预算绩效目标编制质量问题研究与对策探究.docx

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1、预算绩效目标编制质量簿醐究与对引言为建设廉洁、法治、创新、服务型政府，不断提高政府的管理效能，近十年来，党中央、国务院不断创新政府管理方式，其中影响较大的“绩效管理”便是创新政府管理方式的重要举措。从党的十八大报告、到十八届三中全会相关文件，都深刻阐明了党和政府大力推进政府绩效管理、全面深化改革的决心，而正是这个创新，极大地促进了我国政府的执行力和公信力大幅提高。政府绩效管理内涵丰富，其中，预算绩效管理尤为重要。加强预算绩效管理，已经上升为党中央和国务院的战略部署层面，2015年实施的新预算法已经对预算绩效管理作了明确规范，党的十九大报告也强调提出了“全面实施绩效管理”，要求配套出台全面、规范

2、、透明、标准科学、约束有力的预算制度。实施预算绩效管理，总体要求是把预算单位从以往的“重支出、轻效果”局面扭转到“注重支出结果、讲求支出绩效”的轨道上来。从概念上看，预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果,这就要求我们在预算管理中融入绩效理念，并在预算编制、执行、考核中，全程贯彻、全面落实。本着“讲求绩效”的原则，对于预算资金安排尤其是重大项目预算支出安排，预算单位务必做好事前绩效目标设定、事中绩效跟踪、事后绩效评价和结果应用以及绩效信息公开，唯有这样，才能切实改进预算支出管理，提高政府资金配置的效率和效益，从而提高公共产品和服务的质量。从强化预算绩效目标编制入手，加强预算绩效管理，是近几年预

3、算工作的重点内容之一，各地方各级财政都重视预算绩效目标编制，但各部门各单位落实得如何？编制质量达到什么水准了呢？笔者近两年在对行政事业单位预算绩效目标申报开展专项调研过程中，发现问题主要聚焦于编制不够规范和编制质量不高两个方面，具体表现如下。一、绩效目标编制主要存在问题（一）预算绩效目标编制不够规范1.未按要求编制预算绩效目标申报表。有的部门在提交预算草案中缺少部门整体绩效或者是项目预算绩效目标未按要求申报。2.下属二层单位没有提供整体绩效目标申报表和重点重大项目支出绩效目标申报表。3.没有聚焦重大项目绩效编制，有的部门、单位没有对单项超过200万元的重大项目提供项目绩效目标申报表。4.对于无

4、重大项目的单位，没能择一相对重点项目来编制专项绩效目标,有些单位没有单项项目金额超过200万元重大项目的，未能选择1个以上本单位重点或重大项目来编制项目绩效目标。一般来说，在预算单位无200万元及以上项目的，至少选择1个以上本单位重点或重大项目（金额最大或经常性民生工程等）编制项目绩效目标。（二）预算绩效目标编制质量有待提高1.设置的整体绩效目标不够细化与完整，未能很好地反映与部门职能相对应的绩效情况。2.整体绩效目标表中，产出指标设置不完整，缺少产出质量、产出时效、产出成本指标，有的对社会公众或服务对象满意度指标未进行设置。3.项目绩效目标申报表中，社会公众或服务对象满意度指标未按百分比设置

5、或者指标设置偏低，如有些部门的某个项目建设及运维经费项目，社会公众或服务对象满意度为“5%。而按要求一般是不得低于90%的。4.有的重点项目支出，未能结合支出内容和金额科学合理进行评价。5.整体绩效目标表中，产出指标设置不符合要求，有的单位把指标内容与指标值均设置为数字“1”，效益指标设置不够科学。6.部门整体支出绩效目标不够完善，绩效目标申报表部分指标未按要求填报。7.项目绩效目标设立过于简单，没有按要求体现出其科学性、合理性。8.把绩效目标和部门职能混为一谈。比如有些预算单位安排资金400万元，绩效目标却描述为：有序推进国有企业改革改制工作；做好财务监督等国有资产监督管理基础工作；做好企业

6、清产核资、财务审计、资产评估工作；开展市直已改制企业零星资产检查清查工作等。以上所定绩效目标仅是陈述部门职能或行为，并非绩效目标。9.绩效目标编制不符合“指向明确、细化量化、合理可行、相互匹配”原则要求。如某单位的云视频预算项目，已经进行收尾阶段，但仍继续把该项目列入绩效目标，欠妥。二、预算绩效目标编制存在问题剖析预算绩效目标编制出现如上质量问题，究其因，主要有如下几点：（一）对绩效目标编制的必要性认识不足认识不足使得有些单位对绩效目标申报流于形式。有些单位财务人员错误地认为财务的核心工作是争取财政给予安排更多的预算资金，把主要关注点放在争取更多资金上而没有把重心放在如何高效地用好资金上，基于

7、这种认识偏差，导致有些单位编制绩效目标比较敷衍，认为绩效目标设置可有可无，从而导致编制质量不高。（二）绩效目标编制过程中各有关部门参与度不高预算绩效目标设置是绩效管理的起点，是至关重要的环节。众所周知，预算编制是财务部门的工作，但由于财务人员并不是单位业务的实施者，碍于财务部门与业务部门职能分工不同，使得财务部门对业务部门的具体工作并不太熟悉，单纯由财务人员对业务部门的具体工作的设置绩效目标、并对数量和质量的定向分析和细化不大现实。因此，如果财务部门缺乏与有关业务部门进行必要的沟通，编制出来的绩效目标与预算单位的业务实际将会相去甚远。因此，要让财政资金预算好、使用好，必须由单位的财务部门牵头、

8、相关业务部门密切配合进行整体联动，也就是说，预算绩效管理不只是财务部门的工作职责，财务部门在编制预算绩效目标时，应该调动业务部门参与进来，共同研判，协同推进，从而避免出现因财务人员不了解单位相关部门业务而闭门造车，潦草应付导致编制质量不高。（三）财务人员绩效编制水平有待进一步提高水平提升离不开培训，要强化绩效管理，还得加大培训力度，才能切实帮助财务人员提高绩效目标编制质量，从而提升绩效管理整体水平。（四）有些单位对预算绩效目标设置过低绩效目标设置过低，使得预算绩效评价的参考意义不大。（五）部门预算信息尚未得到全面有效公开，从而使一些单位弱化绩效目标编制这几年，虽然各个地方都重视绩效评价，强化单

9、位自评，甚至启动第三方评价，但对评价结果的公开和应用方面做得比较少，导致评价的作用没能得到充分发挥，评价的意义没能得到充分体现，从而导致一些预算单位从意识上弱化了预算目标编制。三、预算绩效目标编制对策分析针对以上普遍存在的问题及其原因分析，笔者认为，可以从以下几方面进行整改：（一）强化激励约束机制一是绩效评价结果与预算安排及政策调整有机衔接。对整体绩效不高，评价发现问题较为集中的单位，可以采用调减甚至取消相关预算安排予以约束。二是项目支出预算安排应充分参考绩效评价结果。对于上年度重点项目绩效评价效果不佳的单位，应在本年度部门预算编制中减少或不安排相关的项目支出预算，突出发挥绩效考评的应用价值。

10、（二）强化预算绩效编制，做好本环节的自我检查、完善预算单位在编制年度项目支出预算表和年度市级部门预算项目绩效目标表时，应加强自查，检查专用项目是否编列绩效目标、设立依据及必要性说明、测算标准及过程等。检查专用项目名称是否规范、细化、指向是否明确、是否符合其依法履职和事业发展需要，是否符合中央、省、市各层级经济工作会议精神。对金额达到一定规模的重大项目应当切实编制好绩效目标，自查中，绩效目标填写不完整或缺乏设立依据和说明的，应按相关规定补充完善。（三）强化目标管理意识，发挥绩效目标的导向作用预算管理要围绕绩效目标来开展，各部门各单位应当落实好三个环节的工作,一是事前把目标设置好，二是事中对目标实

11、施进度进行密切跟踪监控，三是事后对目标达成情况开展评价。实践中，之所以有相当一部分部门和单位在做预算时甚至没有同步提交绩效目标申报表，究其因，多半是由于绩效目标管理意识淡薄使然，错误地以为目标设置可有可无。（四）强化编制业务培训，切实提升绩效目标的编制质量绩效目标编制规范要求：预算单位应当从数量、质量、成本、时效四个维度进行目标设置，并从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等五个方面进行量化和细化表述。然而实际编制中却有不少单位表述得很模糊，既不量化也不细化。针对编制质量不高这一突出问题，应着重培训以下几点：绩效目标要如何设置才能够更清晰地反映出预期产出和效果？如何对各个绩效指标进

12、行细化描述和量化表达？在绩效目标申报表中，如何才能够反映出预期提供的公共产品及服务情况？如何对可能给经济、社会、环境等带来的影响情况进行预估及描述？如何对该项产出和影响的满意度进行客观的预估及表述？切实避免出现笼统描述不细化不量化的情况发生。在培训方式上，一些地市不断积极探索新思路和新举措，有些地市从强化基础培训入手，引用优秀案例给财务人员进行讲解培训I,切实提高了绩效管理人员的实际操作能力。有些地方财政部门主动作为，深入各个单位进行“一对一”培训，送培训上门，结合部门和单位实际开展专门指导，大力推进绩效目标编制质量，促进财务部门绩效管理水平的大幅提升。这些做法都值得借鉴。（五）绩效目标设置应

13、当做到有依有据从宏观的方面讲，各部门各单位设置的绩效目标应当合法合规，并与国民经济和社会发展规划相吻合；从微观的角度讲，设置绩效目标要紧扣本部门本单位的职能和中长期发展规划、年度工作计划或项目规划等。（六）绩效目标设置应当突出合理性和可行性要合理设定绩效目标，离不开广泛调查研究和深入科学论证，只有符合客观实际并且确实能够如期实现的绩效目标设置才是有价值的绩效目标。切勿夸夸其谈，不切实际。如果绩效目标没设置好，后期的绩效评价也将会受到影响。（七）强化绩效目标审核审核应重点关注相关性、完整性、可行性、适当性。可以分三个层次实施审核，一是各部门各单位的自我审核，二是财政部门审核把关，三是人大财经委的

14、专家审核，三位一体，层层把关，从而使设置的绩效目标质量达到预期。（八）强化绩效目标申报与部门预算编制同步管理鉴于有些单位不重视绩效目标编制质量的实际情况，在管理上，可以从原来的“无预算不安排资金”要求升格为“无科学有效的绩效目标设置不予以安排预算”,使“绩效目标申报与部门预算编制同步”真正落地扎根，从而倒逼各预算单位切实在做预算时，把绩效目标设置摆上重要地位。（九）抓好绩效目标申报的“后管理”工作绩效管理始于目标设置，用于执行监督、终于达到目标。这就要求设置目标后，强化对绩效目标进行后期的跟踪管理。使绩效目标运行不偏离预期目标，确保财政资金使用取得预期的社会效益和经济效益。各预算单位应密切关注

15、资金支出进度，加强自我监控，财政部门也应对预算单位的预算执行进度以及绩效目标实现程序进行跟踪，及时纠偏，使各预算单位确保绩效目标得以实现。（十）明晰单位内部各相关层级部门的责任边界财务部门负责牵头编制，业务部门密切配合，领导层负责审批，各负其责，齐心协力把预算绩效目标的各个具体指标给设置好，使其更加具有科学性和可行性，为预算执行指明方向，为后期的绩效评价打下基础。（十一）强化全员预算绩效管理意识各预算单位要高度重视绩效管理工作，从预算绩效编制环节开始，强化全员参与，使全单位上下一盘棋，坚持预算编制自下而上，各有关业务部门业务特征和工作任务对绩效任务目标进行的编制提出合理建议，领导层注重论证和调研，上下同力，齐心协力编制出科学、合理的预算绩效目标。必要时，可以考虑把预算绩效编制的合理性和科学性纳入预算绩效考核的重要环节，促使财务部门和各有关业务部门真正高度重视起来。结语总而言之，强化预算绩效管理，抓好绩效目标设置这个起点，坚持以绩效目标实现为导向，采用恰当的绩效评价手段，并把绩效评价结果与预算安排和政策调整进行挂钩，激励高绩效行为，鞭策低绩效行为，达到优化资源配置、建设节约高效社会的目的。建立“花钱必问效，无效必问责”机制，让财政资金每一元每一分都花在刀刃上，办好实事，抓出实效。