上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究课题-大学论文.docx

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1、上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究机场地区行政执法现状：综合执法与行政职能部门行业执法并存；行政职能部门行使行政执法权形式多样，执法力度参差不齐；行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法效率与效果受到影响；综合执法与行业执法存在重我交叉，也存在执法的真空地带；与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在机场地区行政综合执法体制的目标定位：政企合一体制下，企业经营与行政管理相对分离；监察大队隶属于地区办，实现执法人员专业化；行政许可与现场执法相分离机场地区行政综合执法机制：综合执法与专业行政管理的沟通协调机制；行政执法监督机制；行政程序运作机制上海是国内首座拥有两个国际机场的城

2、市，机场地区的地域范围相对较广、驻场单位也相对较多，地区功能具有综合性、相对独立性的特点。在1994年12月民用机场实行属地化管理后，上海一直在不断地探索和完善机场地区一一这一较为特殊区域的行政管理模式及行政执法体制。为理顺机场地区的行政执法体制，完善机场地区的行政执法机制，上海市行政法制研究所受上海空港地区管理办公室委托承担了本课题的研究工作。课题组采用的是实务研究的方法，通过向机场集团有限公司及相关行政执法单位发放调查问卷，了解了机场地区目前行政执法的基本情况；通过对调查问卷的分析研究，对目前机场地区的执法现状做出了评估，得出对机场地区这一特殊领域的哪些方面宜采用综合执法，并构架了机场地区

3、行政综合执法的体制和机制框架，供领导在机场管理模式改革决策中参考。一、机场地区行政执法现状评估依据1994年12月民航总局与上海市政府签订的机场交接议定书，上海市政府对机场地区进行区域性行政管理，主要包括机场内的规划、土地和建筑物、建设项目、公共设施、安全和公共秩序、口岸、道路交通、环境保护、场容环境、园林绿化等方面的管理。机场地区实行区域性行政管理后，市政府根据形势发展需要不断调整和完善机场地区的行政管理体制，形成了以市空港办综合协调管理和机场集团综合行使行政处罚权为核心的机场地区区域性的行政管理体制。2005年3月25日，市空港办被撤销，原市空港办的部分行政管理权限通过2005年4月22日

4、第十二届人民代表大会常务委员会第十九次通过的上海市民用机场地区管理条例（修正案）（以下简称条例（修正案）授予了机场集团。条例（修正案）第四条规定：“上海机场（集团）有限公司负责机场的建设与运营，并依照本条例的规定行使行政许可、行政处罚等行政管理职能，组织本条例的实施。”但是，在没有了市空港办综合协调功能的情况下，机场地区以机场集团行政综合执法为核心的行政执法体制与执法机制如何理顺与完善，是目前机场地区面临的一个重要问题。为摸清“底数”，早日构建起一个既能够保证机场地区繁荣与稳定，又能够促进机场地区与区域经济协调发展的行政执法体制与执法机制，本课题组向本市20家行政管理部门发放了问卷调查表，要求

5、被调查的行政管理部门对本部门依据条例（修正案）和相关法律规范在机场地区的执法情况进行自我评估。通过对调查问卷的统计分析，课题组对目前机场地区的行政执法情况作出如下评估：（一）机场集团的嫉合执法与各行政职能部门的行业执法并存1、机场集团的集合执法机场集团在机场地区进行综合执法的权限源于地方性法规的授权。1999年6月1日，上海市十一届人大常委会第十次会议审议通过的上海市民用机场地区管理条例（以下简称原条例），授权上海机场（集团）有限公司可以独立地以自己的名义对机场地区违反城市规划、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等法律、法规的行为实施

6、行政处罚或者采取行政强制措施。依据原条例，机场集团有权对上述8个领域34项具体违法行为实施综合执法。为此，机场集团于1999年成立了综合监察大队，代表机场集团行使行政处罚权。2005年3月，市空港办被撤销后，原市空港办的部分管理权限也通过条例（修正案）授予了机场集团，包括行政许可权，即5项半前置审批权、1项半完全审批权。此后，机场集团设立了空港地区管理办公室，代表机场集团行使上述权限，与机场监察大队一起依据条例（修正案）对机场地区实施综合执法。2,各行政职能管理部门的行业执法机场地区的行政职能管理部门分为两类：一类是中央直属机构，包括海关、边防检查、出入境检验检疫、民航华东地区管理局等。另一类

7、是地方政府的各职能管理部门，即本市的包括规划、房地、市政、口岸协调机构和机场相邻的部分区人民政府等。这类主体在机场地区按照法律、法规和各自职责对各自的领域进行行政管理，并对条例（修正案）未授权给机场集团进行综合执法的领域独立行使执法权。调查显示，本市行政管理部门中需要在机场地区执法的部门共19家，实际已在机场地区执法的16家。依据条例（修正案及通过对目前机场地区的执法实际情况的调查，课题组认为，机场地区目前的执法格局是机场集团的综合执法及各行政职能管理部门的行业执法并存，行业执法领域面更宽的执法格局。（一）各行政职能部门行使行政执法权的形式多样，执法力度参篁不齐中央直属的执法机构在机场地区都有

8、派驻机构，有专门的执法队伍。因管辖的原因，课题组未对这些机构的执法状况进行调查分析。本市各行政职能部门在机场地区有执法项目的单位应有16家，这些行政管理部门在机场地区进行执法的形式与执法效果各不相同。第一类：在机场地区派驻了专门的执法队伍，有公安、工商、交通等3个部门，可及时对违法行为进行查处，执法力度较大；第二类：大部分采用的是市政府部门执法和属地化执法形式，包括规划、环保、水务、市容、绿化、市政、建设、食品药品、物价、酒类专卖、安全生产等11个部门，由市政府有关部门和机场所在区的相应职能部门的执法队伍对机场地区的违法行为进行处罚，执法力度和执法效果有很大差异，有的部门比较认真负责，有的部门

9、会拖诿、扯皮；第三类:采用的是联合执法或机动执法的形式，有质量监督部门。由于机场集团这方面违法行为并不是经常发生，执法情况相对平稳；第四类：自行授权的形式，目前，卫生部门将公共场所卫生许可证发放的许可权授权给机场集团所属的卫生监督所具体行使。应当指出的是，这种授权严格来讲，应该由法律、法规作出规定，自行授权或委托是不规范或有法律障碍的。此外，被调查的另四家行政部门：房屋土地、文广、新闻出版、外经贸在机场地区未进行行政执法或者没有行政执法项目。（三）行政处罚权校权的宽度与深度都不缪，嫁合执法的效率与效枭受到影响依据条例（修正案）第五十条的规定，机场集团对城市规划、市场管理、出租车管理、绿化管理、

10、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等享有行政处罚权。授权涉及到8个领域34项具体违法行为，似乎已经授予机场集团很大的行政处罚执法权限，但通过调查发现：条例（修正案）授权的广度与深度都不够，并影响到机场集团综合执法的效率与效果。例如：条例（修正案）第五十条只将第三十二条六项规定的第四项，即无照设摊、兜售物品的行政处罚权授予了机场集团，而三十二条其他五项，即第一项破坏标志、标牌以及电子显示屏等引导性标识；第二项损坏公用电话、路灯、邮筒或者其他公共设施；第三项燃放烟花爆竹；第五项随地路宿、浪乞讨；第六项其他扰乱或者妨碍公共秩序的行为，并没有授予机场集团综合执法。实际上，三十二条其他

11、五项均属于普通执法项目，已经被纳入城市综合执法的范崎，机场集团完全有能力对这五项行为实施综合执法，可见，授权的广度不够。再如：机场监察大队对条例第三十九条第（四）款“任意排放油类、酸液、碱液和未经消毒处理的含病原体的污水”享有行政处罚权，即机场监察大队对因第三十九条（四）款规定的原因，任意排放造成机场地区污染的，具有行政处罚权，但对于不是“任意”，即主观上不是“故意”，但客观上造成机场地区污染的，没有明确授权可以行使处罚权，导致实际执法中一定程度的困难。可见，授权的深度不够。（W）综合执法与行业执法存在着执法的重叠交叉，也存在着执法的真空地带由于制定原条例及修订原条例过程中，授权机场集团执法的

12、初衷是加强机场地区的行政执法工作，因而，在授权机场集团执法的同时，保留了各行政管理部门在机场地区的行业执法权限，即目前条例（修正案）的授权不是排他性规定，授权机场集团执法的领域，各行政管理部门依然享有执法权限。这就造成实际执法中，机场集团的综合执法与各行政管理部门的行业执法的重叠交叉。例如：对于第三十二条规定的“对无照设摊经营、兜售物品的”，机场集团具有行政处罚权，而浦东新区综合执法大队依据房地化管理也具有执法权，2004年之前，曾经常出现两家同时对一个行政管理相对人进行执法的情况，后经市有关部门协调，浦东新区综合执法大队不再到机场执法，但两家的执法权限问题并没有在法律层面上得以解决。再如：目

13、前对机场地区出租车无序出车及非法运营的行为，机场集团和城交局交通执法总队的机场大队都享有执法权，但两支执法队伍在执法中处罚标准的掌握有很大差距，同一违法行为，交通执法总队的机场分队可以罚人民币200元，而机场集团只罚50元。双重属地化管理，一方面可能造成执法的交叉重叠，另一方面也可能导致执法真空的出现。如：有关废弃渣土的行政处罚权并没有授予机场集团，但行业执法机构因某种原因也没有在机场地区执法，出现了执法的“真空地带”。（五）与行政许可有关的综合执法情况校好，但也有问题存在条例（修正案）将原市空港办拥有的下列与行政许可有关的权限授予了机场集团:1、五项半前反审批权(1)第七条第二款需改变机场地

14、区内土地用途或者建筑物使用性质的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向城市规划、房屋土地等管理部门办理审批手续。(2)第八条在机场地区新建或者改建、扩建工程项目的，建设单位应当在申请建设项目选址意见书或者在申请建设工程规划许可证前，向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向市城市规划管理部门办理审批手续。(3)第九条第二款在机场地区设置户外广告设施，应当在征得机场集团公司同意后向有关部门办理审批、登记手续。(4)第二十条在民用机场航空油料管线设施保护范围内，需建造建筑物、构筑物的，应当征得机场集团公司的同意，并按有关规定办理审批手续。(5)第三十六条第二款驻场单位确需要在机场地区占用

15、或者临时占用绿地、林地以及迁移、砍伐、采伐树木或者变更绿地、林地用途的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向园林或者农林管理部门办理有关审批手续。(6)第三十八条第二款驻场单位需拆除或者搬迁公共开放区内环境卫生公共设施的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向环境卫生管理部门办理审批手续。2,一项半完全审批权第三十八条第二款驻场单位在公共开放区内建设环境卫生公共设施前，应当向机场集团公司提出书面申请，由机场集团公司征求环境卫生管理部门意见后作出审批。第三十三条在机场候机楼、广场和航空器活动区从事下列活动的，应当经机场集团公司批准：（1）散发广告、宣传品；（2）组织展览、咨询、

16、文娱、体育活动；（3）举办商业展销会、促销会；（4）开展募捐活动：（5）拍摄影视片；（6）市人民政府规定应当由机场集团公司批准的其他活动。在这三种与行政许可有关的执法活动中，机场集团单独执法的项目，即第三十八条第二款公共设施的建设与第三十三条，被许可行为比较简单，依靠执法人员的自身素质一般可以作出正确的判断，执法情况都比较顺利；作为许可的前置程序、与有关专业执法机构共同执法的项目，由于机场集团对机场地区本身的情况比较熟悉，一般能够提出较为合理、中肯的意见，而专业执法又可以从专业角度进行把关，也取得了较好的执法效果。尽管与行政许可相关的执法活动总体效果较好，但是在操作过程中还是有如下问题存在的：

17、（1）审批程序时间长，效率不高。条例（修正案）授权机场集团的7项许可，其中5项半是属于前置许可，只有1项半是完全的审批权。这就意味着相对人在办理行政许可的过程中，要走两个程序，即机场集团的前置审批程序，需要15个工作日，行政管理部门的最终审批程序，需要20个工作日，合计共需35个工作日。显然，时间比较长，效率不高，不符合当前行政管理体制改革精简高效的趋势。（2）信息不畅，缺少沟通。机场集团的前置审批与行政管理部门的最终审批之间信息不畅，缺少沟通，机场集团一般不知道行政管理部门的最终审批结果，即行政管理部门最终枇，还是没有批。（3）检套监管缺失。行政审批原则是“谁审批谁管理”，行政管理部门作为最

18、终的审批部门负有检查监管的职责，机场集团的审批是前置审批，机场集团监察大队不具有管理检查的权限，但目前来看，市里的有关行政管理部门审批之后很少到机场地区进行检查和监管。二、授权综合执法相关法律问题研究由于机场地区的行政执法工作存在的上述问题，课题组认为，有必要通过扩大授权，赋予机场集团较为完整的行政综合执法权限，并进一步厘清机场集团与各行政职能部门的执法权限，以保证机场地区行政执法工作的顺利开展，维护机场的繁荣与稳定。但是，从问卷调查结果来看，被调有单位对授权机场集团行政综合执法反映不积极，被调查20家单位有16家单位认为，不可以授权机场集团综合执法，原因主要是机场集团是企业，不具备行政执法主

19、体费格。所以，课题组认为，有必要明确授权执法与综合执法的一些基本法律问题。(一)授权执法与嫁合执法的基本理论问题1、授权执法(1)什么是授权执法？执法是相对立法而言，具体实施法律的行为。授权执法是行政许可权和行政处罚权的转移，经过授权，被授权的组织能够以自己的名义在法律、法规授权范围内实施许可和处罚，并承担相应的法律责任。(2)授权执法的特点.一是要有明确的法律、法规依据。非行政机关的组织不具有行政管理职能，要取御执法权，必须有法律、行政法规或者地方性法规的授权。二是接受授权的组织要以自己的名义行使行政执法权。经过授权，接受授权的组织取得行政执法权，具有与行政机关同等的法律地位，能够以自己的名

20、义行使行政执法权，独立地承担法律责任。行政处罚法规定：具有公共管理事务的事业单位、组织和企业都可以经授权后行使执法权。三是授权组织必须要在法律、法规授权的范围内行使行政执法权，不得超越法律、法规授权的范围。机场集团虽然是企业，但是由于机场是重要的公共设施，机场集团本身具有一定的公共事务管理职能，授权机场集团执法并不存在主体不适格的问题。(3)授权机场集团执法的意义。对于机场的管理，许多国家都是采用“政企合一”的模式，政府会授权机场一定的行政管理权限。从本市的实际情况来看，授予机场集团充分的执法权更有利于加强机场地区的管理，提高机场地区行政执法的效率与效果。原因在于：一从本市机场地区的自身特点来

21、看，本市有两个民用机场，机场地区范围较大，跨长宁、闵行、浦东、南汇四个区，且驻场单位较多，其中既有中央直属的单位，又有本市行政机关、事业单位及企业，据2005年统计有429家，而且机场地区作为本市国际化大都市的一个窗口，对其管理与服务质量的要求比较高，实际管理中确实需要一个部门牵头进行管理；才能更好地推动上海航空枢纽的建设。二是从我国目前行政部门的配置与人员编制来看，在特殊领域、区域设置的行政部门相对不足，执法力量相对薄弱。从机场地区目前的实际来看，一些行政部门因人员短缺等问题，也的确没有向机场地区派驻专门的执法队伍，执法存在不到位的情况。而机场地区设有机场红线，进出机场只有几个口子，管理上相

22、对封闭，授予机场集团充分的行政执法权，可以使机场集团更好地开展行政执法工作，提高执法的水平与效率。2、缥合执法(1)什么是保合执法？综合执法是指由一个行政机关或者具有公共事务管理职能的组织根据一定的法律授权程序，在合理的管辖范围内集中行使相关行政机关或者机构法定的行政检查权、行政处罚权、行政许可权等权力的一种行政执法制度。(2)综合执法的特点。一是具有综合性。表现在执法权上不是一个专门部门的执法权限，而是政府几个部门执法权限的综合，在执法内容和范围上，不是按系统或行业执法，而是打破行业、部门的领域界限，由一个部门或机构集中执法。综合执法既可按内容综合，如文化领域的综合执法，也可按区域综合，如城

23、市管理综合执法。二是具有独立性和长效性。专业执法权自专业部门移交给综合执法部门或机构后，琮合执法主体以自己的名义独立地、长期地行使移交的执法权，而不是追求短期效应。综合执法主体一般具有完整的执法体系，权责明确。三是具有高效性。综合执法事项大多属于特定区域内大量存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，一般不需要借助仪器或设备即可判断是否违法，执法效率较高。(3)在机场地区实德缥合执法的意义.机场地区是一个较为特殊的区域，相对封闭，没有常驻人口，没有一般的社会管理职能。由机场集团实施综合执法，既可以避免交叉重复执法的矛盾，提高机场地区的执法效率，又可以减少政府行政执法人员的配备，缓解行政执法机

24、关职能扩张而人员精臧造成的执法力量不足的矛盾。从上述理论来看，授权扩大机场地区的综合执法权限不仅不存在法理上的障碍，而且是很有必要的。（二）进一步校权机场地区综合执法权的理由机场地区具有相对独立的区域性特点，行政执法的范围以机场地区的范围为限，从机场地区执法的实际情况来看，课题组认为，有必要进一步扩大机场地区的综合执法权。原因如下：1、机场集团的嫁合执法取得了较好的效果，各方面总体是比较认可的，综合执法的基础较好1999年9月1日，机场地区成立综合监察大队后，依据条例授予的行政处罚权，共查处和纠正违法违章行为16349起，没有一起败诉和有理回访，结案率100%,得到了各方的认可。2005年，机

25、场集团空港地区管理办公室成立后，承担了原市空港办的与行政许可有关的行政执法权，也取得了较好的效果。也就是说，机场集团综合执法有着较好的环境基础及执法人员的素质基础。2、目前条例（修正案）的部分授权缺乏合理性，有待通过进一步授权完善目前授权给机场集团行使行政处罚权的城市规划、市场管理、出租车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等领域中一些已经由城市管理综合执法的项目还没有授予机场集团，这些尚未授权的执法项目基本上属于普通执法的范畴，即不需要借助专门的仪器、设备，依靠执法人员自身的素质和综合判断能力就可以进行正确执法的项目。3、交叉重叠执法时有发生，双篁属地

26、化管理矛盾突出由于条例（修正案）授权机场集团综合执法的项目“横不到边，纵不到底”，与各行政管理部门之间执法权限的界定并不十分清楚明确，因而机场集团在执法过程中，与实行属地化管理的行政管理部门的执法之间经常出现交叉执法、重复执法的情况。通过进一步授权，可以明确目前双重属地化管理的执法权限的边界，解决机场集团综合执法与各行政管理部门行业执法之间的衔接问题，4、未授权执法的领域不少，并存在执法不到位的情况通过调研，课题组认为需要在机场地区进行行政执法的领域共有16个，但目前授权机场集团综合执法的领域只有8项，耒授权的领域还有8个。未授权的这8个领域，依然由各行政管理部门执法，但一些行政管理部门在机场

27、地区的执法力量投入不够，存在执法不到位的情况。一方面是因为机场地区整体秩序环境较好，有些属于行政职能部门行业执法事项出现违法、违规的情况较少，的确没有派驻专门执法机构的必要；另一方面，一些行政职能部门也因为编制、财力等原因不愿意在机场地区派驻专门的执法队伍，加大成本支出。对于由于各行政职能部门行业执法不到位造成机场地区的执法“真空地带”,完全可以由机场集团综合执法，既可以提高执法效率，又可以降低执法成本。（三）进一步授权机场地区综合执法的事项如前所述，要解决机场地区行政执法中存在的问题，理顺机场地区的执法体制，必须要进一步明确可以授权机场集团执法的项目，以及按什么样的标准来授权。1、进一步授权

28、机场地区综合执法项目的标准课题组认为，进一步授权机场地区综合执法项目应当考虑如下两个因素：（1）目前各行政职能部门的执法情况。目前在机场地区已有执法队伍派驻的，执法情况总体较好，一般可不予考虑综合执法;（2）执法的专业化程度。行政执法分为普通执法和专业执法。普通执法是指不需要借助仪器、设备，依靠执法人员的素质和自身判断能力就可以执法的项目；专业执法是指必须借助仪器、设备，依靠执法人员的素质和判断能力无法执法的项目。对于执法专业化程度较高的专业性执法项目，不适宜考虑综合执法。如：在机场地区目前实行属地化执法的食品药品、酒类专卖、安全生产，执法的专业性要求较高的，不适宜综合执法。还有采取联合执法、

29、机动执法的质量监督、物价部门的执法项目也不适宜综合执法，因为对执法人员专业素质的要求比较高。（3）需要宏观控制的领域，可不考虑授权综合执法，以避免地方保护主义。（4）已授权属地综合执法的范围。目前已授权其他管理组织，如城管、文化，公安的已授权其他行政管理部门综合执法的项目，机场地区有的，原则上可以授权机场集团综合执法。2、可以进一步授权缥合执法的事项机场地区的综合执法包括两大块：一是机场集团综合行使行政许可权；二是机场集团综合行使机场地区的行政处罚权。（1）授权行政许可事项条例（修正案）中由机场集团承担的5项半前置审批事项均可授权机场集团行使最终审批权。原因在于：前置审批是行政审批的内部程序，

30、它的存在增加了行政审批的环节和行政管理相对人的负担，与依法行政、提高办事效率是背道而驰的。市各行政管理部门可以通过备案制度对机场集团的行政许可情况进行监督，以保证许可事项的公平公正。市卫生部门自行授予机场集团卫生行政许可证的发放权可以通过条例（修正案）的修改予以合法化。另外，在公共卫生管理方面，出入境检脸检疫局和机场集团存在重复执法的情况，突出表现是：在目前机场地区与公共卫生有关的企业都需要申请到两张许可证才能够正常开业、营业的情况。一个企业就同一事项要申请两张行政许可证，显然是加重了行政管理相对人的负担。那么到底由谁发放行政许可证更合理呢？中华人民共和国国境卫生检疫法第四条规定:入境、出境的

31、人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。中华人民共和国进出口商品检验法实施条例第二条规定：中华人民共和国国家质量监督检物检疫总局（以下简称国家质检总局）主管全国进出口商品检验工作。中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则第三条规定：卫生检疫机关在国境口岸工作的范围，是指为国境口岸服务的涉外宾馆、饭店、俱乐部，为入境、出境交通工具提供饮食、服务的单位和对入境、出境人员、交通工具、集装箱和货物实施检疫、监测、卫生监督的场所。课题组认为：机场集团和出入境检验检疫部门在确定由郑家发放卫生许可证应明确两点：一是申请发放

32、卫生许可证的企业经营的商品是否要出、入境？申请在机场地区销售商品的企业很多，但并不是每一家销售的商品都要出境或入境；二是申请企业是否属于涉外企业。航油管线保护范围内限制行为的批准权也可授予机场集团。上海市民用机场航空油料管线保护办法第八条第一款规定：在航油管线保护范围内，需实施下列行为的，应当事先经市空港办批准：（一）进行蓄井、开挖沟渠或者坑塘等作业；（二）堆放砂石、砖瓦、木材、金属材料等物品；（三）种植树木或者其他深根植物；（四）停放大型机动车辆或者施工机械。（2）授权行政处罚事项目前，机场地区综合执法存在的问题和体制、机制上的障碍更多的是集中行政处罚权上。课题组认为，机场集团综合行使行政处

33、罚权的权限范围，可以参照城市踪合执法的内容进行。对照条例（修正案）的授权项目，具体扩大事项包括：一一条例（修正案）中有规定，现由各行政职能部门行业执法的，比照城管、文化综合执法，可扩大授权的项目。条例（修正案）第三十二条规定：机场地区禁止下列扰乱或者妨碍公共秩序的行为：第一，破坏标志、标牌以及电子显示屏等引导性标识；第二，损坏公用电话、路灯、邮简或者其他公共设施;第三，燃放烟花爆竹；第四无照设摊经营、兜售物品；第五随地露宿、流浪乞讨；第六，其他扰乱或者妨碍公共秩序的行为。条例（修正案）第五十条只将第四项的行政处罚权授予了机场集团。第一、二、三、六目前由公安部门行使行政处罚权，第五项由民政部门行

34、使行政处罚权。由于对这五项违法行为的处罚都属于普通执法，并且这五项执法权已经授予城市综合执法大队，同样也可以授予机场集团行使。一一条例（修正案）中没有规定，各行政管理职能部门依照相关法律在机场地区执法，比照城管、文化琮合执法，应该增加并授权机场集团综合执法的项目。条例（修正案）第三十六条是违反植树造林绿化管理的行为，绿化局已将除古树名木和绿化建设以外的违法行为授予城市综合执法大队，对照上海市植树造林管理条例，机场地区涉及到的，但还没有授权的项目只有一项，即对“引起对（林）木损坏的焚烧行为“，可以授予机场集团行使行政处罚权。条例第三十九条是违反环境保护管理规定的行为，共四项。环境保护中已授权城市

35、综合执法的项目有六项，其中“任意倾倒或者在装卸、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物”，在条例的第三十八条已授权机场集团执法，另外的一项“未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染”可授权机场集团执法。条例第三十二条将“无照设摊经营、兜售物品”的行政处罚权授予了机场集团。在工商管理中，授予城市综合执法大队的事项除此项外，还有非法散发、张贴印刷品广告”一项，目前还没有授予机场集团执法，可考虑授予。对违反水务管理的行为，条例没有做任何规定。课题组认为，考虑到浦东机场的实际情况，对于违反河道管理的下列行为：倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的

36、车辆、容器：擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物，可授权机场集团执法。对违反房地产管理的行为，条例没有做任何规定，对于在公共绿地、道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物以及破坏房屋外貌的违反行为，与条例三十九条违反绿化管理规定的行为和四十二条违反市容管理规定的行为在执法上有重复、交叉的地方，可考虑授权机场集团统一执法。对违反文广、新闻出版等文化管理的行为，因执法对象（客体）在机场地区范围内较少，条例中没有规定。对于携带、贩卖在内容上明显违法的书籍、光碟的行为，可考虑授权机场集团执法。一一条例（修正案）中规定由行政管理部门行业执法，但实际已经由机场集团执法的，需要通过扩大授权、合法化的项目。3、

37、需要调整的授权项目条例（修正案）第三十五条规定”进入机场地区的出租汽车应当在机场地区公安部门规定的站点停靠。进入机场候机楼区域营业的出租汽车应当遵守机场管理秩序，服从统一调度。”目前，机场监察大队和交通执法总队机场大队对“出租车无序出车及非法经营”均有执法权，法律授权不是十分明确。课题组认为，出租车行驶在路上的情况，属于专业执法，应由交通执法总队机场大队执法。三、机场地区行政综合执法体制研究（一）目前行政粽合执法体制基本评估1、政企合一，机场集团承担机场地区主要行政执法工作2005年机场地区行政管理体制改革后，原行使上海市政府对机场地区行政管理职能的市空港办被撤销，因此机场地区的行政执法体制也

38、作出了相应的调整。根据条例（修正案）的授权，上海机场（集团）有限公司在负责机场建设和运营的同时，还行使机场地区行政许可、行政处罚等行政管理职能。原先由上海市空港委员会办公室（以下简称空港力J实施的行政许可行为，改为机场集团内设的上海空港地区管理办公室（以下简称地区办）继续实施；而原条例授权机场集团实施的行政处罚权，仍由民用机场地区综合监察大队（以下简称监察大队）行使。因此，目前机场地区行政绦合执法是在政企合一的模式下进行运作。2、体制不顺，监察大队委托公安分局管理原机场地区的行政管理体制是以市空港办综合管理协调和机场集团综合执法为核心，而监察大队则代表机场集团具体负责机场地区的行政执法职能（除

39、行政许可）。当时考虑空港办作为机场地区行政执法的复议机构，而且承担着执法监督职责，不适合将监察大队设置在空港办内。因此，监察大队组建之初，是设立在运行管理公司之中。11随着机场集团运营管理体制与机场地区行政管理体制的相继改革，目前机场集团将监察大队委托机场公安分局管理，但是，仍然以集团的名义履行执法职责。机场公安分局只负责管理监察大队的党群组织，具体执法业务还是由空港办负责指导、监督。（二）行政综合执法体制的目标定位1、政企合一体制下，企业经营与行政管理相对分声机场集团除了市场主体的身份，还承担着确保公用基础设施安全运行和有序管理的社会职能，因此，它在经济效益之外还要追求一种社会效益。与此相适

40、应，授予机场集团一定的行政执法权，使其承担部分行政管理职能，一方面能提高管理效率，有利于保障机场运营服务质量和安全；另一方面可以减少管理层次，降低执法成本。在国外,不少机场地区也是实行的政企合一的管理体制。这种形式是60年代以后逐步发展起来的，有的称空港委员会、空港公团或者机场管理公司，都是一个介于政府和商业企业之间的组织，拥有经营自主权和机场地区的行政管理权。课题组认为，可以维持现行的政企合一格局，即地区亦作为机场集团内设机构，具体负责机场地区的行政管理职能，但是，地区办必须与机场集团内部从事生产经营管理的其他机构分离，不发生职能交叉。2、监察大队隶属于地区办，实现执法人员专业化地区办负货机

41、场地区的行政管理工作，具有把握情况准确、掌握问题全面等等优势，同时与机场地区管理休戚与共、息息相存。因此在长效管理机制中地区办应当是机场地区管理的基础单元，处于发挥板块效应的地位，行使综合执法职能的监察大队隶属于地区办，有利于地区办对监察大队执法工作的指导和监督。其次，为实现机场地区行政管理的“法制化、专业化、系统化”，必然要求大力推进执法人员的专业化建设，积极引进和稳定具备较高素质、具有法律知识的专业化人才，将素质不高、责任心不强的执法人员清退出执法队伍。3、行政许可与现场执法相分声为了提高效率，形成管理部门内部的自我约束机制，防止腐败，有必要在地区办内部实行许可与现场执法相对分开的做法，即

42、“两权”分别由内部的不同职能机构分别行使，审批许可职能，由地区办内部的有关职能机构负责具体行使；监督检查、行政处罚和行政强制等职能，由隶属于地区办的监察大队具体行使，这既实现了审批许可职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，同时也实现了机场地区行政许可权和行政处罚权的分别集中行使。（三）行政绿合执法体制设计1,部门设置与职能配置为保障执法公平、公正，提高执法效率，也为保证机场地区行政综合执法体制规范运作，课题组认为，地区办内部应当设置以下几个部门2：地区管理办公室行政综合执法相关部门设置综合处：政府信息公开；投诉、举报的受理和查处；执法评议考核。一一政策法规处：机场地区管理方面的地方性法规、规

43、章草案的调查研究、起草工作；内部规范性文件前置审查；法制宣传；指导、检查、监督行政执法活动；执法培训；组织行政听证。一一行政审批处：行使条例（修正案）授权机场集团行使的行政许可权。一一监察大队：行使条例（修正案）授权机场集团行使的行政处罚及相应的行政检查权。2,配置两支常驻执法队伍课题组对机场地区行政综合执法的范围定位，是以市容环卫等城市管理执法为基础，附带部分与机场相关的文化执法。考虑到文化综合执法内容相对简单，而且机场管理地区该类执法对象不是太多，因此，无需分设城管和文化两种类型的综合执法队伍。浦东新区的综合执法模式已是跨领域综合执法的先例，为监察大队的组建起到了先行示范的作用。针对上海现

44、在“一市两场”格局，必须相应地在浦东和虹桥两大民用机场各配置一支机场地区行政综合执法队伍。相比较而言，浦东机场地区执法任务更重，可在虹桥机场地区设立监察大队虹桥支队。机场地区面积大、单位多，33综合执法范围也有所扩大，有些执法需要根据航班时刻表进行布置，因此，夜间也必须安排执法人员工作。目前，监察大队执法人员只有80人，有必要扩充其人员编制，课题组认为，两支执法队伍共160人左右的编制是比较合理的。3,完善执法监督体系一一内部层级监督。内部层级监督的重点是事中监督，强调是监督效率。内部执法监督主体是地区办政策法规处，其负责监督行政处罚权、行政许可权等行政行为实施情况。由于，政策法规处具有指导机

45、场地区行政执法的职能，而且组成人员具备良好的法律素质和业务能力，能及时发现行政违法和不当行为，以便迅速作出调整和纠正。一一复议监督。行政受议是政府内部对行政执法行为实施监督的主要形式，也是比较规范、周密的一项法律制度。但相对于同一部门的内部层级监督，其更体现的是事后救济性，强调的是公平、公正。鉴于机场集团政企合一的身份，地区办已不再作为机场集团法定的复议机关，目前，由上海市建设和交通管理委员会行使这部分行政复议职能。但是，根据行政复议法的规定，对法律、法规授权组织的具体行政行为不服的，应当向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。而上海市建设和交通管理委员

46、会并不是机场集团的主管部门，因此，其不是一个适格的复议主体。课题组认为，可以根据具体行政执法事项授权的来源来确定复议机关。比如，有关市容环境方面的行政执法，就由市市容环卫局作为受议机关。分散受议虽然会影响行政效率，但是，考虑到机场地区综合执法范围较广，特别增加了文化类执法后，建设交通委肯定欠缺这方面的专业能力，将无法保证复议的专业性与准确性。四、机场地区行政综合执法机制研究(一)粽合执法与专业行政管理的沟通协调机制机场地区虽然是一个功能性区域，但与保税区不同，它是需要全方位城市化管理的地区。所以，在建立绦合执法体制的同时，还有不少领域的行政执法仍将由各职能部门分别行使。如何发挥监察大队在机场地

47、区执法的协调性、综合性作用，不仅关系到综合执法的实行效果，也影响到其他执法主体执法效率和执法目标的顺利完成。建立综合执法与专业行政管理的沟通协调机制，可以确保及时、准确地传递执法信息，快速、高效地解决问题。1、机场集团奉头的联席会议制度为解决机场地区日常管理中出现的难点问题，可以由机场集团牵头有关政府职能部门建立机场地区行政执法联席会议制度。首先，本着“标本兼治、综合治理、重在预防的原则，加强机场集团对机场地区行政执法工作的指导，力求从源头上解决问题，把执法交叉、执法盲点化解在萌芽状态。其次，本着“依法办事、按章处理”的原则，严格依照法律和政策、制度办事，把机场集团与其他执法主体的执法协调工作

48、纳入制度化轨道，形成“齐抓共管、形成合力”的局面，搞好各有关单位和部门的协调配合。再次，能使各部门及时沟通、全面掌握机场地区行政执法的情况和动态，进而针对突出问题提出对策建议。谖后，能定时总结交流执法工作的成功经验，推动机场地区执法工作的有效开展。机场地区行政执法联席会议由机场集团分管领导召集和主持，地区办分管领导以及地区办政策法规处、监察大队负责人、常驻机场地区执法队伍的负责人、相关区县综合执法队伍的负责人（主要指浦东新区、南汇区、长宁区、闵行区）、有关职能部门执法机构负责人参加。一般联席会议半年召开一次，但是，根据执法形势和任务的需要,在特殊时期，可以临时召开联席会议。如为防治传染性疾病、为迎接大型国际活动等。2、执法案件移送制度课题组认为，应当通过建立常态化的案件移送制度，达到综合执法与其他主体执法的沟通与互动。第一，案件移送制度，应当双向互动。监察大队作为常驻机场的执法机构，在日常执法检查中更容易发现各种违法行为，但是不能排除其他执法主体在执法过程中也会发现应当由监察大队查处的违法行为。所以，完整的案件移送应当是双向的。第二，移送执法的处理情况，应当及时反馈。设立案件移送制度，初衷是发挥各执法部门的主动性和相互之间的协调性，提高执