淮安市淮安区国土空间分区规划(2021-2035年）.docx

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1、淮安市淮安区国土空间分区规划(2021-2035年)(征求意见稿)淮安市自然资源和规划局淮安分局2022年12月目录第一章总则4第二章现状分析与问题8第一节国土空间开发保护利用现状与评估8第二节资源环境承我力和国土空间开发适宜性11第三节重大问题识别与形势研判11第三章战略目标与发展策略16第一节照景定位16第二节发展规模与指标体系17第三节国土空间开发保护利用策略18第四章国土空间格局与用途管制21第一节区域协调21第二节国土空间总体格局22第三节国土空间规划分区23第四节三线划定与管控25第五节国土空间用途结构优化26第六节国土空间用途管制28第五章耕地保护与农业发展30第一节耕地保护30

2、第二节耕地质Ja建设31第三节农业生产与发展32第六章自然资源要素保护与利用34第一节生态保护与安全格局34第二节自然资源要索保护与利用35第七章城乡融合发展40第一节人口与城诫化40第：节城m体系40第三节M村布同与乡村振兴44第四节公共服务设施46第五节产业空间布局S2第六节空间特色塑造SS第七节建设用地节约集约利用57第八章历史文化保护利用与大运河特色彰显58第一节保护目标与保护体系S8第二节全城历史文化保护58第三节历史城区保护与特色彰显S9第四节历史文化街区和历史地段保护61第五节文物古迹和历史建筑保护62第六节非物质文化遗产保护64第九章中心城区布局优化66第节空间结构与中心体系引

3、导66第二节功能布垢与用地结构优化68第三节公共服务设施配置71第四节居住空间与住房保蹄73第五节绿地和开敞空间74第六节城市更新提升与地下空间利用76第七节城市风鼓引导与城市开发强度朗定79第八节城市控制线划定82第十章综合交通与枢纽建设84第一节嫁合交通发展目标84第二节全域徐合交通系统85第三节中心城区综合交通泵统88第十一章市政基础设施与城市公共安全92第一节市政荔础设施体系92第二节现代化城市安全体系99第十二章生态修复和国土综合整治104第一节山水林田湖草系统修纭104第二节矿山修更107第三节国土空间全域综合整治108第十三章规划实施与近期规划116第一节规划传导要求116第二节

4、近期行动计划118第三节规划实施118附表121第一章总则第1条规划作用淮安市淮安区国土空间分区规划（2021-2035年）（以下简称本规划）是淮安区认真落实习近平新时代中国特色社会主义思想、实现第二个百年奋斗目标所制定的空间发展蓝图和战略部署，是全域国土空间保护、开发、利用、修复的行动纲领，为编制下位国土空间规划、详细规划、相关专项规划和实施国土空间用途管制提供基本依据。本规划由淮安区自然资源和规划行政主管部门负责解释。第2条规划依据I、中华人民共和国土地管理法（2019年修正）2、中华人民共和国城乡规划法（2019年修正）3、中华人民共和国环境保护法（2019年修订）4、中华人民共和国森林

5、法（2019年修订）5、中华人民共和国水法（2016年修正）6、中华人民共和国水土保持法（2010年修订）7、中华人民共和国矿产资源法（2009年修正）8、中华人民共和国湿地保护法（2022年施行）9、中华人民共和国文物保护法（2017年修正）10、历史文化名城名镇名村保护条例（2017年修订）II、中华人民共和国基本农田保护条例（2011年修订）12、中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201918号）13、国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发20168号）14、中共中央办公厅国务院办公厅印发关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见的通知（中

6、办发（2019）42号）15、中共中央办公厅国务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见的通知（中办发201948号）16、自然资源部关于在全国开展“三区三线划定工作的函（自然资函202247号）17、自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知（自然资发20191号）18、自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知（自然资办发201935号）19、自然资源部办公厅关于开展国土空间规划一张图建设和现状评估工作的通知（自然资办发201938号）20、中共江苏省委江苏省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（苏发（2019）30号）21

7、、江苏省委办公厅江苏省政府办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见（苏办厅字（202042号）22、市级国土空间总体规划编制指南（试行）（2020年试行）23、资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）（2020年试行）24、江苏省市县国土空间总体规划编制指南（试行）（2020年试行）25、全国国土空间规划纲要（2021-2035年）26、江苏省国土空间规划（2021-2035年）淮安市国土空间总体规划（2021-2035年）27、淮安区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二C）三五年远景目标纲要28、其他相关法律法规、政策文件等第3条指导思想坚持以习近平新时代

8、中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，牢记习近平总书记对淮安的殷切嘱托，建设好周总理家乡，统筹推进“五位一体总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，贯彻中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见精神，紧扣争当表率、争做示范、走在前列和“强富美高总目标，承接长三角一体化、淮河生态经济带和大运河文化带等国家战略，聚焦绿色活力枢纽，魅力宜居古城”建设，坚持以人民为中心，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，奋力谱写淮安区建设发展新篇章。第4条规划范围与空间层次1、全域：规划范围为淮安区行政辖区范围，总面积为1452.31平方千米。2、中心城区：

9、涉及淮城街道、河下街道、山阳街道，总面积109.38平方千米。第5条规划期限规划基期年为2020年，规划期限为2021-2035年，其中近期目标年为2025年，规划目标年为2035年,远景展望至2050年。第6条总体思路1、生态优先、落实管控：全面落实生态文明建设要求，坚持生态优先，推动绿色高质量发展，统筹山水林田湖生命共同体与城乡建设，划定落实三条控制线，严控生态安全、粮食安全、国土安全和历史文化保护底线，推动形成人与自然和谐共生的新格局。2、全域统筹、城乡融合：统筹优化城乡、全域国土空间，实现国土空间全域覆盖、全要素管控。坚持城乡融合发展，实施乡村振兴战略，推进城乡基本公共服务和基础设施服

10、务均等化，促进城乡要素合理流动。3、以人为本、提升品质：坚持以人民为中心，保护自然山水格局，优化城乡空间，提升基础设施和公共服务设施水平，传承彰显淮安古城特色文脉，提升人居环境品质，保障高质量发展。建设宜居宜业宜游宜学宜养的社区生活圈，不断提升城乡居民的幸福感、获得感、安全感。4、节约集约、增存并举：落实节约集约发展要求，严格控制开发强度，合理确定城市规模，提升国土空间开发保护效率。鼓励绿色低碳发展，推动形成绿色发展和生活方式。第二章现状分析与问题第一节国土空间开发保护利用现状与评估第7条自然地理特征淮安区位于淮安市东部，地处淮河下游、苏北平原中部、江淮和黄淮两大平原交界处，整体地势平坦。地处

11、北亚热带和暖温带过渡地带，季风气候显著，气候温和，四季分明，光照充足，雨水充沛。整体位于京杭大运河与苏北灌溉总渠交汇处，境内河渠纵横，水网密布，境内主要河湖水体有京杭运河、淮河入海水道、苏北灌溉总渠、里运河、古淮河、白马湖、射阳湖等。第8条社会经济发展特征2020年,淮安区地区生产总值616.10亿元，位列全市县区第一,人均地区生产总值78454.09元。2020年三次产业结构为13.5：41.0：45.5o根据第七次全国人口普杳数据，全区户籍人口113.18万人，常住人口78.53万人,常住人口城镇化率54.46%第9条开发保护利用现状根据第三次全国土地调查2020年变更数据，全区国土总面积

12、1452.31平方千米，其中农林用地894.21平方千米，占全域面积比例为61.57%；全域现状建设用地264.68平方千米，占全域面积比例为18.23%；自然保护与保留用地293.42平方千米，占全域面积比例为20.20%农林用地中，耕地831.12平方千米，占全域面积比例为57.23%；园地7.59平方千米,占全域面积比例为0.52%；林地33.55平方千米，占全域面积比例为2.31%；农业设施建设用地21.95平方千米，占全域面积比例为1.51%。建设用地中，城镇建设用地59.10平方千米，占全域面积比例为4.07%；村庄建设用地149.18平方千米，占全域面积比例为10.27%；区域基

13、础设施用地52.61平方千米，占全域面积比例为3.62%；其他建设用地3.78平方千米，占全域面积比例为0.26%。叠加部、省系统备案后，淮安区全口径建设用地为277.77平方千米。自然保护与保留用地中，草地2.00平方千米，占全域面积比例为OJ4%；湿地3.05平方千米，占全域面积比例为0.21%；陆地水域288.37平方千米，占全域面积比例为19.86%0第10条灾害风险评估自然灾害风险较低、危害较少.近年来气象灾害风险主要是由极端气候引起的高温、干旱、寒潮、暴雨等，地质灾害风险包括滑坡、地面塌陷和地面沉降等。水资源安全、粮食安全总体情况较好，但空气质量、土壤环境、生物多样性、水源涵养、水

14、土保持等生态环境安全需要加强管控。人为致灾因子存在、风险总体可控。城市消防安全中火灾高风险区域主要分布在淮安历史古城区、淮安经济开发区工业集中区等区域；防洪排涝主要风险区域分布在部分中心城区，尤其是古城区存在内涝风险o岩盐地矿开采区块地区等地下采矿区存在地面塌陷中等风睑，虽总体可控，但需加强安全可靠性研究。流行病公共卫生事件防控任存难度，交通枢纽、旅游景区带来的人员流动频繁，老城人口密度较大，尚未建立完备的传染病医疗救治体系。第11条规划实施评估K淮安区土地利用总体规划（2006-2020年）（调整）实施评估2020年耕地保有任务量为842.20平方千米，2020年变更调查为822.52平方千

15、米，原耕地保护目标计算为耕地面积加可调整地类面积之和，变化的未完成主要原因是调查认定规则变化。土地利用结构和布局进一步优化，新增建设用地均位于允许建设区范围内，建设项目的用地规模和功能分区在相关控制标准内o流量指标挖潜使用执行良好，上级核定淮安区新增建设用地流量指标为16.00平方千米，全区通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦和土地整理等项目共计实施建设用地复垦规模16.88平方千米，占流量指标的105.48%o规划期间内人均城镇工矿用地水平提高，零散的农村建设用地向城镇靠拢，建设用地节约集约水平得到提局I。2、淮安市城市总体规划（20172035年）（草案）实施评估全域空间结构逐步形成。

16、沿宁淮城镇发展带加速形成，京沪发展轴、徐盐发展轴、淮河发展轴三条发展轴初步集聚。但与现状相比，空间管制未全覆盖，部分乡镇撤镇设街开发边界未覆盖。城镇规模体系加速优化。按照中心城市-次级中心城市-重点中心镇-一般镇四个层次，城镇发展资源布局更加科学集中，城镇等级规模体系逐步形成，全区乡镇数量进一步精简。城乡服务水平不断完善。”覆盖城乡、服务均等、功能完善”的基本公共服务体系建设稳步推进，15分钟社区服务圈初步建立，基本公共服务巷盖水平不断提高。中心城区品位不断提升，城区交通设施不断完善，建成区绿化惹盖率稳步提升，居民生活品质不断提升，但常住人口城镇化率仅54.46%,低于全市65.7%平均水平。

17、基础设施网络构建向好。现代综合交通运输体系逐步完善，全面迈入高铁时代，徐宿淮盐高铁、连淮扬镇高铁建成运营，公路建设步伐加快，公路密度提升。第二节资源环境承载力和国土空间开发适宜性第12条资源环境承载力评价综合水资源约束、环境约束和生态足迹约束的条件，到2035年农业生产承载规模上限为869.33平方千米。常住人口承载规模上限为120万人，城镇人口承载规模上限为84万人，城镇建设用地规模承载上限为130平方千米。第13条国土空间开发适宜性评价淮安区国土资源开发利用条件优越，限制性因素和影响制约较少，呈现农业生产与城镇建设多宜的总体特征。生态保护重要性。生态保护极重要区面积12.87平方千米,占全

18、域面积比例约0.87%,主要集中分布在白马湖周边部分区域。生态保护重要区面积73.74平方千米，占全域面积比例约5.04%,主要分布在大运河、里运河、苏北灌溉总渠及绿草法重要的河流湿地沿线，全区97%以上的区域生态保护重要性一般。农业生产适宜性。淮安区自然资源条件优越，光热水资源较为充足，适宜进行农业生产，除生态保护极重要区外，农业生产适宜区域面积1439.67平方千米，占全域面积比例约99.13%,分布在全区大部分区域；淮安区全境基本无农业不适宜区，充分体现出淮安区农业生产的鱼米之乡特点。城镇建设适宜性。淮安区城镇建设资源环境本底较好，除生态极重要区外，城镇建设适宜区域面积1401.90平方

19、干米，全域面积比例约95.90%；除生态保护极重要区外，城镇建设不适宜性地区面积273.22平方千米,占比18.81%o全域范围无城镇建设不适宜区，整体上都满足城市发展建设。第三节重大问题识别与形势研判第14条重大问题研判1、生态空间：江淮丘陵水乡特征明显，自然资源要素仍存压力，安全风险与资源利用需加强统筹淮安区水资源总量高，水功能承载丰富导致水面与湿地面积发生波动，过境水资源丰富，水面率稳定，农业生产水功能承载占比高,农用水体占陆地水域81.09%,农业用水占总用水量的85.32%,受湿地统计口径不同和围湖养殖、造田双重影响，湿地面积呈下降趋势；林木覆盖率由于第三次全国土地调查和林地资源调查

20、口径存在差异，林地面积差异大，2021年全区林木覆盖率为18.62%,低于全市林木覆盖率。全区生态环境保护取得成效，但林地、湿地与永久基本农田存在较多交叠，生态系统性保护有待加强。2、农业空间：耕地数量有所下降，耕地布局稳定，永久基本农田保护压力较大2018年变更调杳耕地面积为859.39平方千米，2020年变更调直耕地面积为822.52平方千米，耕地面积有所减少。由于农业结构调整，部分耕地转为经济农业，主要用于养殖坑塘、苗木林地等经济农业.耕地空间布局稳定，2018年变更调查与2020年变更调查不打开均为耕地面积为776.83平方千米,占2018年变更调查耕地总面积比例的90.39%o淮安区

21、永久基本农田保护面积为693.88平方千米，保护任务占全市任务的17.46%,占全区土地总面积47.78%。全区原永久基本农田保护效率为88.33%,2020年变更调查不打开中原基本农田为非耕地的面积为81.42平方千米，其中可恢复类非耕地2.13平方千米、建设用地5.00平方千米、其他土地0.30平方千米，另有73.99平方千米其他类非耕农用地，需要调整补划。3、城镇空间：人口与服务水平不高，空间效率有待提升，特色空间治理需要提高近年来淮安区常住人口、户籍人口持续下降，人口吸引力较弱，城镇化水平不高，2020年城镇化率水平为54.46%,低于全市65.7%平均城镇化水平，老龄化趋势明显。社区

22、教育、医疗、养老等设施15分钟惹盖率水平较低，尤其是医疗供给存在缺口，保障设施供给不足。淮安区2013年以来保持“三二一”的产业结构，但仍以传统投资驱动主导,创新投入不足，高新技术产出有待提高；三产中主要以生活性服务业为主，生产由艮务业水平不高。同时，地均效益产出有待提高，全域低效用地有待进一步提质升级。历史城区等特色空间彰显不足，城区内部仍存在低品质工业和城中村，历史文化特色彰显不足o大运河沿岸存在部分低效产业空间，影响沿岸生态品质提升。第15条形势研判1、创新、绿色推动新时代转型步伐，亟需探索高质量发展路径。党的二十大报告提出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，构建新发展格局是推动高

23、质量发展的路径选择。淮安区是极具代表性的江淮水乡地区，自然基底禀赋独特，正处在动力转换关键期，生态新经济基础亟待焕发。加快践行生态文明理念，把良好生态环境作为转型发展的宝贵资本，以绿色发展彰显生态优势，大力推动生态经济化、经济生态化，积极构建完善现代绿色产业体系，努力使淮安成为生态优良、宜居宜业的绿色高地。在生态文明导向的生产方式、生活方式转型过程中，发现新的经济增长点，谋划绿色生产生活方式的新经济布局，建设创新型城市，加速“含绿量向含金量”转变。在环境治理、生态修复、生态功能提升等方面，为江淮地区提供先行范例。同时将生态保护、人文历史、产业发展有机融合，加速探索以生态优先、绿色发展为导向的高

24、质量发展新路径。2、多重战略机遇持续叠加，淮安迎来跨越发展新契机。进入新时代，淮安区处于崛起江淮、重现辉煌的攻坚期，长江经济带、长三角一体化、淮河生态经济带、大运河文化带和南京都市圈等多重战略叠加交汇,为淮安区高质量发展注入新活力，拓展了新空间。淮安区要抢抓机遇，积极融入国家大战略，准确把握推动高质量发展、全面深化改革、突出生态创新等全局性、关键性命题，探索全力开启高质量推进现代化建设新征程的战略路径，谱写建设淮安市、江苏省新兴增长极、崛起江淮的新篇章。3、满足人民群众对美好生活的需要，营造人文宜居魅力名城。党的二十大明确，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的

25、矛盾。随着经济社会向后现代阶段过渡，人们对人居品质和精神人文的追求也在不断提升。淮安区历史人文积淀丰厚，人水共生特色鲜明。建设好总理故乡，传承总理精神，塑造城市红色文化品牌；以高度的历史使命感推进大运河文化带建设，将大运河文化带建设作为弘扬淮安地域特色文化的重大载体，实现“一条河尽显淮安文化之美1贯彻紧凑城镇、存量利用、生态本底、创新区域等建设理念，运用新技术、新思路、新理念彰显新江淮气质，塑造适应未来生活方式的人居环境典范。4、完善国土空间开发保护，提升国土空间治理能力。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，完善新时代国土空间开发保护制度，优化国土空间开发保护格局，科学布局生态

26、空间、生活空间、生产空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴梦。淮安区必须完善国土空间开发保护制度，深化多规合一改革，切实发挥规划战略引领、刚性管控并重的重要作用，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，实现淮安国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，推动在全域范围内形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。面融入长三角一体化高质量

27、发展格局，对外开放迈入更深层次，双向融通格局；绿色生产生活方式广泛普及，基本建立绿色低碳循环发展的经济体系、低碳安全高效的能源体系和生态安全屏障体系，展现大运河人文魅力城市风采，美丽淮安区建设目标基本实现，建成彰显全市展示“象征意义”的窗口。至2050年（远景）：绿色活力枢纽，魅力宜居古城全面建成，彰显社会主义现代化强国风范和生态文明时代特色的城市典范，综合竞争力和经济创新力大幅跃升，区域性综合交通枢纽全面建成，对外开放迈入更深层次，全域治理体系和治理能力现代化水平走在前列。第18条城市性质规划2035年，淮安区城市性质是：长三角北部现代化中心城市核心区，江淮枢纽经济与绿色产业承载区，大运河人

28、文魅力幸福区。第二节发展规模与指标体系第19条规模约束按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提升质量”的总体要求，深化土地供给侧结构性改革，以资源环境承载和碳排放为硬约束，加强全域全要素资源管控与供给，严格控制建设用地总量，推进建设用地增存和增减挂钩，提升土地利用质量。1、生态管控目标。至2035年，淮安区生态保护红线控制面积17.86平方千米，自然保护地面积1.08平方千米。2、农业保护目标。至2035年，淮安区基本农田保护面积693.88平方千米,耕地保有量820.87平方千米。活方式。围绕”活力、魅力，培育江淮特色的生态新经济。强调生态活力，探索两山理论实践，打通大运河、淮河入海

29、水道等生态经济动脉打造“黄金水道，展现运河人文精神，全域航道升级，航运、枢纽，展示经济活动和水利利用和谐关系展现以水上立交为核心的中华水工水利智慧。强调生态魅力，维护生态静脉，强化修复涵养与人文体验，结合古淮河、绿草荡、白马湖等生态绿核，重生态涵养、重休闲体验，以乡野型生态功能为主，展示原生生态魅力，展现休闲游憩、绿色新经济。第22条城乡共富策略落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地保护任务,守好总量，多渠道有效增加耕地面积，提高数量，做好永久基本农田占用补划，守住优质耕地，加强耕地质量管理，提升产能，维育富美农业空间。提升城乡功能品质，建设宜居宜游魅力城乡。坚持以人为本，因地制宜地探索差异化城乡

30、统筹路径，提供全域全覆盖的城乡公共服务设施体系深度挖掘淮安区城乡特色文化旅游资源，打造全域旅游示范区，以全域旅游促进全域乡村振兴。第23条文化振兴策略描绘古城-现代城双风貌，引领淮安文化新生画卷。积极顺应生态文明兴起、文化繁荣兴盛、消费迭代升级等大趋势，发挥历史古城、文化名城资源禀赋优势，抢抓大运河文化带建设机遇，点亮运河沿线文化作为传播淮安文脉的重要载体，发扬运河多元性、包容性和开放性特征，推进文化和旅游理念融合、职能融合、产业融合、市场融合、服务融合、交流融合，构建起大文旅”发展格局。第24条枢纽开放策略构建通江达海、内外联动”的多式联运体系。强化区19域综合枢纽地位，完善区域综合交通运输

31、走廊，强化综合交通枢纽节点，构建铁、水、公、管一体化综合运输体系，打造多式联运综合交通枢纽，引导产业集聚和空间布局优化。建设枢纽经济服务平台，衔接市级大高铁”地区，强化实体经济、产业服务，并加强城市与枢纽片区在交通、设施配套等方面的联系。第25条创新增效策略加强区域联动，由“城强产弱走向产城共荣。聚焦产业发展基础和现代产业发展方向，把产业特色做得更加鲜明、支撑力和竞争力做得更强，大力发展先进制造、枢纽经济、现代农业、文化旅游、医疗康养等产业，推动产业向高端化、绿色化、智能化、融合化发展，加快构建具有淮安区特色、富有竞争优势的现代产业体系。第四章国土空间格局与用途管制第一节区域协调第26条融入长

32、三角更高质量一体化发展积极参与长三角高质量一体化发展进程，主动承接长三角中心区城市辐射带动，积极在产业创新、基础设施、城乡融合、市场开放、公共服务、生态环保等领域实现一体化发展。加快建设高铁枢纽，积极融入轨道上的长三角、，发挥高铁枢纽优势，加快高铁快运物流基地建设，支持数字技术服务、高端医药健康服务等区域生产性服务发展。以水韵生态、人文优势，全方位强化淮安区生态文化旅游发展，积极生态旅游服务功能，强化历史城区、大运河的特色魅力。第27条重点区域合作与协同发展1、加强与上海、南京、苏州等苏南城市的合作。发挥淮安区实体制造、生态经济等优势，引进苏南地区创新要素转化。尤其加快推进淮昆台资合作，充分发

33、挥淮昆两地台资合作优势，大力推动淮昆台资经济协同发展，加快淮昆台资合作产业园建设，完善园区基础配套设施，推动昆山优势产能项目的承接落地，构建两地规划统筹、产业协作、平台共建的新局面，合力打造两岸产业融合发展新示范、江苏南北互惠合作新标杆、淮昆台资经济高质量发展新平台。2、加强与大运河沿线城市合作。探索建立大运河协同保护机制，优先开展有特色、强示范的大运河旅游展示线路和文化保护项目，推进创造性转化、创新性发展，不断提升经济、社会、文化、旅游、生态效益。3、加强与其他枢纽城市的合作。在多式联运方面，加强与涟水空港、徐州陆港、连云港海港等枢纽基础设施互联互享。在内河航运方面，强化淮河入海水道、大运河

34、沿线其他城市合作，与盐城、连云港、南通等共同完善综合治理、统筹开发的水资源综合利用促进机制。第28条促进沿河沿湖等跨界生态地区协同保护加强主要河流湖泊的沿湖、沿河跨界地区统筹，强化毗邻湖区、河流等共育共保，与盐城、扬州等协作开展区域内的生态环境保护与修复；淮河入海沿线的苏北灌溉总渠与淮河入海水道；射阳湖、绿草荡等零散分布的里下河湖泊湖荡，强化与周边地区应急联动机制，加强区域突发性生态环境问题的共同应对。第二节国土空间总体格局第29条国土空间总体格局强化全域全要素统筹，加强生态、农业、城镇空间的总体谋划，明确全域空间发展重点，优化全域空间组织，拓展区域城镇联系，促进中心城市集聚，以发展带与发展轴

35、联系要素、集聚人口、推进城镇化，以片区模式覆盖全域小城镇和农村地区、优化城乡资源配置，规划形成一主两副、两水交融、三核点缀、沃野环绕的国土空间总体格局。“一主两副是指中心城区和车桥、钦工两个城市副中心，其中中心城区提高承载力，有序引导农业转移人口市民化，将车桥、钦工两个重点镇作为就地就近城镇化的重要载体，承担集聚人口、综合服务、辐射带动的功能，优先培育新型小城市。“两水交融是指大运河和苏北灌溉总渠一淮河入海水道，积极保护利用大运河文化资源，亮化淮安区运河文化名片，完善文化展示、文化交流功能体系，打造文化高地。三核点缀是指白马湖生态核、绿草荡生态核、古淮河生态核,以生态为前提和底色，强化修复涵养

36、与人文体验，孕育生态新经济、新业态。“沃野环绕”，构建全域现代农业产业体系，推进一二三产融合发展，引导农业生产方式升级、耕地布局优化和质量提升。第30条主体功能区淮安区全域为城镇化发展区中的重点类城镇化发展区，包括淮城、河下、山阳、车桥、钦工、范集、施河、石塘、平桥、朱桥、流均、苏嘴、顺河、博里、复兴、漕运、白马湖农场等街镇，是全区人口和经济密集区，也是辐射带动全域经济发展，提高综合竞争力的重要增长极。应全面落实资源能源消耗总量和强度双控，以存量用地和结构优化为主，合理划定城镇开发边界，控制建设用地总规模。（表4-1）第三节国土空间规划分区第31条永久基本农田保护区全区永久基本农田保护区面积为

37、693.88平方千米，占全域土地总面积的47.78%农田保护区应落实国家基本农田保护要求，鼓励开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量，从严管控非农建设行为。第32条乡村发展区乡村发展区是永久基本农田保护区外，为满足农林牧渔等农业发展以及农民集中生活和生产配套为主的区域，包括村庄建设区、一般农业区、林业发展区以及其它用地区。按照详细规划+规划许可”和约束指标十分区准入的方式，允许布局一定量的旅游和新经济用地以及农民安置房，禁止严格论证，避免建城压矿或建城废矿，科学引导能源空间落实。禁止在国家和省政府规定不得开采矿产资源的其它地区从事采矿活动。规划矿产能源发展区3.39平方千米，占全域

38、土地面积的0.23%（表4-3）。第四节三线划定与管控第37条永久基本农田坚决落实最严格的耕地保护制度，按照应保尽保、量质并重、集中成片的原则，划定永久基本农田693.88平方千米。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，必须充分论证其必要性和合理性。为做到永久基本农田保质保量补划落地，划定永久基本农田储备区，重大建设项目占用或整改补划永久基本农田的在储备区中补划。第38条生态保护红线生态保护红线是指生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。按照生态功能科学划定淮安区5处国家级生态保护红线，涉及自然保护地（湿

39、地公园）、饮用水水源保护区、重要湿地等3大类，总面积17.86平方千米，占全域国土总面积的1.23%o按照自然保护地一般控制区和自然保护地以外红线区域分级落实国家级生态保护红线管控要求（表4-4）。第39条城镇开发边界城镇开发边界依据城镇化水平与城镇建设用地规模，在确保优良生态环境和充足农业生产空间的前提下，根据城市空间结构最优、运行效率最高等原则，规划划定城镇开发边界113.78平方千米，占全域总面积的7.83%,分为城镇集中统筹安排园林地，鼓励园地生态化、规模化、高效化经营，扩大优质、优势园地规模与比重。严格保护现有林地资源，按照占补平衡原则，限制林地转为建设用地。到2035年,园地面积稳

40、定在4.70平方千米，林地面积稳定在32.55平方千米。保障设施农用地，在城市禁养区外优先使用荒地等未利用地统筹安排设施农用地布局，有效保障畜禽类供给。至2035年，设施农用地规模不低于10.71平方千米。第42条建设用地结构加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约资源的要求，结合国土空间布局安排，划定国土空间用途管制分区，包括允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。全区共划定城乡建设空间227.13平方千米。承接国家战略赋予淮安区的历史使命，以新发展理念建设好总理家乡,建设“美丽江苏的淮安样板。源升人口、经济和产业承载能力为目标，聚焦民生发展提升城市空间品质

41、，提高住宅用地、公共设施用地等比例，满足居民休闲游憩需求。适度增加城镇用地规模，到2035年，城镇用地规模控制在90.21平方千米。保障乡村振兴发展需求，以乡村振兴为契机，加快村庄用地布局统一规划，以城镇的区位优势带动乡村一体化发展，加大城乡建设用地增减挂钩实施力度，改变农村人居环境。到2035年，村庄用地规模控制在136.92平方千米。以建设“运河魅力绿都、枢纽开放门户为目标，切实加强重大基础设施用地的科学规划，统筹安排交通、水利、能源等基础设施项目建设。到2035年，区域基础设施和其他建设用地规模64.57平方千米。第43条自然保护与保留用地结构严格论证并报规划审批机关批准。第47条限制建

42、设区限制建设区是允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设、以农业发展为主的区域。国土空间主导用途为生态涵养、农业生产、渔业利用、自然和历史文化保护、海洋发展预留等区域，是发展农林牧渔业生产，开展生态修复和国土综合整治、永久基本农田建设的主要区域，是开展土地综合整治和高标准农田建设的主要区域，区内禁止城市、建制镇和集镇新增建设，控制线型基础设施用地、采矿用地和其他独立建设用地。依据省下达的规划流量指标划定建设控制区，纳入限制建设区管控，规划期内开展的增减挂钩拆旧、工矿废弃地复垦等活动应当在建设控制区内开展。第48条禁止建设区禁止建设区是规划确定的，具有特殊重要生态功能或生

43、态敏感脆弱、必须强制性严格保护、严格禁止开发性、生产性建设活动的区域，对应生态保护红线区域。区内国土空间主导用途为生态保护,严格按关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见相关要求执行。区内土地主导用途为生态建设与环境保护空间，严格禁止与其功能定位不相符的建设与开发活动，除法律、法规另有规定外禁止建设区范围不得调整。战，更应因地制宜、协调发展。规划通过留白增绿、棚户区改造、城中村拆除新建、老旧厂房功能置换等多措并举推动城市修补，完善公共服务设施,提高公共活动空间品质，构筑生态宜居城市环境，推动城镇低效用地再开发，同时厘清闲置用地类型，区分闲置原因，依法依规切实处理，切实提高建设用地节

44、约集约利用水平，确立居住品质提升、文化魅力提升、生态修复更新、工业提质更新的四大城市重点更新创新型引导方向。（表9-11）旧城提质分区o提升老城环境品质，开展存量服务用地综合评估，完善城区公共配套服务，打造高效城市生活圈。加强里运河片区整体环境建设，重塑地区服务空间。结合中心城区不同片区的人群构成特征，增加设置特色化服务场所。更新城市低效小微空间，增设城市开敞型活动场所，整体提升城市生活质量。宜居生活分区。开展存量居住空间居住品质评估，建立低质居住空间清单。重点推进里运河以西片区、翔宇大道以北片区城中村、棚户区拆除重建，改造成为设施完善、环境优美的宜居住区；针对古城内部老旧小区，重点提升环境品

45、质，加强功能补充完善，建设生活、休闲、娱乐等混合功能的活力社区，加强传统街巷格局保护，恢复传统城市肌理，注重原真性与完整性。推进老城区公共空间布局优化，推进小微绿地建设，增加住区绿色空间，整体提升老城环境品质。历史文化分区。树立整体思维，以多元动力推动淮安古城、里运河沿线综合更新，坚持保护优先，做到应保尽保、能保则保原则。注重文化导向，更要在建设中体现文化品位。增加文化展示、休闲娱乐、城市旅游等多元功能，打造历史与现实交融的文化交融新节点。工业提质分区。提升低效制造业空间效能，建立工业企业大数据平台，开展综合评估，制定淮安区低效企业清单。推动淮安经济开发区等重点园区低效产业空间退二优二、退域基

46、础设施用地、特殊用地等，重要历史文化、山水质源周边地区及视线廊道控制区等，该地区的开发建设需谨慎进行，以低强度开发为主，控制容积率FAR1.O0第125条城市空间形态管控1、制定合理的建筑高度分区综合考虑现状建设情况、重点功能区分布、城乡建设用地资源、规划用地性质、通风廊道和轨道站点等因素，针对城市建设的密度、强度、高度以及肌理等多方面内容，对空间形态进行分级控制。建立以中心城区为重点的高度管控体系，控制城市建筑高度，严格控制新建超高层建筑，强化空间结构，凸显城市特色。2、构建城市天际线和景观眺望系统建立眺望体系，构建“近水低，远水高”的建筑形式，塑造自然景观、历史景观与现代城市风貌交相辉映的

47、城市空间形态。注重大型绿地、滨水开放空间观赏城市的景观效果，加强京杭大运河、里运河等的天际轮廓线塑造，重点控制城市重要功能区核心建筑群的天际线，对高层建筑的布局、组合、建筑顶部处理进行相应的引导控制，塑造特色鲜明、错落有致、富有韵律的城市天际线。在城市轴线、重点功能区、大尺度生态绿地的边缘等地点充分利用自然地形、景观构筑物、超高层建筑等布置眺望观赏点，构建多维度、多角度展示城市特色风貌的景观眺望系统，感知城市的空间结构和整体意象。（表9-12）第126条建筑风貌引导贯彻适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，鼓励具有淮安地域特色的传统建筑风格、带有地域特色建筑符号与文化意蕴的新传统建筑风格、简洁大气的现代建筑风格。1、传统建筑风格引导通乡镇、承担镇村公交和校车运营等乡镇骨架型乡道的技术等级全部达到双车道四级及以上标准，并实现路桥同宽，消除危桥。将实现农村新增经济类节点、旅游节点和交通类节点全覆盖，所有行政村实现乡道100%全覆盖，居民规划居住保留点全部通达等级公路；主要交通节点、县级开发区、等级旅游景区均规划乡道通达，工业园区、农业产业园基本分布在行政村内，均以乡道通达。第136条航空加速推进淮安区通用航空建设，对接区域航空网络，通过提供短途客货运、农林作业、低空旅