“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议.docx

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1、十三五时IWBMt体改革的目标、IWh依据市场经济条件下政府依法行政的要求，我国环境监管体制改革的目标，就是要依据独立性、合法性、透亮性、可问贵性、专业性和执法实力、高效性和可信性等原则建立和完善现代环境监管体制,为此必需从特地立法、组织结构、权力安排、何贫机制、s管程序与工具、监管实力建设等各方面推动改革.本报告提出了“十三五”时期环境监管体制改革思路,以及若干建议，包括：加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推动环境司法常态化、规范化和特地化，进一步提升环境脱管法治化水平；从纵向、横向上优化环境监管俎织结构，强化区域层微的监管与怪表功能，强化中心层级环埼监管机构对环境信息的获得实力等.

2、知词；环境监管体制,环境治理，国家治理，转折期,十三五一、十三五”时期环境管体制改革的目标十八届三中全会通过的中共中心关于全面深化改革若干重火问题的确定提出了“建立和完稣产格监管全部污条物排放的环境爱护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，指明白我国环境监管体制改革的大方向.依抠“国家治理和治现实力现代化”的要求建立和完善我国环境S管体制，现阶段核心目标是要提高我国环境监管体制的有效性，依法监管是市场经济条件下政府监皆体制必需遵从的基本规则。本报告认为，“十三五”期间，我国环境监管体制改革的目标是推动建立和完善法治社会条件卜的现代环境监管体制，详细而言，攻向的环境监管机构依据职能法定、规则公

3、正、过程透亮、运行专业、决策独立、行为可向贵等现代监管的据本原则，依法实施监管，政府激励公众或其他数附部门依法财监管机构筑施西格向龙（表D。合法性机管机构的法律地位不明确.包括各级环埴执法机构Ilk在相关法律法规中明砒监怦机构的法律地位和职权兔W.对过职权法定提高为帝机构的法拉权减人员方面，人员专专业性和执法实力从人.H.物多方面加省监泞机内实力世决.提打低W机构。业监拧的实力业水平不高：大多皎及机构业务经黄保#不足；环境Ki管标发、执法程用科学性空透亮性览管故策或现则指虱定境堂的过程公开，女施儿赞的过程和结SK公开,提岛监管透亮度中国环境监管体制现状与改定的公开性和公众您如麽低：览钟执法过程

4、、结果透亮度不BS独立性曲管机构的人员、经费过度依靠地方政府，监件执法受政府干攸S名通过在Hr定层如实施监管机构的垂H管理,提高15管功能的独立性可向责性环埴监管中内舔行政曾责机a.法侬向责、公众监督等至同IBrtE观凫加大内龈IalJIft察力慢.必化飒向问贵：激励公众利媒体参加,球化横向问责.使向费制法制化、规数化和程序化可信性公众对环境信息信任度不高.览帝行为卬执法结果可信度不舟通过切实履行Ia转职设.专业实施信管，刖好公布总管结果.批商IKl皆可信及革目标资料来源：本探讨整理.二、十三五时期环境H管体制改革的思路完善的环境监管体制，应包括科学的特地立法、完善的组织体系、合理的监管权配W

5、、完法的监管工具、规范的监首程序、严格的问责机制等内容，按此分析框架，推动我国环境监管改革、提高环境监首有效性的实施途径，就是建立完整的监管法律体系、槌全监管用钗体系、优化监管权力配即、规范监管程序、加强监管何责、提高监管实力等（Jai世祗、李佐军、陈健他,2013,见表2。第一，建立完整的监管法律体系.环境监管机构依法行使监管职能,所依据的相关法律法规，必甯出于爱护公共利益的目的，明确不同主体各自的权利和义务,公允公正地对待全部利益相关方的正位诉求.无论是环境影响评饰审批、污染源排污达标.企业违规惩罚等方面的现则必需清晰,法律依据必而明确,监管程序合法、公正,监管机构碘保嫌则得到执行对符合法

6、律规定的行为.不能防意干预.这是现代监管机构不同于传统行政管理部门的以重要特征之其次，健全监管如织体系，在纵向上，埴方层级环境监评机构改革是我国环境监管体制通革的点点，其核心是提高监管功能的独立性和监管实力,要实现这一目标,可以幽过探究“有以卜环境监测监察雁在管理”的方式从肯定程度上懈加荔层环犍监管机构的独立性.但是，在这一过程中，要租妥处理布口管理”与“监管属地化原则”和”分权化趋势”之间的关系。在横向上，我国环境监管统管部门与行业主管部门之间存在期健交叉，I可时又缺乏制度化、程序化、规危化、有约束力的沟通为调机制,使得环境监笆实际工作中常出现相互推谈或扯皮现象,：碓以实现有效监甘.从国际阅

7、历来行.脖部n的沟通称作是个普泡的Aus,而所谓的“大部制”仍在商定的职锢边界,无法实现将全部相关职能统一到一个部门,应通过构建制度化的跨部门协闻机制,进一步明晰各相关部门的职贲边界，进而解决跨部门的协调问题，在环境监管机构内部，环境监管机构内设（直属）部门的监管程序与环境要素管理之间始终呈“矩阵式”的结构，加之，各内设（直碣部门行使的监管权力不断的张，不仅信息现以共享,扶至“各自为政”，加剧了环境监管程序与工Jl之间的不匹配、不办调，应通过优化内部机构设同和建立协调机制，解决监管机构内部跨部门的信息共享、有效沟通与办作的问时,第三,优化监管权力配置.进步明晰与环境监笆相关部门的职资边界，进步

8、明晰各一环境监管机构的权，将环境监钟的流程和工具在不同层级监行机构之间进行合理配置.第四规范监管程仔.环境监管机构应依据明确的监管规则.透亮、独立、专业化地行使监管职能，不受包括地方政府在内的外部干预.要确保环境监管的有效性，环境标准和规范必需得到布-效执行，建反相关监管规则的企业必需受到惩处，第五，加强监首问揖，要有对环境监管机构进行有依问优的机制，使环境监管者时政南黄击、财受监管决策影响的利拄相关者负责。长期以来，我国环境监管体制中缺乏对监管者的监特，这是监管失灵的匝要缘由（吕忠梅，2009）,要提高环境监管有效性，鼠为核心的问题之一是要使整个环境监管体系实现“M问揖”，这也是现代政府监管

9、机构必需遵循的延本原则之1在制度设计上，要建立完整的规则和规范的程序，特殊是激励公众参加，监督环境监管机构有效股行职责，避开监管机构不作为和乱作为.第六，提高监府实力.专业性是现代监笆机构不同于传统行政部n的正要特征.监管机构必箭具备相应的监管实力,包括经费、人员、技术装备等,保障监管机构R有充分履职的专业实力.表2环境监管体制的分析框架和改革思路祜M处隙改革杷路特地立法克科环埴ISW有关的法律法挽，包括甘监首机构的权Ili规定I推动坏1司法常态化.有效连接环境HiW的ffl双体系就向层由，先着各级政府的环坳落管特地机构.界定隘件机构权谢,怅清勺同级政策白纵向度Sh厘清中心环境监管机构与地方监

10、昔机构之间的杈责关东K城和的域展而；建立健全筋行政区、粉泡城的环境薇竹机构（区域仔食中心3VIb监肉机构的权责监忏机内内Sh优化融门KlJ1.建立沟通称We机IW环境也件权配置助向配J1.优化环境监件权在同层热各环境览管机阳何的配置纵向配:Jfl为中心和地方环境胶特机构权力安排.实现权力与一任的统环境监管工具与进一步做实“咐用一双IW类”工具发展灶济与市场化减持手段完善攻策体系和政策Ub增加政集r完之何的体啊性据高监转工尺的透用性加必抬转1：A的监曾影剧分析规莅公管执法的H序.加强行政执法的形罚段位立健全对监管机构的H?i机制，但括行政H克、民小君也完善环境应管的仲花：WiSffH责机制公忏实

11、力促进信史公开与公众参加监督）实Mi环境行政M议M度中国特色的环境Il嫁击任与考核制度完善人员jfiW.编保业务经t?h提高技术装品保薄水平：完料环应族居惟警体家.污4资料来源：本探讨整理.三、“十三五”时期改革环境监管体M的若干建议（一）加快修i丁环保法律法规，提高法律的Ur操作性，推动环境司法常态化、规范化和特地化，进一步提升环境监管法治化水平进步完善环境爱护法律法规体系,完善新悔订的彳环境爱护法晌配套法律法规.进步加强环境监钟的法制建设,从提高细化程度入手增加法律法规的专业性、可操作性.一合理安排环境监管权限,提高环境执法的权戒性.尽快修54环境爱护法3相关倒套法律法规.提高环境监察方法

12、的法律层级,最大限度培统一环境执法主体.进一步明确各级环境监察机构的执法地位.-进一步规范环境执法程序.脩订配套的法律法规以及相应的细则，进一步明确环境执法程序中调杳、取证、惩罚等过程的规范。推动环境司法常态化、规延化和特地化，完善环境执法与司法连接的制度支配。对环境司法的立案条件、审判时限、取证规则和判决执行等制定统一的规则。通过立法及相关制度支配，使环境监管执法与司法制度能鲂做到有效连接，建议从机构设置、工作流程、技术规范上完善环境污染损舍评估与咽偿相关制度,为环境司法供应有效支探.通过完善法律法规、设况环保法庭、行政执法与刑事司法联动等方式,使环境监管执法与司法制度能够做到有效连接.当环

13、境执法机构1.j排污苕对恁罚何胭产生分歧时.可以通过行政灾议以及相关司法程序予以蚱决.（二）从纵向、横向上优化环境监管如织结构，强化区域层级的监管与舒查功能，强化中心层级环境鹿管机构对环境信总的获得实力在横向上，改革的关键是建立部门之间的协调机制，而非简洁的“大部制改革.考虑到环境监管涉及工业、农业、国土、水利、交通、住建等谙多领域，并且环节众多，同时，考环境监管的国际网历，本报告认为,构建“刘丁部门分工的统一监管模式”仍IH是实现“统一监管”的现实送拜。通过细化法律法规，权力清单”一揖任清冷等方式逐步随清环境谩护工作统管部门和分管部门之间的权责边界,建立并完善环境鞭护工作统管部门对其他的协调

14、机制和咨杳制度.同时，采纳副总理牵头的国家环保工作委员会或“侬实”环境蜀护工作部际联席会议制度,设立常设协调机构，以此构建“有约束力-的工作侨调机制,确保环境监管中不同部门之间的出调在双向上，稳妥处理“垂直管理”与监管属地化原则”-分权化趋势”之间的关系,要枪旻处理“迸宜管理”改革中，不同层级监管机构环境监管事权上收的边界，合理愣分环境监管流程.通过粉度创新以及相关配套法规，稳妥解决“环境监测监察皆以卜潴出管理”与现行4环境爱护法9规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质出负费”之间的关系.3?点探讨市、县级政府环境监管事权,以及如何落实环境监管制地而任的体制机制.一从机椅设置人员编制、

15、经费保障、权员划分等方面入手.强化区域、流域一级的环境监管机构.理联区域皆查中心17地方各级环境爱护主管部门之间的关系更好地发挥其将查和聆域协词的职能.一通过环保督察方案（试行）.建立制度化、规范化的中心层级环境爱护主管部门对地方政府以及各级环境监许机构的普察制度，（三）优化环境爱护主管部门机构设罚.以及相关职能，建立并完善内部机构的协谓机制在环境爱护主管部门内部，依抠环境监管的要素设立相应的内设机构，负而制定该领域的规划、标准、政策等.在环境爱护主管部门以及各级环境爱护部n设立悻污许可证管理部门，负责排污许可证的发放.一在环境爱护主管机构内部设置“环境遵守法律保限局（环境监管协调周）之类的机

16、构.负表统筹环境爱护土管部门工作制度和流程，建立并完善环境爱护部门内部不同机构之间的桥调机制.对全部法律法现进行统笄,统一执法依据，砂调环境监件机构内部职能与工作.确保环境,襄护主管部门出台的各类环境政策、监管规则具有一样性。在环境政策制定、实施以及环境监管的各个球打，各内设部门应建立其制度化信息共享、监管协询机制。强化环境监管机构对排污单位环境遵守法律的引导职能。在环境爱护主管部门内佛，设立独立的政策评估机构，对环境政策的制定、执行状况进行独立评估，建立环境政策绩效的内部限制机制.在环境爱护主管部门内部，组建个环境数抠信息管理部门,将环境质量监测、环境统计、污染源在我监测等职能纳入该部门统管

17、理,负击全国环境信息的监测、报告和信息共享.该部门只对环境信息的质盘负成,该部门为政策执行、政策评估部门供应环境数据依楙.-改造现有的环境监察体系从机构设置、职能、人员配置上,整合既有的环境监测、监察体系有关职能,将污染源监督性监测职能纳入整合后的环境监察体系，通过完弊环境爱护部门工作制度,建立事中、事后环境执法与事前准入环节监管信息共享、监管物调机制，（四）完善环境监管的内外部门货机制，把做实对监春者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手加强环境监管的内部限制,就监管体系的内部限制机制而言，在中心层面，要强化环境爱护部及其派出机构，通过不断“硬化”环境监管后督镀制度，龙化环保行政框架卜的行政H

18、tftt在各级环境监管体系中，建立并完善环境监管主管部门对同一层级K他部门（法定环境监管职勘的督点制度和何责机制。夯实环境监管的法律近任制度,修订相关法律法规，健全政府以及环境监管机构的环境监管贡任的法律看果，进步完善井规他“环境监管失职罪”的适用用阳，完善环境监管的法律问货机制.演化环境监管执法的司法监督.同时,也要明晰对环境监管齐“尽武免说”的条款.一完善价息公开、公众参加制度,建立公众的诉讼架道，建立公众启动对环境监管者问贵的程序和机制.（五）强化对监管工具的顶层设计，做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响许他制度驯化对各类监管工具组合的顶层设计,统筹连接包括排污许可证、环境影响评价、

19、Jll污收粉（环境税）、总眼限制排污权交易等监管工具.一接者夯实以标准为代衣的“吩咐一限制类”的政策工具.从环境监管实力建设入手.做实排污达标、排污数期核停等基础I：作.夯实排污许可证制度,为总玳限制、排污收黄（环境税）、排污权交易制度供应有效支撑.调整排污收微制度,提跖排污收费标准，扩大排污收切的他困,激阴雄点区域与行业制定更加严格的排污收黄标准，适时推出环境税,逐步建立排污权交易制度.娟化环境政策的小前、小中评估。在环境监管的小前、力中、步后环节引入制度化的环境监管杉响分析制或（包括有效性、成本一收益分析等）,（六）加强环境监管实力建设,推动环境监管制度队伍职业化发展，保障各级环境监泊机构

20、具有充分履职的实力划过法律法烷明晰各级监管（监察）机构的执法地位.配备与环境监管执法工作性质相适应的编制.制服、标记等,保障其执法的权威性.通过严格准入、培训.考核等方式逐步更新监管执法人员队伍,提高瞌管人员的专业化水平。一优化环保经拢的支出结构，提高监管(包括监察、监测)实力建设以及基本运行经费在环境污染治刊!投资中的比重,通过财政特移支付等方式，逐步实现环境监管实力的均等化,保限各级环境监管机构具有充分履职的实力.建立与环境监管执法队伍的1.业性、职业化川匹配的薪班制度，提高环境监管人员的薪隙水平.规范、并激励第三方检测机构进入污染源监测、环境侦录监测、环境报宙评估、环境统计等相关领域，建

21、立时第三方环境检测的认证认可制度.注择：有效性是效能的核心内容.参见OECD(2006)：育世椒、秦海(2005),氽邺(2007)对现代监管体系及监忏机制和原则的分析。木课题为2014年度国务院发展探i寸中心爪点课题.木报告也是国务院发展探讨中心堪耐领域“国家治理体系和治理实力”阶段成果之一.文幄(U高世根、李佐军、陈健0H2013：“从多管走向严管筒坟放权背景下环境鹿管政策建议”,环境襄护,第Il卷第17期(总第525期几(2)高世椒,秦海，2005“从制度变迁的角度杳监管体制演进：国际阅历的一种诠择和中国改革实践的分析“，我丁灵敬瑾、江平主编：洪范评论,第2卷第3轿。(3)吕忠梅，2009：监管环境监管者：立法缺失及制度构建-,法商探讨，第5期,(4)余薛，2007：“中国政府监管体制的故布思索”.财经同鹿探讨.第12期(总第289期).(5)OECD.2006：OECD国家的坟策：从FH1.E义到监管治理3.陈伟译.北京：法律出版社。