房屋征迁领域中涉远年建筑类案件的办案思考.docx

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1、房屋征迁领域中涉远年建筑类案件的办案思考摘要：远年未登记建筑是否为违法建筑一直是房屋征迁类案 件中的重难点问题。在办理此类案件时，应依法监督强制拆除行 为是否遵循法定程序，准确把握无证建筑与违法建筑的区别，不 能以无证房屋系违法建筑为由一概不予补偿。在综合考量房屋建 成时间、历史原因、补办相关手续对规划的影响程度等因素后， 确定公平合理的补偿标准，并选择最恰当的方式保障行政相对人 的合法权益，实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。关键词：强制拆除行为远年未登记建筑征收安置补偿行政争 议实质性化解行政诉讼法第一章第1条“保证人民法院公正、及时审理行 政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其

2、他组织的合法权益, 监督行政机关依法行使职权”，开宗明义阐释了行政诉讼法的立 法目的，鲜明地体现了行政诉讼对公正司法、争议化解、权利保 障、依法行政的价值追求。1检察机关应高度关注争议周期 较长、存在“程序空转”现象的行政案件，适时开展行政争议化 解工作，实现案结、事了。一、基本案情及办案过程滕某居住在一间坐落于天津市某区某街道的房屋。房屋为滕 某母亲遗产，且滕某有兄弟7人，房屋尚未析产。2015年该房 所在区域被纳入旧城区改建项目住宅平（楼）房房屋征收范围。2015年11月，天津市某区某街道办事处（以下简称“某街道办 事处”）就滕某所有的房屋情况向市规划局某区分局及该区房管 局进行核查，发现

3、该处涉案房屋没有建设工程规划许可证，亦未 办理产权登记，遂认定该房屋为违法建筑。之后，某街道办事处 向滕某作出责令限期拆除决定书履行行政决定催告书强 制执行决定书等通知，并张贴送达。2018年7月18日，滕某 房屋被强制拆除。2018年9月13日，滕某起诉天津市某区人民政府（以下简 称“某区政府”）至天津市某中级人民法院，请求确认某区政府 拆除房屋行为违法。一审法院查明，某区政府对滕某名下房屋予 以征收，并作出了房屋征收补偿决定书，之后天津市某区法 院据此作出行政裁定，准予执行该房屋征收补偿决定书。一 审法院认为，某区政府拆除滕某房屋，是裁执分离的情况下，经 法院裁定许可，区政府执行房屋征收补

4、偿决定书的行为，根 据最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解 释第1条第2款第（七）项的规定，该行为不属于人民法院行 政诉讼的受案范围，故一审法院依照行政诉讼法第51条第2款 的规定，裁定不予立案。滕某上诉至天津市高级人民法院（以下 简称“天津高院”），理由是其房屋不属于房屋征收补偿决定 书规定的征收范围；某区政府拆除其房屋扩大了准予执行范围, 请求确认其拆除房屋的行为违法。天津高院认为，滕某起诉的拆 除房屋行为是房屋征收与补偿过程中作出的行为，而该区政府并 非具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门，滕某起诉该区政 府没有事实依据，故驳回滕某上诉，维持原裁定。滕某不服二审 裁定，向最

5、高法申请再审。最高法认为，滕某的涉案房屋为无证 房屋，并不属于房屋征收补偿决定征收房屋。该无证房屋由 于违反中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法） 第64条及天津市城乡规划条例第74条规定而被拆除的，且 并非是该区政府组织实施了拆除行为，故裁定驳回其再审申请。 2020年1月2日，滕某至某展法院另行对某街道办事处提起诉 讼，请求确认某街道办事处强拆其房屋的行为违法。一审法院认 为，该街道办事处经调查涉案房屋未取得建设工程规划许可证， 也未进行产权登记，街道办事处将其认定为违法建设并无不当； 其次，街道办事处在对涉案建筑物进行强制拆除前虽履行了相关 程序，但未按照送达程序向滕某送达强制执

6、行决定书，属于 程序违法，故判决该街道办事处强拆行为违法。滕某不服，认为 其房屋并非违法建筑，遂提出上诉。二审、再审意见与一审法院 一致，均未支持滕某诉求。另外，涉案房屋是滕某母亲遗产，滕某兄弟七人对房产继承 问题也存在不同意见。滕某认为其针对某区政府、某街道办事处提出的两起诉讼案 件的裁判结果均有错误，分别向天津市人民检察院（以下简称“天 津市院”）与天津市人民检察院二分院（以下简称“天津市检二 分院”）申请检察监督。天津市院和天津市检二分院上下两级院 一体化办案，多次召开会议进行研讨，分析研判应对困难策略、 办案方向和行政争议实质性化解方案。天津市院经审查认为，滕 某起诉区政府的案件法院适

7、用法律并无不当，不能支持其监督申 请。但滕某越诉某街道办事处案件，滕某可能存在合法权益受到 损害的情形。天津市检二分院开展深入调查，依据房屋的买卖契 约、民国时期房证、建国初期的土地房产缴税票据以及70年代 改扩建的批准文书等，提出“远年未登记建筑不能一概认定违章 建筑”的意见，并据此与行政机关开展多轮沟通。最终，在天津 市检二分院办案人员的见证下，滕某与房屋征收部门签订了补偿 协议，滕某获得70余万元的房屋补偿款。二、远年未登记建筑强制拆除案件办案要点人民检察院行政诉讼监督规则第6条规定：“人民检察 院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合 运用监督纠正、公开听证、释法说理、

8、司法救助等手段，开展行 政争议实质性化解工作。”（一）涉案房屋性质的认定无证建筑并不等同于违法建筑。无证建筑是指没有相关规划 建设审批手续、权属凭证等合法来源证明的建筑物、构筑物或附 属物，而违法建筑是指相关单位经法定程序调查认定、违反中 华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）城乡 规划法等相关法律法规建造的建筑物、构筑物或附属物。无证 建筑大多是历时遗留的产物，性质不明，未经调查确认，不能一 概认定为违法建筑。经天津市检二分院深入调查取证发现，滕某 的房屋虽然没有产权登记，但有清朝道光年间的房屋买卖契约、 民国时期房证、建国初期的土地房产缴税票据以及70年代改扩 建的批准文书，足以证明

9、其建设年代远远早于规划审批、房屋登 记等相关规定，是远年建筑。根据“实体从旧”的原则，相关规 定不适用远年建筑的认定问题。经走访了解到，与其情况相似的 周边邻居均已在80年代办理了房产证，顺利获得了征收安置补 偿。涉案房屋一直由滕某年迈多病的母亲居住，相关部门没有及 时提醒其补办登记，导致无相关手续，拆迁补偿时应适当考虑该 特殊情形。（二）争议实质性化解最大限度保障当事人权益案涉建筑并非违法建筑，但法院将无证远年建筑裁定为违法 建筑确有不当，致使膝某的合法权益受到了侵害。检察机关应当 采取何种方式保障滕某的合法权益也是本案的重点问题。在办理 本案过程中，天津市检二分院考虑到滕某虽起诉强拆行为，

10、但其 实质诉求仍是希望获得房屋征收补偿。如果对本案提请抗诉，不 仅时间成本高，最终的处理结果也难以保证。按照该区政府针对 滕某所在片区的征收补偿政策，无证房屋确实无法获得征收补 偿，即使法院启动再审程序，纠正错误裁判，行政相对人的根本 诉求仍难以得到解决，最终又会导致“程序空转”。最高检党组 曾明确指出：“办理行政检察案件，不能单纯强调已依法办理 且程序正当，更须将法、理、情融为一体，实质性解决好人民 群众实际问题。” 2因此，天津市检二分院希望通过行政争 议实质性化解，帮助滕某解决实际问题。在与房屋征收部门深入 沟通后，房屋征收部门也认识到在实施征收工作中“一刀切”的 认定违法建筑确有不足之

11、处，在听取检察机关的处理意见后，表 示愿意对滕某予以补偿。（三）后续问题全面化解房屋补偿问题达成合意，诸多细节问题接踵而来。天津市检 二分院又组织征收部门与滕某就后续问题进行二次探讨。第一， 房屋灭失，面积如何确定。天津市检二分院以事实为根据，多次 在当事人之间调处，最终房屋征收部门认可以滕某保存的测量视 频认定补偿面积。第二，滕某主张房屋之外的一处院落，应予赔 偿。天津市检二分院提出，院落确实存在，但该院落系大院公共 部分，并非滕某房屋独有，不符合院落补偿的规定，最终滕某予 以认可。第三，对于房屋征收部门“一刀切”拒绝延长租房补贴 期限，天津市检二分院认为因房屋征收部门未及时安置滕某导致 其

12、较大的租房损失，征收部门应承担责任。征收部门亦同意对此 予以适当补偿。第四，涉案房屋作为滕某母亲遗产，在滕某兄弟 7人间并未析产。为保证纠纷解决到位，天津市检二分院联合房 屋征收部门、律师、滕某兄弟7人以远程视频线上云会面的形式 进行协商。经恳切交谈，其他兄弟放弃继承，律师出具法律意见 书作出见证，避免了后续可能发生的民事纠纷。最终，在天津市 检二分院办案人员的见证下，滕某与房屋征收部门签订了补偿协 议，滕某获得70余万元的房屋补偿款。三、远年未登记建筑强制拆除案件办案思考（一）明确强制拆除的责成主体、行为主体强制拆除是行政机关依法治理违章建筑时常见的手段。强制 拆除主体是否适格，是检察机关办

13、理此类案件首先需要明确的问 题。根据城乡规划法第68条规定：“城乡规划主管部门作 出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者 逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成 有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定, 强制拆除的行为主体是建设工程所在地县级以上人民政府责成 的有关部门，未经县级以上人民政府责成就实施强制拆除行为是 违反法定程序的。此项规定为县级以上人民政府创设了对强制拆 除行为的审查义务，县级以上人民政府有责任对强拆行为进行监 督管理。3即责成主体为县级以上人民政府，强制拆除行为 主体为有关部门。责成有关部门采取强制拆除等措施并非行政诉讼

14、法中规定 的“委托”，不适用委托的机关为被告的基本原则，并且该责成 行为系该政府基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的监 督管理，亦是一种过程性、阶段性行政行为，该行为不产生外部 法律效力，对行政相对人的权益未产生直接影响，不属于人民法 院行政诉讼受案范围，因此责成行为不具有可诉性。滕某起诉某 区人民政府违法案中，一、二审法院虽裁定驳回结果并无不当， 但确实存在适用法律错误的情形，而最高法裁判时对裁定驳回理 由予以纠正，正是基于此考量。关于某街道办事处是否有权实施强制拆除行为，最高法的裁 判有不同意见。城乡规划法第68条对于“有关部门”的范 围并未明确，街道办事处能否属于此范围之中为分歧所在

15、。有观点认为，“街道办按照县级政府的要求，有权要求当事 人自行拆除并限期拆除违法建筑，当事人仍未将违法建筑拆除， 街道办遂将当事人违法房屋拆除，程序合法。” 4还有观点 认为，“街道办事处虽是区政府的派出机关，可以在其职权范围 内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事 处对违法建筑予以拆除的职权，因此街道办事处对申请人的房屋 进行强拆属于超越职权。” 5两种观点分歧之处在于，法律 无明文规定街道办事处具有强制拆除的职权的情况下，街遒办事 处能否作为强制拆除的实施主体。行政法的基本原则是“法无授 权不可为”，城乡规划法第65条赋予了乡镇人民政府对违 法建筑强制拆除权，虽然街道办与

16、乡镇政府在管辖范围内具有相 同的综合治理职能，但无法律授权行为即为超越职权。拆除违建 是城市综合治理的重要一部分，街道办有责任无职权的难题如何 破解，考虑到立法原意及镇、街同作为基层行政机关，街道办具 有本辖区内综合治理职能，天津市人民政府通过天津市城市管 理相对集中行政处罚权规定6天津市街道综合执法暂行 办法7等地方政府规章赋予了城市管理综合行政执法机关 对违法建筑进行强制拆除的主体资格与法定职权，这与城乡规 划法第68条”建设工程所在地县级以上地方人民政府可 以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”中“县级 以上人民政府责任有关部门”理念一致，具有现实意义。（二）准确把握无证建筑与

17、违法建筑的考量因素无证建筑并不等同于违法建筑，合法的无证建筑在征收过程 中，应当按照合法建筑的征收补偿标准进行补偿。而违法建筑则 应由当事人自行拆除或在行政机关履行法定程序后强制拆除，不 能获得补偿。建筑合法与否，对行政相对人影响较大。实践中如 何加以区分，可以从以下方面综合考量：首先，对无证建筑是否违法的认定，有一个重要的考量因素 就是该建筑物的建成时间。依据“法不溯及既往”原则，如果无 证建筑建成时间早于城市规划有关法律规定出台时间，其在建造 时并不存在禁止性规定，则不能对该类“无证建筑” 一概认定为 违法。有学者提出就全国范围而言，应当以首部城市规划条例 生效的时间作为规划执法的时间起点

18、，以此作为认定违法建筑的 历史时间节点。同时提出由于各地进行规划审批工作时间不一， 不能曾单地划定一个统一的时间节点，但基于上位法优先的考 虑，各地划定新、旧违建的时间节点不应比1984年1月5日城 市规划条例施行之日更早。8城乡建设环境保护部关于 房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见规定，各地 可根据实际情况确定处理违章建筑的界限，天津市于1991年12 月21日通过了第一部天津市城市规划条例，天津市关于 解决历史性违章建筑和历史性违章用地问题的若干规定第2条 历史性违章建筑是指1990年4月1日中华人民共和国城市规 划法实施前，未经城市规划行政主管部门批准建设的建筑物以 及逾期未拆

19、除的历史建筑物。该规定亦对历史性违章建筑分情况 规定了不同的处理方式。本案中滕某的涉案建筑建成年代明显早 于1990年，有清朝道光年间的房产地契以及建国初期的契税凭 证等作为证据，故不应简单的以违法建筑论处。其次，要对违法建筑对规划的影响程度进行审查，将建造时 无禁止规定且对规划的影响程度不大的无证建筑，列入历史遗留 违法建筑认定范畴。本案涉诉房屋在上世纪90年代天津市统一 为历史建筑办理产权证时由于个人原因未及时办理产权证。本案 中，检察人员经调查走访发现，滕某周边与其情况相似的邻居都 办理了产权证并依法获得了安置补偿。因此综合该建筑未办理产 权证的历史原因、邻居补办相关手续后对规划的影响程

20、度，等因 素，足见涉案建筑在拆除前并不影响城市规划，滕某房屋符合补 办手续的规定。并且未补办手续亦不影响其合法房屋性质的认 定，应当参照合法建筑的拆迁补偿标准对滕某的无证建筑予以补 偿。（三）贯彻“三性统一”司法理念，实质性化解行政争议 因行政争议而引发的案件具有案情复杂多样、矛盾尖锐、争 议周期长的特点，群众通过诉讼程序，诉求往往难以得到实质性 解决，行政争议在长达数年的行政诉讼程序中“空转”，案结事 未了，浪费司法资源，损害司法权威，而群众的负面情绪日益累 积，增加了社会不安定隐患。9特别是关涉人民群众利益最 深的房屋拆迁补偿纠纷，矛盾最为突出。本案历时7年，历经4 级法院，案情复杂、周期

21、长、群众合法权益悬而未解。检察机关 办理该类案件时，应摒弃就案办案思想，决不能仅仅“依法办” 就完了，形式上“不违法”就行了，而要将司法办案同化解社会 矛盾、维护社会和谐稳定有机结合，聚焦关系人民群众切身利益 的痛点难点堵点问题，实质性化解行政争议，解决“程序空转” 问题。一线检察官在具体办案中要贯彻“三性统一”的司法理念 10,做好争议化解工作。一是坚持“合目的性”原则。检察 监督要将“解决问题”作为“监督权力”和“保护权利”的结合 点和落脚点，促进案结事了政和人和。本案的成功办理，充分体 现检察机关全面深化贯彻落实上级要求，始终坚持“为大局服务、 为人民司法”的检察理念。二是坚持“合规则性

22、”原则。对于远 年无证建筑如何认定，如何处理，法律没有明确规定。从法律原 则、法律精神出发，方能定纷止争，让相关当事人各得其所，有 效发挥检察工作的法律监督和价值引领作用。三是坚持“合理性” 原则。祖传的房屋被违法强拆后无任何补偿，这与情不符，与理 不合。检察机关通过专业的法律判断，帮助滕某获得合法补偿， 这与人民群众朴素的公平正义观相契合，实现了政治效果、社会 效果和法律效果的有机统一。1参见张相军、马睿：检察机关实质性化解行政争议 研究，国家检察官学院学报2022年第3期。2回眸五年奋斗路一一新时代新理念新作为I帮当事人 走出程序空转“漩涡”一一检察机关开展行政争议实质性化解工 作纪实，最

23、高人民检察院网https : www. spp. gov. cn/zdgz/202303/t20230307_606448. shtml,最 后访问日期：2024年3月30日。3参见张祺炜、顾建兵：在建违法建筑的强制拆除程 序，人民司法2019年第2期。4最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行申12822 号。5最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申1064 号。6参见天津市城市管理相对集中行政处置权规定第 4条第（五）项规定：“城市规划管理方面法律、法规、规章规 定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权”。7参见天津市街道综合执法暂行办法第7条规定： “街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有 的行政强制措施：（一）城市管理综合执法机关行使的全部行 政处罚权。”8参见王洪平：违法建筑的私法问题研究，法律出 版社2014年版，第26-27页。9参见刘海奎：行政争议实质性化解多元化路径探析， 中国检察官2022年第17期。10参见陈凤超：坚定信心凝聚共识担当实干奋力走好 天津检察工作现代化第一步，人民检察2023年第15期。