中国人口生育政策 60 年.docx
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1、中国人口生育政策60年人口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素发展变化的法规、条例和措施的总和。人口政策有广义与狭义之分。广义人口政策是影响和干预人口运动全过程的政策,既影响和干预人口自然变动过程,也影响和干预人口迁移变动过程和人口社会变动过程狭义人口政策则是影响和干预人口自身生产和再生产过程的人口政策,其结果是直接制约和影响着人口自然变动过程的数量和质量。狭义人口政策包括生育政策、死亡政策、优生政策和婚姻家庭政策。C1(P2)本文仅以狭义人口政策的核心一人口生育政策为研究对象。从20世纪70年代起,我国开始实行控制人口增长的政策,大力降低生育率,经过40年的努力,人口过
2、快增长得到了有效控制。20世纪90年代以来,我国的生育水平整体呈现平稳下降态势,实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变。在取得明显成果的同时,也出现了一些问题,如老龄化加速、出生性别比失调、劳动力结构老化等。进入21世纪,随着社会经济的发展,计划生育政策的背景、目标、内容、方法都发生了很大的变化.在新的历史时期,中国的人口生育政策要不要调整?向什么方向调整?以何种方式调整?这些摆在人口研究和政策研究学者面前的重大问题,也是政府决策者深切关注的社会、民生问题。因此,回顾我国人口生育政策60年的发展历程,总结政策制定和实施中的经验教训,对今后人口生育政策的
3、调整思路有着重要的理论意义和现实意义。一、中国人口生育政策60年简要回顾以生育政策的主耍内容来划分,可将我国建国以来的生育政策划分为以下几个阶段:1.鼓励生育阶段(19491953年)这一阶段,政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度,并出台了限制避孕和人口流产的政策,鼓励人们生育。1950年4月20日,国家卫生部和军委卫生部联合发布了机关部队妇女干部打胎限制的办法,规定为保障母体安全和下一代生命,禁止非法打胎”。1952年,在上述规定的基础上,卫生部制定了一个面向全民的限制节育及人工流产暂行办法,将适用于机关部队妇女干部的规定在全国推广。p661953年,卫生部又以“与国家政策不符”为理由,
4、通告海关禁止进口避孕用具和药物。2这些政策都强化了人们多生多育的观念和行为。收稿日期2010-12-23作者简介马小红(1965女,山西长治人,北京市委党校社会学教研部副主任;孙超(1987),男,山东德州人,北京市委党校社会学专业硕士研究生.2.政策转变及反复阶段(19541959年)鼓励生育的政策在1953年第一次人口普查后发生了急剧的转变.远远高于预期的人口数,与当时我国有限的资源与落后的综合国力形成对比,震动了政府领导人。2从中央领导到学术界都提出一些节制生育的观点.1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。(P146!
5、1956年初,中央公布了19561967年全国农业发展纲要(修正草案),在纲要中明确提出:“除了少数民族的地区以外,在一切人口稠密的地方,宣传和推广节制生育,提倡有计划地生育子女。但是“大跃进”及随后的大饥荒,改变了中国人口转变的方向。大跃进的浮夸做法使得当时的一些领导人对人口形势产生了乐观情绪,“人多力量大、人多可以办大事”的想法在一些主要领导人心目中再次占据主要地位。随着主张限制人口增长的经济学家马寅初先生在全国被批判,节制生育的政策主张被扼杀在摇篮里。3.提出计划生育号召,在部分市、县的试行阶段(I9601969年)大跃进失败的反思和三年困难时期结束后现实人口增长的压力,使控制人口和节制
6、生育的思想得以复苏。1962年12月,中共中央和国务院发出了关于认真提倡计划生育的指示,要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程。文化大革命初期,虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针,仍在实行限制人口增殖的生育政策,但社会环境处于无政府状态,一些计划生育机构名存实亡,有的甚至被“革命委员会给取消了,节制生育的实际工作停顿了,人口又处于盲目发展的状态。4.限制人口增长的晚、稀、少”政策逐步形成和全面推进阶段(19701980年)“文化大革命”的动乱使经济滑坡,人口增长,1969年全国总人口突破八亿大关,使得人口与经济本来已尖锐的矛盾更加突出。这种客观现实迫使党和国家领导人在国民经济恢复后
7、不得不重申控制人口的重要性。1971年7月,国务院强调指出:”除人口稀少的少数民族地区和其他地区外,都要加强对这项工作的领导,深入开展宣传教育,使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。即1973年,第一次全国计划生育工作汇报会正式提出了“晚、稀、少”政策,并在全国进行了推广。1973年,人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划,1974年末在中共中央转发河北省关于召开全省计划生育工作会议的情况报告中,肯定了按晚、稀、少要求结婚和生育的政策。(7)1978年6月,国务院计划生育领导小组会议进一步明确了晚、稀、少”的内涵;会议还提出了一对夫妇生育子女数”最好一个、最多两个的新要求
8、。5.全面推行一胎化的紧缩政策阶段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效,但是,由于人口增长惯性的存在,根据有关方面的预测,要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标,必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策.同时由于实行联产承包责任制后农民生活较以前有了较大幅度的提高,他们的生育欲望有所扩张,而“大跃进及三年困难时期后补偿性生育的人口也开始进入育龄阶段,因此这一时期人口出生率、自然增长率、总和生育率都有所反弹。在这样的背景下,开始在全国推行紧缩的一胎化政策,也就是独生子女政策。1980年9月25日,党中央发表了关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开
9、信。公开信指出,为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内,国务院已经向全国人民发出号召,提倡一对夫妇只生育一个孩子”。6.计划生育政策的调整阶段(19841991年)由于实行的一孩政策与广大群众的生育意愿严重冲突,使中国的计划生育工作成为天下第一难。在实施一孩政策中,为达到人口控制目标,采取了许多行政、经济等强迫手段,产生了很多负面效应。为了缩小政策与生育意愿的差距,缓和干群矛盾,1984年4月13日中央转发了关于计划生育情况的汇报的七号文件,文件要求进一步完善当前计划生育工作的具体政策。主要是:在农村继续有控制地把口子开得稍大一些,按照规定的条件,经过批准,可以生二胎;坚决制止大口子
10、,即严禁生育超计划的二胎和多胎;严禁徇私舞弊,对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。t93即所谓的“开小口子,堵大口子”。1988年3月,中央政治局召开常委专门会议,讨论并原则同意国家计生委的计划生育工作汇报提纲。会议规定了现行计划生育人口政策的具体内容:提倡晚婚晚育、少生优生,提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外,一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难,包括独女户,要求生二胎的,经过批准可以间隔几年以后生第二胎;不论哪种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育,具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。17.多样化的生育
11、政策时期(1991年至今)1991年5月14日,中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距,实事求是地做出了关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定。切合实际地将19912000年人口计划控制目标定在年均自然增长率为12.50%o以内,即总人口2000年末控制在13亿以内。112001年12月29日颁发了中华人民共和国计划生育法(2002年9月1日施行),将原有的政策性规定法律化为:国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生存第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。国根据社会发展水平、城乡
12、结构和地域民族特征,各省市制定了地方计划生育条例,形成了现行的生育政策格局概括起来为:城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等六省、市的农村,基本实行汉族居民一对夫妇生育一个孩子;除上述六省、市外,有五个省、区规定可以生育两个孩子;有19个省、区规定第一个孩子是女孩时,间隔几年可以再生育一个孩子,简称一孩半政策;有29个省、市、区规定夫妇同为独生子女的,可以生育两个孩子;其中有七个省还规定农村夫妇一方为独生子女间隔几年可以生育两个孩子;各地条例还对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等各种情况作出具体规定,可以生育两个或更多的孩子.【nJ二、我国人口生育政策的反思与评估1 .我国现行人口
13、生育政策的特点回顾我国人口生育政策的发展历程,我们可以看出现行生育政策的形成具有以下几个特点:(1)曲折发展,不断调整.从20世纪50年代初鼓励生育、限制节育,到1953年第一次人口普查后中央对快速人口增长的担忧;从1957年对马寅初节制人口思想的批判到60年代计划生育观念的提出;从文化大革命的失控到70年代晚、稀、少政策的推广,经历了不断调整的过程。晚、稀、少政策创造了中国生育率下降的奇迹,但80年代初紧缩一胎化政策导致生育率反弹与社会矛盾突出,造成欲速则不达的局面。1984年开始进行政策调整,到90年代形成多样化的生育政策格局,使我国完成了向低生育水平的转变。(2)多元性和区域多样性。实行
14、计算生育政策后,绝大多数的城镇家庭实行一孩政策”;大多数的农村地区为“一孩半政策”;民族自治地区的少数民族可以按照民族区域自治法自行制定生育政策,普遍为城镇家庭可以生育二胎,农村家庭可以生育三胎;无论城乡、民族,都有510条人性化的规定,只要满足规定条件之一的就可以多生一个孩子;部分少数民族(如藏族)没有生育限制政策;鼓励极少人口数量的少数民族多生育孩子。5J我国有十三亿多人口,分布在31个省、市、自治区(不含港、澳、台),各地的社会经济发展水平和速度、自然条件、人口特征等千差万别,不仅人口变动的现实差异性巨大,生育政策规定的地域差异也十分显著.(3)动态性。我国的生育政策是动态的,是随社会经
15、济形势的变化而变化的。生育政策所涵盖的内容是宽泛的,包含了国家推行计划生育的指导思想、组织实施、生育调节、技术服务、优待奖励、监督管理、法律责任等内容。单就群众最为关心的家庭生育孩子数量限制的规定而言,我国根据不同历史时期人口和社会经济发展的特点,提出了不同的生育政策。1312 .我国人口生育政策实施后的效果评估我国以限制人口增长为目的的人口政策从开始实施至今,已经将近四十年了。政策的直接效果和间接效应己经逐步显现,主要表现为以下几个方面。第一,人口生育政策实施的积极效果。首先,成功控制了人口过快增长。生育政策促进生育率大幅度降低,人口快速增长的势头被有效地遏止,成功地实现了人口低增长的目的,
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