一味打压的治理理念并不能取得良好的效果。城管正在整治无照商贩,相对人情绪激动,不管是撒腿就跑,还是撒泼打滚,执法引发的冲突总是可以将城市管理执法推向舆论的制高点

13、，陷入了一个悖论怪圈,有人指控执法队员，执法不力,还有一些人指控执法队员，执法过量。尽管城管执法队伍在执法过程中取得了一定的成绩,该法也只是规范了城市秩序,但仍然没有解决根本问题，是无助的。一些摊贩经过反复的劝诫仍未改正自己，这就使城管执法在行动上更加困难。四、C市城管在无照商贩治理中执法遇到困境的原因（一）执法依据不足，物质保障与执法部门有待完善法律执法依据不足,是城市行政管理部门陷入瓶颈的一个重要原因。城市管理执法的执行资格主体不明确，城市管理执法的执行被拖延,现有法律法规未得到充分的操纵,城市管理执法的执行保证不足,城市管理执法的执行很难满足城管执法的需求。城管自成立以来,城市管理部门就

14、面临着执法缺乏物质保障的问题。执法设备不足,包括办公用地和执法装备缺失。如今,不同的执法队都存在车辆不足和条件恶劣等不同程度的问题。没有财务保障，资金不足一直是限制城市管理执法发展的一个大问题。城管执法没有法律授权的一个严重后果就是执法没有人身保障，需要执法人员斗智斗勇来完成任务，受到相对人的攻击也是民事纠纷,人身安全也时常受到威胁,毫无执法威信可言。随着社会法治化建设要求的日益提高,城管执法装备列装没有合法支撑成为制约规范发展的短板，其中最明显的就是车辆装备数量。（二）服务与权利理念缺位，摊群化监督管理困难随着城市发展的加速,城市管理职能的范围和规模也在逐步扩大。全面城市管理执法已经取代了以

15、前的行政管理情况,城市治理执法制度也逐渐发展起来。但是，由于执法手段的简洁粗暴,执法体制的不健全,尽管行政人员做出了最大努力,但执政效果却不理想,矛盾越来愈多。在执法问题上甚至存在暴力冲突。城管执法引起了政府和公众的关注。在城市管理执法实践中，在吃、拿、卡、要等问题和对低端人群的歧视等恶性管理中，存在掀摊子,抄东西等问题。执法部门存在随意性问题（例如:该规范不规范,该处罚的不处罚，对相对人听之任之,对同一情况的处罚程度完全取决于个人喜好）等等。造成此类不利事件的主要原因是,权力与权利之间的关系没有得到纠正,政府没有偏离其目标,政府考虑了至高无上,没有考虑到权利的价值。这是执法不力和执法冲突带来

16、的不令人满意的主题。（三）公众城管意识淡薄、群众参与率低从改革开放之日起,城市管理执法部门是城市化进程和城市行政机构改革的产物。它与城市秩序和公民利益息息相关。作为经常与公民联系的执法部门，它们尤其体现了中国执法部门的形象。因此,在一定时期内存在对法律执法的满意度低和意识不足的现象。在当今高度发达的媒体社会中，大众的主要信息来源依赖于新闻媒体。一些媒体关于城市管理和城市管理实施的虚假或夸大报道引起了公众的反对。更多是出于对弱者的同情,城管执法过程一旦出现两方抗衡的局面,大多数围观群众都会支持违法者,批评城管没有人情味儿,进一步激化矛盾。若出现暴力抗法,公安机关也多会让双方协调解决,草草了事,没

17、有上升到妨碍公务的司法高度。久而久之,严重影响城管执法人员的威信,为执法工作埋下巨大隐患。（四）执法力量不足，人员素质尚需进一步提高最初对城管执法人员编制的确定,主要是参照关于市容监察人员定员数的比例而实施的,然而,面对近年来快速发展的城市及其滋生的亟待解决的复杂的矛盾,原有的定员编制已经无法满足城市管理工作的负荷。并且,城管执法队伍的职能也从该部门成立之初不断地在增加,但人员却没有相应的增加。事实上,C市对城管执法人员的素质规定,必须为公务员身份。其他如广州、青岛都没有按照规定来办。在C市,城管属于公务员编制,有着严格的考录条件和规定，人员素质相对比较好。但是许多外省市的城管就鱼龙混杂,甚至

18、还有所谓的临时工。这就在开展执法工作的时候备受影响，降低了执法的严肃性和权威性，也给人员上的管理和队伍建设增加许多难题。由于人力不足,素质较差,在面对无照商贩时一些简单、粗暴的执法方式时有发生,淡化了城市管理的作用,这严重影响了执法的严肃性,破坏了城管队伍在百姓心中的形象。五、C市无照商贩管理中城管执法困境的应对对策(一)对城市法制化管理，建立规范、高效的城市管理体制由于城市管理执法的范围涉及很多领域,因此具体的执法标准是基于城市管理专业化多个领域的相关法律法规。条目很多，条件也很复杂。同样，由于颁布了一些立法，以至于某些规定不再适用。城市管理的需求和某些规定过于笼统,缺乏可操作性。因此,迫切

19、需要颁布具有良好的可操作性的法律法规。城市管理执法机构通过与司法机构合作进行公告和听证会,共同收集公众和有关职能部门的建议,组织和考虑现行法律法规和不合理规定。如果双方拒绝合作,就相应地惩罚他们。有必要积极倡导灵活的执法,既要考虑弱势群体的生存权,又要体现法律法规的严格性。也就是,要多方面改善执法力度,考虑违法者在时间、金钱包括人身自由等方面的成本付出，提升执法公信力，营造良好的执法环境。完成执法为民服务理念。(二)树立科学的城市管理理念,促进社会经济发展发挥城市管理部门须坚持以人为本,执法为民的管理理念,是行政机关为民服务的根本要求,也是新型城镇化快速发展的客观需要。在谋划和推进工作中，要把

20、广大群众和城市居民是否满意当成重要的考量因素。执法人员在平时的巡查和执法活动中，要深入一线的街道、社区、商户等管理对象,服务先行,针对无照游商摸排登记,诚恳的同相对人交流，了解他们的诉求,收集他们对城市管理工作的意见和建议，并反馈到城市管理工作中，在职权范围内尽最大的努力解决游商的乱摆摊及市民关注的实际问题。众所周知，一个城市的气质即是由该城市的全体人员共同呈现的,要深挖城镇中生活的人的气质特点，尊重广大市民群众的首创精神，集中群众的才智，发动尽可能多的群众参与城市管理工作中来,才能将城市环境治理得更加文明、宜居、充满人文关怀。（三）改变管理思路,大力规范无照经营行为就目前来看，不可否认对无照

21、经营的监管已经成为全国各地需要攻克的难题。尤其在C市地区深入推进2018至2020年占道经营专项整治行动的中，如何破解城乡结合部地区无照经营的摊群化问题迫在眉睫。在以前盲目堵截或者说是疏堵不力收效甚微的情况下,改变管理思路,更好的疏利大于堵。我们需要认真树立以人为本的心态,更新执法观念,瞄准无照小商贩,扩大培训和就业渠道,鼓励创业和职业转变。对于那些有兴趣参与市场管理的经营问题上,对困难群体予以优先选位、降低或减免摊位费等从优待遇,从根本上解决这部分人的生活和就业问题。社会相关部门及时提供保障,给予他们最大的便利。（四）做好宣传互动工作,营造构建和谐城市管理氛围城市管理工作是一项错综复杂的执法

22、工作，需要大部分群众的广泛参与。工作中必须要加大宣传力度,不断提高市民的城管意识。媒体更重要的是呈现出事物判断的思维方式,而不是让一个人或者一个群体成为公敌。毫无疑问，我们的媒体现在正在为城管成为全民公敌而添砖加瓦。但无论在哪个国家,媒体的偏见是一种客观存在,而消除这种偏见的方法之一就是让各方的话语和意见流通起来,使之互相较量，用理性唤起理性,做好文化引导，打造好公众城管文化氛围，最终让网络成为一种良性的互动平台。用好舆论监督,通过不间断的宣传发动,传递城管正能量,扩大社会影响面,赢得社会理解和支持,营造良好的执法环境。要积极建立危机应急管理机制,发生突发事件或矛盾冲突事件第一时间还原并发布真

23、相,有错误不回避及时处理,并虚心向社会道歉争取主动权,才能引导大众看清事实,从而改善城管执法外部环境。六、结论无照经营管理的难题随着社会经济发展日益复杂,城管执法面临的困境愈加艰难,从根本上讲是利益多元化和民主法制化相互交织碰撞，使问题的解决更加头绪繁杂,造成城市综合管理行政执法工作困难重重。随着我国社会主义的市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大,依法治国法治理念的深入人心,城管执法人员素质的日益提高,人民群众也开始对严格执法、文明执法的要求越来越高。本文关于无照商贩治理的现状和问题分析还不够,对理顺城管的执法制度有许多缺乏成熟之处,无照商贩治理的问题尚待进一步深入研究。让行政执法

24、切实以效率高、针对性强和良好的社会观感为首都非核心功能疏解做出积极贡献。笔者坚信,城管的执法工作一定可以层层剥茧,突破重围,通过大家的共同努力,让社会和普通百姓可以看到,城市管理这支队伍已经更加成熟。本着一切为民为出发点,一切依靠群众,在得到广大人民支持和认可的基础上,应当更加严格执行,规范,公正,文明的执法。维护好首都环境,力求执法为民。参考文献霍靖怡.从执法人员研究城管执法中的问题及对策J.消费导刊，2018,(013):154.张少波.我国城管执法中存在的问题与对策分析商品与质量，2018,(043):248,270.张书华.城管与流动商贩矛盾的原因与对策研究J.现代商贸工业，2020,

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