从关系权到信息权 大数据促进精准扶贫的影响机制研究(以精准识别为例).docx

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1、大数据的应用为国家治理带来深刻的变革.大量的研究表明，大数据为精准扶茹领域带来的裨益是多角度、多层次的。本文结合行动者微观的行为方式和精准扶贫的发生机制，阅明大数据促成了从精准识别到文明乡风的构建这一积极作用。以点透面，我们可以看到大数据治理在国家治理体系和治理能力现代化方面的重要意义。在精准识别中，大数据不仅改变了传统识别中信息不对称的问题，更主要的是借助大数据的“机器技术审核”方式和精准识别票否决的制度设置,大数据成功的以白身的“信息权代替传统乡土社会的“关系权成为影响精准识别“审核权”的主要因素。这样，通过大数据参与精准识别过程，粘准识别从贪杂的乡土社会关系结构中解脱出来，还原为一个单纯

2、的技术过程，减少了社会关系对精准识别的影响，在提高了大数据在精准扶贫户审核决策中影响力的同时，也保障了精准识别的公平公正和有效实施，同时也为构建良好的基展治理秩序和文明的村风民风提供了条件。一、文献粽述与问题提出自2015年国务院印发,促进大数据发展行动纲要以来，我国在大数据发展和应用等方面得到快速发展，大数据也在变革我们的社会和生活1同时，2015年，习近平总电记召开扶贫工作座谈会时强调扶贫开发贵在精准、费在精准、成败之举在于精准，各级党委政府要切实做到精准扶彷。在此背景卜.，大数据在精准扶贫领域得到了快速应用。因此，通过大数据在精准扶贫领域的应用来分析大数据的运作机制及运作逻辑可以成为研究

3、大数据的重要领域.应该看到，当前国内学者其正从学术层面相大数据与精准扶贫结合在一起的研尢仍然比较少。汪福等从精准扶贫的需求出发，认为构建大数据扶贫平台是精准扶贫实践的新模式，因此通过研究精准扶贫和大数据之间的耦合性，北试构建f明合大数据技术的精准扶贫3类糊合机制和精准扶贫大数据管理信息平台：章昌平、林涛为探讨大数据更好地支撑精准扶贫，引入生态学中“生境”的概念，构建了一个以贫困人口为中心的大数据关联整合方案的理论模型：郑瑞强等通过运用大数据思维方式，以提升扶贫资源配置效率为生线，在总结当前扶贫工作挑故的基础上，提出广十三五期间的扶贫策略：季飞等则认为借助大数据的整合利用有助于提升当前初困治理决

4、策的科学化及政策执行的透明化，并在此基础上设计了以贫困者为核心反贪困治理系统模式。既有研究选择将大数据与精准扶贫相结合，个重要原因是因为精准扶贫中存在扶贫对象瞄准偏差等问题.但相关研究早已指出，精准扶茯过程中的瞄准偏差不仅有技术原因，同时还包括了文化原因和政治原因等，而既有研究主要是从技术角度来看待大数据与精准扶贫的结合，将大数据作为一种信息整合技术看待，认为通过大数据解决精准扶贫中的信息不对称就能解决精准扶贫中的问题。但笔者调研发现，大数据在应用中不仅从技术角度解决r精准扶贫中瞄准偏差等问题，更主要的是无形中从社会结构和社会文化角度解决了困扰基层政策执行的社会关系等问题。因此，本文将从实际经

5、验出发，以大数据在精准扶贫中精准识别的具体应用为基珈，将大数据还原到复杂的基展社会中进行研究本文将主要围绕“大数据如何在更杂的社会中有效推动了精准识别的实施？”这一问题展开研究。木文以石村为调研点，石村位于西北部，喀斯特地貌区，面积约18平方公里，共仃4个村民组，年共有村民355户1272人，瑶族、壮族与汉族分别占总人口的273%,6()7%与12%,2OI4年石村经过精准识别共有建档立卡贫困户173户684人，属于国家级“极度贫困村”。笔者及所在团队在该村及其所在地区住村调研20天，重点对该村的精准扶贫实施情况进行了深入调研。二、大数据促进精准识别的现象呈现石村作为长期处于扶贫一线的贫困乡村

6、,拥有较长的扶贫历史。2013年，习近平总书记提出精准扶贫之后，石村就开始推行以户为单位的精准扶贫，但石村也在精准识别过程中同样面临一些识别不精准的难题，为此还印发了群众上访等问题。年,石村所在地区开始全面推广使用大数据进行贫困户的精准识别工作，起到r很好的效果.1 .“伪贫困户”现缴大大减少在年全面开展大数据精准识别之前，石村共有贫困户173户684人，占全村人口超过50%。年初,石村对全村贫困户进行了一次再识别，通过大数据平台对所有建档立卡贫困户家庭成m的公积金缴纳数据、财政供养数据，贫困人名下不动产、车辆等信息的反豆比对，结果显示只有36户124人符合精准扶贫的政策要求，属于“真贫困户:

7、这样，有一多半的“伪贫困户”被大数据筛选出去。根据对村主任的访谈，村主任表示那些被筛选出去的人确实大都有不符合精准扶贫户政策要求的地方，但那些人的存在有当时特殊的背景，由下在2014年开始实行精准扶贫的时候，石村当地一些地方干部对中央精准扶贫的精神以及之后的政策实践缺少深入理解，于是一些地方干部既为了以后脱贫方便，也是为了通过争当贫困县获得些上级政策支持，当时就虚报了很多实际上并不完全符合政策要求的村民上去。当时虚报的人主要包括两类：第一类，很多“伪贫困户”是“关系指标”，或者说是“人情指标”，这些“关系指标,。人楮指标”多是和县乡干部、村干部有一定关系的亲戚朋友或者寨邻等：第二类，还有一部分

8、“伪贫困户”是“维桎指标”，这些人由于经常不配合政府工作或经常上访等原因，地方政府为当地稔定才给予f他们贫困户的指标。而经过年的这次大数据对比，这些“伪贫困户”全部都被大数据筛选出去。按照村干部和村民的说法，剩卜的基本可以保证都是村里真正茹困的村民，大多都是老弱病残人群，还包括了十多户无子女的“五保户”家庭。2 .群众不满大大减少年的大数据对比之前，尽管石村所在地区拿出一部分贫困户指标作为“维稳指标”来安抚一些对审核结果不满和比较能,闹事”的群众，但因为无法满足所有村民，当地仍然还有很多村民通过天天找象导、写举报信、上访等非正规方式要求获得贫困户指标.如石村之前有一个王姓村民，该村民年前曾长期

9、到村委会和乡镇政府要求给予其贫困户指标，尽管村干部和乡镇干部已经无数次给王姓村民解糅其不符合贫困户要求，但王姓村民却总是京些其他村民作比较，认为“我比他们条件还差，他们能得（贫困户指标），我为什么不能得？其实村干部也知道，王姓村民所对比的几个村民，虽然不符合要求，但因为大都是“关系指标”，且名下没有商品房、汽车等直接硬伤”，所以也不好取消那些人的指标。但王姓村民家在县城有一个众人皆知的商品房，按政策要求也确实不能给予其贫困户指标，于是事情就只能一直拖着，王姓村民也被拖成/“老上访户”.当然，虽然王姓村民这种要贫困户指标的村民很多，但由于时间、精力等条件限制，真正付诸长时间实际行动的村民也并不太

10、多。-一般都是贫困户评选之后的一段时间，村民到村委会表达不满或者到县乡上访比较多，一段时间之后很多村民看到没有效果也就很少再直接去闹。所以，在年的大数据对比之前，村干部估计尽管村里有超过一半的村民得到了贫困户指标，但村里没得到贫困户指标的村民大多都心有不满。在村民眼中，他们的不满也并不完全是因为茹困户指标背后附着的大量利益，主要还是针对贫困户识别过程中存在的些不公平现象让他们咽不下那口“气”.但在年的大数据对比之后，石村的贫困户人数从173户684人猛然下降到36户124人,尽管F降幅度非常大,但村民在了解了此次大数据对比的过程和结果后，绝大部分村民反而没有了意见，包括王姓村民在那之后也不再到

11、村委会和乡镇政府上访.对此，村民表示，这次大数据对比比较公平，他们也就没什么意见，大部分被大数据筛选掉的“伪贫困户”也意见不大，因为他们本来就不符合精准扶贫政策标准，所以他们大多表示反正（被筛掉）不光我一个，掉了就掉了！”表现出种无所谓的态度。从中可以看出，通过使用大数据对精准识别过程进行比对审核，不仅随着精准度的大幅提高而让贫困户的人数极大减少，地方社会群众的满意度也得到大幅提高。三、大数据参与精准识别前后过程对比分析精准识别是精准扶贫的前提.但在具体的扶贫实践中，由丁基乂组织自身的人财物等资源有限和基层社会的高度豆杂性，要做到我正的精准识别却并不容易。而大数据的参与已将过去人工审核的方式变

12、成了“机器技术审核”，这种审核方式的改变对精准识别产生了巨大影响。I.大数据参与前的“人工审核”在大数据参与精准识别之前，石村所在地区的精准识别程序是：农户申请T村级初审并入户调查一村民代表大会评议并公示（纠错）T乡镇核直井公示（纠错）T县级审核并公告（纨错）后批发T签字确认一录入“扶贫云建档立卡系统。在该识别过程中，每个部分都有自己不同的功能.但在实际运作中，由丁受兔杂的地方社会关系影响，每个部分却并不都能完全按照理论设想那样有效运作。（1）申请人找关系的行动策略理论匕按照石村所在地区的精准识别程序，农户在提交贫困户的申请后，剩下的只能是配合各部门人m审核和等待审核结果“但实际上，甜困户申请

13、人作为直接利益相关人，为了能够顺利拿到贫困户资格，大多也并不只是被动的配合和等待，他们也会利用各种资源积极行动，而传统审核方式也给了他们行动空间：方面,过去的信息审核中存在很多模糊空间。由受到基以政府人财物等资源有限、权责不匹配和村民自身经济分化较小等因素影响，基层政府和人员在面对精准识别的巨大工作量时对贫困户信息的审核很雄做到完全精确。而且即便是知道某些翁困户申请人有不符合政策要求的地方，如果没有有效的人证物证，只要贫困户申请人自己不承认，那就仍然无法确定：另一方面，审核过程同样存在漏涧。按照精准识别的程序，包括负贡初审的村干部，评议的村民代表大会，乡钝政府和县级政府在内等于共有4个审核主体

14、，这4个主体都可以对申谙人的资格进行识别并对不符合要求的申请人进行“一票否决，但无论是村级初审，村民代表大会评议还是县乡两级政府的审核，实际上都是“人工审核既然是“人工审核”，信息审核过程中又存在一些难以确定的模糊空间，这就给了一些贫困户申请人，尤其是那些略高于贫困线的申请人“找关系”的空间。且当“找关系,能够起作用的时候，在乡村熟人社会”卜.“别人都找（关系），我为什么不找（关系？”的跟风和攀比心理下,广大贫困户申请人就都会积极投身到“找关系”的努力中.可见，在大数据参与之前，石村在进行贫困户审核过程中，大量贫困户申请人都会,八仙过海各显神通”，纷纷通过找关系的方式找人帮自己获得贫困户指标。

15、这样，在贫困户申请人的高度介入下，原本应该只是一个技术过程的贫困户申请中出现很多社会关系因素，达至出现r一些“贫困户关系化的迹象。（2）“不得罪人”的村级审核方式按照审核程序，在村民提交贫困户申请之后，村庄内部需先进行两步审核，第步是村级初审并入户遍查，第二步是村民代表大会评议并公示（纠错）。理论上，在村庄这个“熟人社会中，村民之间彼此知根知底，对彼此家庭情况和经济情况等都相对熟悉，所以村级初审和村民代表大会评议在理论上应该能够对申谙人的情况有比较好的审核。但实际上，在贫困户申请人利用社会关系积极活动下，这两步程序大多难以有效发挥作用.一方面，在当前“半工半耕的家庭经济模式下，村民之间对彼此在

16、村内的农业收入部分基本可以正确估计，但对在村外务工收入部分则不一定能够完全掌握，这样村民之间也存在一定信息不对称的情况：另一方面，村庄木来就是个“熟人社会”，村民之间在长期的共同生活中已经建立起来比较长期且稳定的亲密关系，村民之间还需要通过互助等方式解决日常遇到的一些生活和生产难题，因此即使是村民之间彼此完全了解对方的经济情况，但一旦说出来就会影响其他村民申有贫困户，村民也会出于怕,得罪人”的心态而不愿意做这种损人不利己”的事情。这样，无论是村干部还是村民代表，一边是长期生活在一起的亲戚朋友和寨邻，一边是国家的精准扶贫政策。除非申请人的条件已经严IR超出初困标准，如家里有经营性车辆、盖有多层楼

17、房等，出于“不得罪人,的心理，本村人都很少对贫困户申请人的情况公开提出异议。如石村有31名村民代表，每次能够参会的大约在25名左右.但村民代表在审议贫困户条件的时候，他们大多也只是关心自己有没有得到贫困户指标，或者在自己没得的情况下表示审核不公平，但为了“不得罪人”，他们也从来没有人会在村民代表大会中直接指名道姓说出哪个村民不符合政策要求。对此，石村村主任直接表示，“我这个村主任又不能当一辈子，”“（贫困户）又不是我出钱，我为什么要将贫困户消除呢？Z清除一户就得罪这一户和他们的亲戚朋友。“大家都是寨邻，我还要在这个村里牛.活，我才不去得罪他们！“这样，只要是贫困户申请人没有明显违规的地方，村民

18、代表大会乂没人直接提出反对意见，在国家对贫困户“应保尽保”不限名额的政策下，村干部出于不愿意“得罪人的心理就会将剩下的所有申请人都提交给乡镇。（3）难以辨别真伪的县乡（镇）审核如果说村级审核是在知道申请人信息的情况下出于不愿“得罪人的心态而故意放松审核标准，那么县级和乡（镇）级审核则更多是在基本不常提申请人信息情况下的自审”。对县级和乡（Ja）级政府而言，尽管他们远离乡村的身份让他们受村庄内部社会关系影响较小，但这也让他们无法有效掌握中请人的具体信息，即便是经常有一些村民到县级和乡（镇）级政府去上访，表示审核不公平，但这些村民的目的也只是为了给自己要一个贫困户指标，并不愿意去指认其他村民不符合

19、要求的情况。这样，即便是县级和乡（m）级政府人员听说了一些申请人存在不符合要求的情况，但他们在无真凭实据的情况下也不能贸然取消这些申请人的资格。而且，县级和乡（镇）级干部虽主要工作空间不在村里，但也都在当地人际关系网中生活，通过亲或、同学、朋友等联系，一些乡（镇）级和县级的政府工作人员也会和申请人产生千丝万缕的关系，在申请人的各种“找关系”运作卜.，经常也会出现县级和乡（镇）级政府人员指派的“关系指标这样，由于过去贫困户在“人工审核”过程中存在一定模糊空间，能不能成为“贫困户对很多村民而言已主要并不是经济条件的象征，而成为社会关系能力强的表现，所以一些村民将“伪茹困户”成为贫困户看成是在当地有

20、能力和有,面子”的表现。而陵若国家给予贫困户的政策支持越来越大，对普通村民而言，能够成为贫困户就意味着能够获得国家巨大的政策福利支持，一些“伪数困户”享受国家相关政策福利的现缴也深深刺激了其他村民。于是在“他们都能得（贫困户），为什么我不能得？,的攀比思想卜.，一些村民在找不到关系或者是家庭条件明显不符合精准扶贫政策要求时，也会通过闹大的方式努力争取贫困户指标，地方政府在维稳压力之下有些时候也会做出妥协，这也就出现了很多“维稳贫困户指标”由此可见，尽管精准识别设置了很多程序进行茹困户审核，但在信息模糊和地方社会关系的双重影响下，这些程序也出现了很多漏洞，由此出现了很多识别不精准的“关系指标2维

21、稳指标”等情况.2.大数据参与后的“机器技术审核”大数据参与精准识别之后的程序变成了：农户中谙T大数据平台核查（纠错）T村级审核并入户调荏T村民代表大会评议并公示（纠错）乡镇核查并公示（纠错）T县级审核并公告（纠错）后批复T签字确认T录入“扶贫云建档立卡系统工可见，大数据参与精准识别过程等于是在既有的“人工审核”之前设置了一个“前置程序”,这事实上已经改变了原有精准识别的程序。按照新的精准识别程序，在“人工审核”程序开始前，首先要将所有贫困户申请人员信息送到市里的大数据平台进行审核，之后再根据大数据平台的核查信息来对贫困户申请人的信息进行“人为核查”。大数据平台主要是采用大数据对比技术对贫困户

22、申请人的信息进行全面比对，而这种由机器技术自动比对的方式起到了巨大作用。在年石村的这次精准识别中，按照村主任的说法，此次精准识别将贫困户从173户684人降到36户124人就属F大数据平台审查筛选之后比较全面且真实的结果。尽管被大数据筛选出去的黄困户中也有极少量属于家庭确实困难的村民，但在村干部和大部分村民看来，99%被大数据筛选掉出去人都是不合格的,伪贫困户”，所以大数据筛选结果也基本就是村里的真实贫困状况。在大数据平台审核之后的“人工审核中,无论是石村村级的审核还是村民代表大会评议，村里都没有提出不同意见，而是将剩下的这些申请人全部交给了乡镇审核。而乡镇乃至县政府也都没有审核出其他结果，最

23、后也是按照大数据审核的名单确认了贫困户。在此过程中，大数据平台尽管只是5个审核主体中的I个，但由丁大数据平台的权威性和精准识别程序的“一票否决设苴，让其事实上成为了最主要的审核主体，大数据的审核结果也就基本上成为最终的审核结果，而其他的包括县乡（镇）村和村民代表大会在内的4个“人工审核”主体，在大数据“机器技术审核”影响下甚至已经形式化，一旦大数据平台审核出结果，剩下的4个主体更多只是走一下程序。四、从“关系权”到“信息权”：大数据参与精准识别的作用机制从上面分析看出，大数据介入精准识别之后，不但精准识别的精准度大大提高，而且无论是申请人还是审核者的满意度也都大大提高，在这种现象的背后，明化。

24、明确化指的是扶贫对象识别具有裔精准度，即“扶其贫，实现对扶贫对彖的精准识别需要行政机关对个人信息进行调查核实。其实，扶贫资格获得的前提条件是相对人如实提供必要的信息，基于权利义务关系进行阐释，提供信息的行为实质是个人为获得帮扶理应承担的积极义务.例如，青海省农村牧区扶贫开发条例第12条第3款规定，贫困户应当如实提供建档立卡所需信息,在获得必要个人信息的基础上，行政机关应对个人信息进行双维度利用，表现为对“识别信息和关然信息”的整合分析，进而融合致困原因和贫困程度以构建多层次、多元化和特色化的贫困识别机制，不仅为精确瞄准扶贫对象提供科学指引，还利于预防扶贫欺诈。类型化是指根据扶贫对象的现实情况进

25、行分类管理，即“我扶贫在精准识别贫困对象后，基于对“贫困具有多维度、复杂性、动态性的特点的考量，行政机关应对收集的个人信息进行深入分析，旨在“找准贫根寻对困源，以瞄准“真贫困”实现“靶向治疗”。换言之，贫困对&类型化是以“贫困识别结果与扶贫措施”衔接为标准，对贫困对象进行动态分类，目的是确保扶贫措施与贫困需求相契合。透明化则是指贫困户识别过程应实现公正公开，即“看真贫通过法规范分析，贫困户识别程序包括了相对人申请、民主评议、乡镇审核、结果公示和Ji里备案等程序。每个程序中都涉及到对贫困对象个人信息不同程度的利用，直接关乎着扶贫活动的顺利开展和目标实现。可以说,贫困户识别程序亦即个人信息处理分析

26、的过程，信息可视化是保障识别工作公正开展的“天然防腐剂”。所以,透明化一方面要求贫困户信息应当真实、准确、及时，另一方面要求对个人信息应进行合适范围内的公示公开。第二，在精准帮扶阶段，作为关键的个人信息实质上发挥着激励和引导的作用。相较于精准识别阶段，精准帮扶阶段重点强调扶舒措施的有效性，即扶贫措施应具有个性化和造血力。这个阶段中，对个人信息的利用形式与内容决定了扶贫能否取得预期成效,从贫困主体性和扶贫参与性的两个角度出发，这阶段中个人信息利用情形表现为：对于提高贫困对象的自主脱贫能力而言，透视繁冗的贫困信息可厘清贫困的根源，即可行能力匮乏。而且，不同主体面临的致困因素千千万万，意味着消解可行

27、能力匮乏的措施需因人因地分别制定。进步来说，行政扶贫活动应增加对自主能力培养的关注，充分挖掘个人信息所效含的激励作用，建立激励机制.因此，个性化扶贫措施是激励机制所不能忽略的，其依据致困原因和贫困程度而制定，旨在实现对贫困者个人能力的内在引导，激励贫困者积极参与到扶贫活动中来，以形成“多元复合、协同互动和合作共治的网络型扶贫治理架构同时.以拓宽扶贫参与主体范围为目标，精准帮扶的激励和引导的外部作用则通过建立信息共享平台，塑造政府、市场、社会共同参与的“大扶贫”格同。这些亦可从现有的法律规范中现探一二。例如，湖南省农村扶贫开发条例第27条规定，县级以上人民政府应当建立扶贫信息共享平台。可见，通过

28、网格化方式实现行政内部信息流通，对低保对象,特困人员、临时救助对象等不同以次的信息进行共享利用，推动跨部门间协作，加强主体间的交流沟通，以及时有效地开展扶贫工作。除了行政内部的信息共享共用(GoVen1.menttoGOVernment)情形外，个人信息而向社会共享利用(GOVemmenuoSOCiety)则是引导社会力量助力精准扶贫。对此，6重庆市农村扶贫条例第六堂作r系统性规定。申言之，“行政与可利用信息之交流是民主法治国家行政文化的核心命题二建立面向社会的扶贫信息共享共通机制，推动政府与社会之间的信息共享、数据交换、比对分析，形成多元主体参与和贵任共担的扶贫协作模式，积极引导社会力量“因

29、人适宜”地参与到扶贫中来。第三，在精准管理阶段，作为反馈的个人信息事实上起岩监测和评估的于不同主体之间，实质上提商了信息泄露的风险,在泄露的风险下，个人除私极易被侵犯。换个力度分析，贫困对象止渡信息权益以获得帮扶确属必要，隐私栖牲和贫困救助似乎也就形成了法律上的“时价关系”。然而，目前的信息收集和利用主体的泛化形势导致在主体适格、权限范围及监督奏任等法律问题难以进行规范意义上的界分，致使信息处理的一系列活动在法律规范层面上是断裂的，违背了个人对法律安定性的正当期待。其二，公共行政领域内个人信息利用缺乏类型化思维，导致精准扶贫中的个人信息分类利用边界不清晰。在执行精准扶贫任务的过程中，行政机关趋

30、向丁强权收集海量个人信息，易陷入信息利用非规范化的沟维之中。一方面，行政机关收集信息的H的过于概括，一旦认定某信息与扶贫目的挂钩，行政机关帧向于全面收集，致使信息收集行为显现出“胡收乱收”的特征，违背基于特定目的分类利用而“应收尽收”的要求。例如，为实现精准识别之目的，行政机关收集贫困户的基本信息包括个人财产情况、健康状况、家庭成员信息、工作情况等，而某些地方的规范性文件却规定对贫困户位巴信息的采集，这是否为实现识别之必要仍值得商榷。另一方面，广泛收集的贫困户个人信息通常处于界限不清、类型混乱的管理局面。在中国语境下，精准扶贫囊括了就业扶贫、安居扶贫、健康扶贫、教育扶贫等项目，不同项目中个人信

31、息利用情形既存在若戊强又有所差异。而且，个人信息利用通常被认为是扶贫救助的“附条件性权利”，这就导致民主评议、调查核实、公示公开等制度往往会忽视对个人信息利用边界的划定。以公示公开为例，4政府信息公开条例第15条是关于“个人隐私”政府信息公开的安全性条款，此条虽然某种程度为不公开茯困户个人信息提供法律依据，例如在徐某某与闽侯县民政局、闽侯县人民政府民政行政管理一案中，法院以申请公开信息涉及个人随私为由判定政府无权公开扶贫对象信息。但是,该条仅仅作了粗糙的原则性规定，对确定政府信息可公开范困难以起到实质性指导作用。应该说，不仅仅是公示公开制度需要时个人信息进行公开范畴确定，相反，贫困户个人信息的

32、可利用类型边界划定应贯穿于整个扶贫活动中。其三，在精准扶贫中，由于未确立个人信息利用的原则体系，行政机关信息利用行为易偏离法治轨道。精准扶贫属于社会保障行政范瑜，该领域内的个人信息利用与保护规则必须充分考量给付行政的特殊性。正是扶贫活动具有给付行政的特质，基本原则的确定性和针对性决定了行政机关对个人信息利用的合法和合理程度，意味着关于个人信息利用与保护的基本原则需要具体情况具体分析。精准扶贫是多阶段性的行政活动，但是现有的法律规范对不同阶段中的信息处理行为未予以统一原则规制，要么是过于零散进而不具有统率效力，要么是适用领域过于狭隘进而失去规能效力。例如，型门市低收入家庭认定实施办法第12条规定

33、相关部门、机构和个人应当为申请家庭的家庭收入和财产信息保密，可以视作是“信息保密原则”。然而，该原则仅适用于低收入家庭行政认定中。从法律原则的波及范围来看，对手精准帮扶的其他阶段而言，该原则至多具有参照效力，难以发挥着实质的规制作用。作为地方性政府规章，该法律原则效力层级过低，并不足以起到统一的规范作用。此外，在精准扶贫领域中，被看作是个人信息保护圭臬的“告知一同意”原则正日渐式微。因为行政机关基本难以清晰告知扶茯行政中信息利用之目的以及可能遭受的侵害风险，导致告知成为空谈，同意面临若被架空的危险。有鉴于此，精准扶贫领域中的个人信息利用行为的原则体系，必须是顺应行政事务发展而孕育形成的价值共识

34、,寻求竞任导向的原则规制，才能解决扶贫活动中所产生的系列矛盾。其四，在精准扶贫制度的实施过程中，不同扶贫任务指引下行政机关可以实行数种行政行为，其中包括J对个人信息的利用行为。由于缺乏正当程序的控制，层出不穷的信息泄露问题正逐渐侵蚀着信息行政行为的合法性。为实现佚黄要求的“六个精准”，行政机关势必会以不同手段广泛地收集和利用贫困对象的个人信息，大数据技术的运用更是让这种信息行政活动达到r前所未有的广度和深度.但对于行政机关在履行扶茯职费过程中收集和利用信息行为的规范问题，实体法多侧:于隐私信息保护义务的宣示性规定，对程序性要求却着墨甚少。每由实体法层面的规定，试图通过“严格规则主义对行政机关的

35、信息利用行为进行规制。精准扶贫信息法律制度尚未成熟，信息利用行为多以行政机关的战量权为基础，朴素的“泮格规则主义”仅能确保行政权力的法定性，并不关心行政行为实践中所需要的程序范式。换言之，面对精准扶贫行政中出现的个人信息泄露与滥用问题，实体法只起到法律的事后监督，而对于信息利用过程的事前、事中及事后的全过程预防性控制，则必须遵循正当程序原则来建构.1.i或,正当程序原则不仅是构建信息利用行为行政程序的信条,还是保障行政权力实施过程中扶贫对象尊严地位的条款。对现行的法律法规进行反思，精准扶贫中行政程序并不健全，难免会让贫困对彖对于信息收集行为心存抵触，在行为过程中基本丧失话语权，叫需对信息利用行

36、为进行程序规制，是为规范权力运作：二是实现行政行为的“过程性和交涉性”.在看到信息利用枳极方面的同时，也需要承认，方兴未艾的大数据技术正使得个人变得越来越透明，而权力行使者却变得越来越隐秘。从精准扶贫中个人信息利用情形和现实困境可以看出，在以公共利益为导向的精准扶贫行政中，应避免过度强调个人对信息的绝对控制，以防止信息利用的“公地悲剧”出现.但并不意味着精准扶贫是个人信息保护的例外情形。相反，贫困时象的隐私尊严保护仍是精准扶贫信息制度的核心，也是个人信息利用的边界所在。不同于信息自决权的绝对控制理念，精准扶贫中个人信息利用边界的划定应立足于信息利用的正当性和合法性，强调对信息控制者设定必要的保

37、护义务和利用准则.同时，通过健全精准扶贫信息制度的内部责任约束机制，在强化“责任原则”下赋予个人对信息的相对控制，并以正当程序理念保障贫困对象能够参与到信息治理中。设定精准扶贫中个人信息利用行为的边界，主要困绕着行政权力的运作来展开，即应考虑主体边界、类型边界、原则边界和程序边界。（一）主体边界：精准扶贫领域内信息利用主体的界分精准扶贫是给付行政发展过程中的重要面向，是中国服务型政府建设的关键环。不同于传统的社会保障行政，承担精准扶贫职贡的主体不再局限尸行政机关，而是及于承担帮扶公务的各类组织.换言之，在精准扶贫中公务范围不断扩大的形势下，为能够涵盖所有的公务执行主体，在此使用“公务主体”之称

38、谓更为妥当。毕竟，精准扶贫是以各种方式和措施积极保障、改善和发展公民生活条件为目的，直接决定了承担主体朝着多元化方向发展。同时,传统科层制下的行政主体法律组织模式无法消弭内在的缺陷，容易滋生“双语”式决策模式，即扶贫政策的正式颁布不一定意味着能够有效地实施、规则的统一制定也难以规避行政机关的差异决策。因此，为避免行政机关不堪重负并激活行政活力和提高行政效率，科层制之外其他法律形态的组织主体开始承担着不同的扶贫任务，这英台r福利型公务扩张和宪法贫困救助价值取向对公务主体类型多元化的要求.在达成精准扶贫中公务主体多元化的认识之基础上，才能其正对信息利用的主体进行界分。对信息利用主体的养分是精准扶贫

39、中个人信息利用边界的前提基础，是为了避免在应对信息化助力精准扶贫所催生出新型、流动及第杂问题时出现“组织化无责任”的困窘.据此，依据个人信息在精准扶贫不同阶段中的利用情形表现,可以宏观地将贫困对象的个人信息流动轨迹划分为收集阶段、管理阶段和开发阶段，而不同信息处理阶段的信息利用主体也不尽相同，需要在科层制与多元交融的情形下科学合理地界分信息利用主体。具体而言，在精准扶贫的个人信息收集阶段，能够收集贫困对象个人信息的公务主体应限定为行政机关0个人信息与贫困对象的人格尊严、隐私权益紧密相连，在收集实现精准扶贫所必需的个人信息之时，为防止收集主体泛化和不确定性,科层制卜.的行政机关对此起若消解作用，

40、方面表现为规制化，行政机关收集贫困户个人信息理应受到法律法规的约束，其信息收集活动并不是基和服务下个人意志，而是需要与精准扶贫领域内客观法秩序塑造出的收集规则形成耦合。根据福建省农村扶贫开发办法第14条的规定，信息重要程度的差异导致收集主体不同，一般而言，贫困户信息是由乡(镇)人民政府收集。然而，如果是省级扶贫开发工作重点县信息,则是由县级人民政府扶贫开发工作机构收综另一方面表现出收集行为的可预测性和可信赖性。行政机关收集个人信息的行为受制于法律规范所设定的框架，行政机关作为贫困对象信息收集的合法主体降低了收集活动中出现不询定风险的概率，同时，行政机关的信息收集行为应对民意机关负责，接受其监督

41、，这也定程度上提高f贫困对象对信息收集活动的依从性.在精准扶贫的个人信息管理阶段，应由各级扶贫开发办公室进行统一管理，技术则是科技公司提供.虽然执行个人信息收集的主体通常为各级政府的不同职能部门，但是遵循信息安全管理原则，对好困对象的个人信息管理需最大程度地降低风险，避免流转中H1.现不可控的泄露风险。所以应由各级扶贫办统一管理贫困对象的个人信息.贫困对以个人信息统一管理是“行政一体原则”的彰显，尽可能实现信息管理过程的同一性和协调性.就实践而言，统一管理的实现需借助精准扶贫信息平台，因为各级扶贫办缺乏相应的技术能力。所以，信息平台的开发工作是通过行政协议的方式交由科技公司完成.但信息的管理仍

42、应遵照行政主体模式。在精准扶贫的个人信息开发阶段，个人信息利用主体拓展至承担公务的私主体。社会参与模式下的精准扶被实质上是一种混合行政(Mixedadministration),对贫困户的个人信息利用显现出公主体和私主体共同利用以提供帮扶的特征。在公私扶贫大格局下，应从法律或行政授权的视角出发来界定利用信息以开展帮扶活动的私主体。法律直接授权和行政机关通过行政决策或行政协议方式授权构成信息授权利用的两种形式，获得授权后的主体虽然在组织上作为私法主体却在功能上成为行政主体。可见，授权主体和被授权人之间形成了“公法上的委托和信任关系”。被授权人根据授权范闱开展的信息利用活动应受到授权人的监督，而监

43、督的方式和内容因授权权限的不同而有所区别，(二)类型边界：精准扶贫领域内可利用个人信息的类型划定识别标准通过判断一类信息是否能够把特定的当事人予以直接或间接识别(Idemify)出来”进而界定个人信息.但是并不能划定个人信息利用边界，毕竟不是所有的个人信息都可以进行利用。从地方立法实践来看，某些省市已经初步探索建立社会保障行政中的个人信息类型化管理机制。如广州市要求民政部门应对最低生活保障对象的年龄、健康状况、劳动力和家庭收入状况等信息进行分类动态管理。但是，精准扶贫强调信息利用的公共价值发挥,相较下分类动态管理，当前更为全要的是确定可利用信息的类型边界，才能殷大程度促使信息的潦通使用。对于贫

44、困对象个人信息进行利用并非是“胡子谕毛一把抓”、漫无边界的，相反，需要遵循“区分个人信息和院私信息一区分个人信息和敏感个人信息一个人信息的重要性界定”的思路来设定可利用个人信息的类型以期划定利用边界.进而论之，在精准扶贫的个人信息开发利用中，对所收集的个人信息进行量化分类，细分个人信息可利用的边界，进而使得扶贫目标实现与信息保护需求形成利益均衡关系。结合院私性、敏感性和重要性的度量方法,需要从三个层次来渐进式地确定精准扶贫中可利用个人信息的类型边界。首先，基丁对个人信息中隐私性因素的考量，民法典明确指出，个人信息中的私密信息适用隐私权保护的规定。申言之，在精准扶贫语境1.个人信息中的隐私利益衡

45、量成为初步划定可利用信息边界的方法，也被称为“领域理论”(Sphemheorie)个人信息关乎贫困对象人格尊严，将“框架性权利”(RahmenreChI)的一般人格权作为起点，通过利益衡量来判断不同个人信息具体属于哪些人格领域，进而确定保护程度的高低，以构成对个人信息利用有区分度的限制。据此，受到保护的领域可分为：个人领域(IndiiViduaISPhSre)、隐私领域(PriVatSPhare)和私密领域(InIimSPhare),对应的保护强度依次增强，可利用的佶息类型也随之限缩.其次，在界分出个人信息中的私密信息后，对个人信息极感程度的判断成为进一步划定可利用信息边界的方式。信息安全技术

46、个人信息安全规范以信息泄露、亦法提供或者不当利用后是否会对个人情来岐视性待遇为标准，将个人信息划分为个人一般信息和个人敏感信息。但是，此一维标准的缺陷在于无法对个人信息进行不同程度的外延式保护。既然如此，扶贫部门需要二维标准(极感属性和价值属性)的指引来确定信息利用的边界。中言之，精准扶贫中的个人信息具有多高的开发利用价值，进而决定公共行政机关能以何种方式进行利用：同时，个人信息具有多高的敏感度,从而限定r可利用信息的类型.最后，在完成对个人信息中私密信息和敏感信息的利用边界的设定之后，“五要性”判断成为规范精准扶贫中个人信息普遍利用的虫要方法。由于个人信息的多维性特征，“重要性”判断由识别度

47、、稳定性和涵盖度三个方面构成，在精准扶贪个人信息利用的具体情形中，需要综合分析这三个方面的强弱关系来科学划定利用边界.(三)原则边界：精准扶贫领域内个人信息利用行为的实体性原则扶茹中的信息利用实践是由行政机关的各种行为所构筑而成，比例原则事实上成为信息利用行为的客观界限，行政机关在利用贫困对象个人信息的过程中必须遵守，否则可能导致信息利用行为的违法和不正义.关于比例原则的定义，德国学者毛雷尔认为其是指“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施：在实现法定目的的前提卜.，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度”。通说认为比例原则是由必要性原则、均衡性原则和目的适当

48、性原则三个下位阶的子原则所构成.比例原则应成为各级扶贫部门利用贫困对象信息的基本准则，以确保利用行为符合法律正当性的要求。在比例原则的指引卜.，行政机关为有效提供帮扶而进行信息利用的行为应有所界分。具体来说,其，必要性原则是对个人信息利用行为的选择控制。行政机关在利用贫困对象个人信息的过程中，存在着多种均可实现帮扶目标的手段之时，应选择对贫困者信息权益限制或侵害最小的手段，或者说是最大程度保护相对人信息权益的措施。“各方利益权衡，选择侵益最小”是行政机关对个人信息进行一系列处理的基本理念。这点在教育精准扶贫中得以贯彻。以安徽省为例，安徽省家庭经济困难学生认定工作实施办法(以下简称为“实施办法)

49、落实J教育部6关于取消一批证明事项的通知的精神要求，取消了由家庭所在地乡、镇或街道民政部门开具贫困i正明的环节，由个人承诺代班被用证明，方式的转变契合必要性原则，减少了“盖章”证明过程中学生贫困信息泄露的风险。其二，均衡性原则是为r实现个人信息利用与保护之间的平衡.在对贫困对象个人信息进行处理时，行政机关应充分考出手段与目的之间的相称性，所采用的信息处理手段不得超出所追求的行政目的，两者间必须合乎比例或相称。同样以教育精准佚茹为例M实施办法要求学校应将认定结果在适当范用内、以适当的方式公示5日，不得公开贫困生的任何敏感信息，并在公示结束后及时撤销公告.其中的“适当范围”和“适当方式”均表明学校结果公示行为应确保目的、内容和手段间合乎比例，实现“扶贫不显贫”。其三，目的适当性原则是确保个人信息利用确