【讲义文稿】公共法律服务体系建设的困境与对策研究.docx

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1、【讲义文稿】公共法律服务体系建设的困境与对策研究摘要：公共法律服务是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。随着全面依法治国的深入推进和法治逻辑的不断延伸，我国公共法律服务的体制机制、制度体系不断健全，公共法律服务体系建设不断迈上新台阶。当前，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，全面建设社会主义现代化国家对公共法律服务工作提出新的更高要求，必须加快建设更高水平的现代公共法律服务体系，更好地满足人民群众对美好生活的向往。基于乐山市公共法律服务体系建设实践考察发现，通过“硬服务”和“软服务”两条路径延伸拓展法律服务领域，可以优化升级覆盖全时空、全业务的“多元化、专业

2、化”的公共法律服务网络，不断提升公共法律服务的水平。但在实践过程中还存在发展不平衡、服务质量不高、资源整合不足等问题，应从优化公共法律服务供给、完善公共法律服务平台、推进公共法律服务体系建设试点入手，不断提升公共法律服务水平。关键词：公共法律服务体系；乐山市；法律服务水平习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家1公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措。推进公共法律服务体系建设，对于更好满

3、足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。一、问题的提出及研究现状（一）问题的提出全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。它是一项系统工程，涉及国家治理的各个方面。公共法律服务是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。2014年，司法部印发的关于推进公共法律服务体系建设的意见明确指出：“公共法律服务，是指由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。”22017年，国务院发布的“十三五”推进基本公共服务均等化规划将法律援助纳入

4、国家基本公共服务范踌，作为“基本社会服务”的重要组成部分。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于加快推进公共法律服务体系建设的意见，明确提出建设现代公共法律服务体系的指导思想、基本原则、主要目标、重要举措和保障措施。2021年，司法部印发的全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）明确了“十四五”时期公共法律服务体系建设的主要目标,为我国公共法律服务体系建设指明了方向。随着全面依法治国的深入推进和法治逻辑的不断延伸，我国公共法律服务的体制机制不断健全，公共法律服务体系建设不断迈上新台阶。与此同时，全面建设社会主义现代化国家对公共法律服务工作提出新的更高要求。当前，我国公

5、共法律服务供给还存在体制机制不完善、政府权责边界不清、法律服务资源总量不足且配置不均衡等问题，制约了公共法律服务的供给质量，也不利于全面推进依法治国。为此，还需要进一步立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，把握全局、着眼长远，紧紧围绕人民群众日益增长的法律服务需求，加快建设完备的法律服务体系，加快构建覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，不断提升公共法律服务水平。（二）研究现状近年来，学界对于公共法律服务体系建设的研究呈现几个倾向：一是以乡村为重点开展研究。截至2022年底，我国共建成村级公共法律服务实体平台54.9万个，依托司法所建立乡镇公共法律服务工作站3.8万个，

6、60多万个村（社区）配备法律顾问3,但覆盖数量尚未有效转变为覆盖质量4；法律服务市场向农村地区渗透不充分使得单纯依靠政府供给与农民旺盛的公共法律服务需求脱节，难以达到服务供给优质高效的目标5；与城市相比，乡村公共法律服务体系建设的力度还需加大。二是针对特殊群体开展研究。如田志娟和吴振（2024）以珠海市农民工法律援助权益保障为切入口，探讨地方公共法律服务供给能力的提升6。三是针对制度优化开展研究。比如，政府购买公共法律服务机制研究7、地方法律援助研究8、村（居）法律顾问制度研究9等。四是针对技术衔接开展研究。比如，公共法律服务数字化转型研究10、区块链赋能研究11、“互联网+”研究12等。本文

7、基于乐山市公共法律服务体系建设实践，通过实地调研、座谈访问等形式，尝试从公共法律服务实践的有益做法、问题短板中找到未来优化的发展路径。二、乐山市公共法律服务体系建设的有益探索为了更好地满足广大人民群众日益增加的多层次、多领域、个性化的公共法律服务需求，乐山市始终坚持以人民为中心的发展思想，通过“硬服务”和“软服务”两条路径延伸拓展法律服务领域，优化升级覆盖全时空、全业务的“多元化、专业化的公共法律服务网络，促进人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升。（一）以三大平台融合发展夯实“硬服务”之基2017年，司法部印发关于推进公共法律服务平台建设的意见，要求立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解

8、、困难群众维权、法律服务指引和提供”的平台建设功能定位，对打造公共法律服务实体、热线和网络三大平台建设作出了具体规定，力争打造全流程服务13o2019年，司法部制定公共法律服务网络平台、实体平台、热线平台融合发展实施方案，对三大平台建设作出了更为细致和具有可操作性的规定，其目的就是通过公共法律服务平台这一重要载体，以硬融合”的方式建立覆盖城乡、功能完备、便捷高效的公共法律服务网络体系，实现公共法律服务的标准化、精准化、便捷化。乐山市通过整合多个法律服务机构，形成了全方位、多元化的“三大平台”体系。1.打造深度服务的实体平台。实体平台主要由市法律援助中心、仲裁委员会、司法鉴定中心、律师事务所等法

9、律服务机构整体入驻，引入市区共建的矛盾纠纷多元化解协调中心、法官工作站，打造婚姻家庭、保险合同纠纷等行业性专业性人民调解工作室等矛盾纠纷调解平台，主要功能是为群众精准提供法律咨询、法律援助、律师服务、公证、仲裁、司法鉴定、行政复议、涉企投诉处理等全方位全业务公共法律服务。坚持“实用、方便”的原则，建设贯通市县乡村四级实体平台，对于涉民族地区的3个区县还专门打造集法律咨询、公证、法律援助、人民调解等职能为一体的县级公共法律服务中心，切实将公共法律服务送到群众“家门口”。全市共建成12个公共法律服务中心，含1个市级中心、U个县级中心：建成132个乡（镇、街道）公共法律服务工作站、1371个村（社区

10、）公共法律服务工作室，基本建成覆盖城乡的现代公共法律服务体系。2.搭建方便快捷的热线平台。以“12348”公共法律服务热线平台为基点，与乐山市“12345”心连心热线融合并转，并建立相应的衔接联动机制，设立值班律师专家座席，实现了“7X24小时“全天候服务，法律援助服务“抬头能见，举手能及，扫码可得”。为最大限度满足小凉山地区彝族同胞的法律服务需求，乐山市公共法律服务中心热线接听中心还专门增加了两个彝语接听席位。3.完善全时空服务的网络平台。首先，利用网络平台网状连接、链式传播的优势，着力打造“乐山普法”等微信公众号15个，扩大普法覆盖面。鼓励各县域内的律师事务所、法律援助中心、基层法律服务所

11、、公证机构、人民调解委员会等法律服务机构及法律服务人员入驻“12348四川法网”，实现县域内公共法律服务各业务领域全覆盖。其次，全面建设网络服务平台，拓宽“在线办理”业务渠道，积极探索“智慧司法”。乐山市司法局门户网站增设了“司法行政机关履职评价”“外来企业投诉受理”链接渠道，通过与“12348四川法网”链接，实现上连下通；全面推行“远程公证”“一网通办”“川渝通办”“跨省通办”和“最多跑一次”，开通在线办证业务，优化办证程序，让数据多跑路、群众少跑腿，最大限度地方便群众办理各类法律服务事项。（二）以六大重点工作提升“软服务”质效公共法律服务主要包括法治宣传教育、律师、公证、法律援助、基层法律

12、服务、法律顾问、调解、仲裁、司法鉴定、法律职业资格考试等方面。公共法律服务既包括无偿或公益性法律服务，也包括面向社会公众的有偿法律服务。公共法律服务体系建设除了适应发展需求、依托技术进步，最终还是要落脚到体现社会公平正义的服务上。1 .法律援助顺民暖心。法律援助是现代社会的一种法律保障制度，是政府服务民生、维护社会稳定、保障和促进经济社会全面协调可持续发展的重要抓手，是维护社会公平正义的重要手段。乐山持续加强农民工、“一老一小”、妇女、退役军人等群体的法律援助，开辟“市域通办”等便民绿色通道，让法律援助有速度更有温度。2023年乐山办理法律援助案件2464件，公共法律服务热线平台解答法律咨询9

13、418人次，为群众挽回经济损失529.79余万元14o2 .创新升级人民调解。人民调解是一项具有中国特色的法律制度。乐山市充分依靠群众智慧和力量，积极发挥人民调解的人民性、法制性和社会性，坚持和发展新时代“枫桥经验”，协调市委政法委、市公安局、市中级人民法院建立了乡镇（街道）司法所、公安派出所、律师事务所（基层法律服务所）、人民法庭和综治中心“三所一庭一中心”衔接联动机制，创建“德古+”彝区基层社会治理模式，完善了“德古调解员+法律顾问+法律明白人”三方联动化解机制，及时就地化解矛盾纠纷，充分体现“及时”和“就地”。3 .优化律师法律服务。律师执业行为不仅影响律师职业形象、国家法治形象，而且影

14、响公众对法治的信仰、对社会公平正义的信心。乐山着力加强党政机关法律顾问、公职律师队伍建设,并普遍设立公职律师或者开展公职律师工作，实现公职律师工作全覆盖，充分发挥法律顾问、公职律师在重大公共决策中的积极作用。大力推进村（社区）法律顾问工作，持续打造“法惠嘉里人”专项行动品牌，着力解决人民群众急难愁盼的问题。4 .拓展公证服务业务。2021年1月1日起新修订的公证程序规则施行，正式将在线公证列入公证办证规则，这也是新形势下出现的办证新形态，衍生出不同的公证业务办理流程。乐山深化公证“放管服”改革，推进公证服务利企便民政策，推行“互联网+公证”模式，开通“零接触”“零距离”公证服务，实施公证证明材

15、料清单制、一次性告知制、告知承诺制，深入开展公证办理“最多跑一次”“全程网办”，以常态化方式为当事人提供更加优质、高效、便捷的公证服务。5 .推进司法鉴定工作。司法鉴定制度是司法制度的重要组成部分，是解决诉讼涉及的专门性问题，帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。乐山市贯彻落实全国司法鉴定管理工作座谈会议精神，开展司法鉴定机构和鉴定人全面评查，指导乐山科信司法鉴定中心开展能力验证；并着力加强司法鉴定机构资质认证认可，推进能力脸证常态化、制度化，开展司法鉴定机构诚信执业评估活动，促进司法鉴定行业诚信建设。同时，大力提高司法鉴定信息化水平，健全完善司法鉴定管理与使用衔接机制，加强司法鉴定机构与办

16、案机关的信息互通共享；加强信息化建设，实现鉴定受理、鉴定过程、鉴定意见审核签发等各环节的全过程留痕、全流程监管。6 .提升仲裁服务效能。依法办理仲裁案件，探索“调解+仲裁”模式，将“调解+仲裁”工作融入仲裁前、仲裁中和仲裁后的各个环节。坚持“仲裁为民”理念，探索建立矛盾纠纷多元化解机制，促进民商事纠纷“预防+调解+裁决”一站式化解；出台了关于建立知识产权纠纷调解与仲裁机制的意见，完善知识产权纠纷案件行政调解与仲裁的有效衔接，探索以仲裁确认形式赋予知识产权纠纷行政调解协议法律效力。为了适应互联网时代的新业态发展，乐山市不断加强仲裁信息化建设，仲裁办案系统已通过验收并正式上线运行。三、乐山市公共法

17、律服务体系建设中面临的主要问题（一）发展不均衡有待进一步消弭乐山市在推进公共法律服务体系建设中面临着发展不均衡的现实问题。公共法律服务资源总量不足且配置不均衡，尤其是偏远欠发达区县的法律人才资源匮乏的情况比较突出。数据显示，乐山市中心城区聚集了大部分律师和公证员资源，占比分别为总数的61%和31%,同时也是唯一设有司法鉴定机构的地区。相较之下，乐山市民族地区包括马边彝族自治县、峨边彝族自治县和享受民族地区待遇的金口河区的律师和基层法律服务工作者数量仅占整个市场的3.56席和3.1.%o市内的12个公证处中，马边彝族自治县和五通桥区无法独立开展公证业务。按2017年司法部、中央编办、财政部、人力

18、资源社会保障部印发的关于推进公证体制改革机制创新工作的意见要求，行政体制公证机构将转为事业体制。随着公证体制改革期限的到来，若行政编制的公证员退出公证机构，全市将有9个公证处无法满足至少两名公证员的最低开设标准。中心城区的资源集中和偏远地区的资源匮乏形成的鲜明对比可能导致部分地区法律服务的滞后和不完善。同时，公证体制改革可能加剧资源分配的不平衡，进一步加大偏远地区面临的服务压力和不平等问题。（二）服务质效有待进一步提升城乡间的公共法律服务水平存在显著差异，城区的公共法律服务效率和质量明显高于乡镇；而在偏远的村镇地区，公共法律服务人员空缺和工作不实的现象仍然普遍存在。尽管设立了村（居）公共法律服

19、务工作室，但其利用率并不高，司法助理员兼任多个村（居）法律顾问的情况也较为普遍。网络平台和热线平台提供的服务更多地集中在查询和咨询功能上，而实际的业务办理仍需要依赖实体平台。这导致一些服务存在“真空”，例如留言咨询。一方面，留言回复存在时间差，群众不愿等待；另一方面，留言解答非实时同步，无法实现有效沟通，不能及时解决问题，这在一定程度上影响了群众的满意度。这些问题的存在影响了乐山市公共法律服务的整体质量。城乡之间的差异以及服务方式的限制使得在一些地区公共法律服务无法及时到位，导致服务质量和效率不高。（三）分散资源有待进一步整合乐山市在整合公共法律服务资源方面尚存在不足，尤其是在三大平台融合深度

20、和功能发挥方面仍有提升空间。网络平台和热线平台的功能尚未完全发挥，法治宣传教育、律师、公证、司法鉴定、法律援助、仲裁、人民调解等业务呈现出条线化和碎片化的趋势。虽然已进行一定程度的整合，但离实现“一站式”服务仍有差距。当前的服务资源过于单一，主要由司法行政部门提供,其他部门和社会力量的参与程度不深，缺乏多部门、多力量的深度整合。这导致法律服务体系的狭窄性和行政依赖性过高，无法充分发挥多方资源的优势，限制了公共法律服务向全面性和多样性方向发展。四、完善公共法律服务体系建设的对策建议（一）优化公共法律服务供给，增强服务的平衡性为优化公共法律服务供给，首要之务是建立公共法律服务资源均衡分配机制，确保

21、资源合理配置。首先，针对地区不平衡情况，可制定激励政策或奖励措施，鼓励法律从业人员到偏远地区执业；实施专门的法律人才培训计划，吸引更多有能力的法律从业者前往偏远地区工作；鼓励中心城区和偏远地区法律人才之间的交流合作，以促进资源的均衡分布。公证体制改革必须考虑偏远地区的实际情况，避免资源进一步集中化。可制定政策支持偏远地区设立公证处，确保满足最低开设标准，使法律服务资源能够更加均衡地分布到各个地区。其次，针对群体不平衡情况，需要全面实现法律援助入驻各级公共法律服务平台，扩大民事、行政法律援助的覆盖面，逐步将涉及教育、医疗、农村土地承包经营等与民生紧密相关的事项纳入法律援助范围15。对经济困难群体

22、的判断标准进行调整，放宽限制。加强刑事法律援助工作,建立完善法律援助值班律师制度，确保被羁押犯罪嫌疑人、被告人能够顺利获得法律援助。深化法治宣传教育，持续深入推进普法活动，加强对特殊群体的法治宣传，同时推进普法工作与基层法治示范创建工作相结合。利用互联网和新媒体开展普法活动，加强法治文化阵地建设，提高普法宣传的广泛性和针对性。再次,针对城乡不平衡问题，应建立完善的公共法律服务网络，包括设立线上服务平台和完备的法律服务中心，以确保偏远地区的民众也能够通过网络获取优质的法律服务，缩小城乡法律服务的差距。（二）优化公共法律服务平台，提升服务的专业性提升公共法律服务质量是建设更完善、更高效法律服务体系

23、的核心，其关键是优化服务平台，提高服务的专业性。首先，加强公共法律服务实体平台建设。通过建立“一站式”综合性公共法律服务平台，实现各类法律服务项目的集中供给。实体平台建设不仅包括市级公共法律服务中心的建设，更需要推进县级、乡镇级的公共法律服务中心和工作站建设。实体平台需制定值班制度，为群众提供法律咨询、指引等服务，缩小服务与群众之间的距离。在乡村地区设立公共法律服务工作站和工作室时，需要更多关注基层服务的实效性。切实让人员配备到位，确保每个地区都有足够的专业人员提供服务，避免一个司法助理员兼任多个法律顾问。其次，加强网络平台和热线平台建设。提升“中国法律服务网”和“四川法网”的服务能力，推行特

24、色模式(如“法律超市”)，提供更多为群众认可的公共法律服务产品。开发平台便民功能，提供多层次、多领域的公共法律服务，逐步增加线上办理功能，提高服务效率16。同时，实现线上线下数据互通、资源共享，加强与市“12345”心连心服务热线协作，实现实体、网络、热线三大平台深度融合。针对留言咨询存在的时间差和回复不及时的问题，可以设立专门的留言处理机制，确保留言能够及时被接收和回复，采用实时在线客服或留言系统，提高服务的及时性和沟通效率。建立服务质量标准体系和服务承诺制度，推进公共法律服务与其他公共服务的衔接配合。(=.)提升公共法律服务质效，强化服务的整合性首先，因地制宜优化服务模式。偏远地区可以设立

25、移动法律服务站或临时法律援助点，确保服务能够及时到位，弥补资源匮乏地区法律服务的不足；城区推进现代化的公共法律服务，以智能化、高效率、贴心化为目标。例如在市区建设更加便捷的法律服务中心，提供多元化、一站式的法律服务，提高服务效率。积极引导各部门和社会力量参与法律服务体系建设，形成合作共赢的局面，为法律服务体系建设提供更广泛、更全面的支持。其次,拓展公证服务领域，提升公共法律服务的全面性。进一步推进最多跑一次”制度改革，即群众仅需到公证处一次即可完成相关服务。进一步降低公证办理的复杂性，提升服务效率。对资源匮乏、服务不足的公证机构加强对口帮扶，扩大公证服务的覆盖面。持续加强网络平台和热线平台的建

26、设，加快建设统一的法律服务网站或平台，为群众提供全面的信息查询、在线咨询、预约办理等功能。再次，提高司法鉴定服务质量和公信力。加强对司法鉴定机构的规范化建设，促进司法鉴定行业的规模化和品牌化发展。严格执行诚信执业评估，确保司法鉴定结果的客观性和公正性。加强信息化建设，实现司法鉴定全过程留痕和监管，提升司法鉴定服务的透明度和可信度。设立跨部门的信息共享和资源互通机制，建立数据共享平台，实现各项法律服务资源的有效对接和整合利用，提高资源利用效率，避免资源的重复投入和浪费17。最后，推动仲裁机构标准化、规范化、信息化建设，构建智慧仲裁平台，提高仲裁效率。优化内部治理机制，加强仲裁规则的创新和完善，提

27、升仲裁员的专业水平。针对目前体系中的薄弱环节,可以通过立法等手段从制度上保障法律服务体系的完善和可持续发展，为提升公共法律服务水平提供有力支持。五、结语在推进公共法律服务体系建设的过程中，乐山市已取得了不少进展，但仍有诸多挑战需要克服。通过多方参与、信息化建设、资源互通、专业培训、评估机制和立法完善等方面的努力，能够进一步提升法律服务体系的全面性和效能性。在未来，乐山市可秉持合作共赢的理念，携手政府、法律机构、社会组织和企业，共同推动法律服务资源的更深层次整合，通过技术的创新和信息的共享，持续打造“一站式”服务平台，为市民提供更便捷、更全面的公共法律服务。参考文献：1习近平.高举中国特色社会主

28、义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2022：40.2司法部.司法部印发关于推进公共法律服务体系建设的意见EB/O1.(2014-02-19)2023-05-04.https：/wguowuyuan/2014-02/19/content_2614079.htm.3白阳.我国已建成村级公共法律服务实体平台54.9万个EB/O1.(2023-06-17)2023-08-04.https：pub/sfbgwjgszjgszzsdw/zsdwfzxczxfzxczxxwdt202308t20230831485361.htm1.

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30、度的运行困境：以广东省G市为例J.中国农业大学学报(社会科学版)，2023,40(2)：162-175.10喻少如，许柯.整体智治：公共法律服务数字化转型的内在机理与创新路径：以杭州市滨江区“一码解纠纷”为例J.电子政务，2023(5)：63-75.11杨凯.论区块链技术在民事司法程序中的多元化应用：以诉讼服务与公共法律服务“双中心融合”规范体系构造为切入点J.政法论丛，2022(2)：57-70.12李春仙.实施“互联网+公共法律服务”的路径探析J.人民论坛，2019(26)：70-71.13司法部.关于推进公共法律服务平台建设的意见EB/01.(2017-08-21)2023-08-04.

31、https：po1icyManager/po1icy_index.htm1.?showMenu=fa1.se&showFi1.eType=2&pkid=d0f296d01fb5403687e7dc04f9525d82.14法惠民生乐山加快构建现代公共法律服务体系EB/O1.(2024-01-03)2024-02-04.https：/?_biz=MjM5MTQ0MzQ5OQ=&mid=2650888541&idx=2&sn=a6b7031f416d5ed807b9d57aa1.02a543chksm=bd4086198a370f011287bb524bb32fc9bea61ae77cacb1.4045f1.ffdd3f86d0fda2a08519a337&scene=27.15李晓的.广西政府购买公共法律服务的双重逻辑与实践进路J.广西社会科学，2021(11)：63-68.16黑龙江省法治研究所课题组，胡敏.黑龙江自贸区公共法律服务体系建设策略探究口.行政与法，2021(11)：9.17蒋银华.政府角色型塑与公共法律服务体系构建：从“统治行政”到“服务行政”J.法学评论，2016,34(3)：19-25.