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1、目录内简摘要31、PPP模式概念32、PPP模式目标及运作思路33、PPP模式特征34、PPP模式根本运作流程15、PPP模式的本质4PPP模式介绍4一、PPP模式的根本含义4二、PPP模式的开展5三、PPP模式的分类7四、PPP模式的目标及运作思路8五、PPP模式的特征10六、PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势11七、PPP模式运作成功的必要条件12八、PPP工程参与各方的职责16九、PPP工程根本运作流程17十、PPP模式面临的主要风险20十一、PPP与BOT模式分析：22PPP模式的五大关键问题26一、PPP模式在未来地方债扮演何种角色？26二、何谓PPP模式？27三、PPP模式与

2、BOT模式的区别？28五、PPP模式应当如何改良？32附录：国家体育场PPP工程案例33内筒摘要1、PPP模式概念PPP(Private-Pub1.ic-Partnership),即：公私伙伴关系,是指公共部门为提供某种公共物品或公共效劳，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。PPP模式是一个非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP模式包含工程融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个工程的资产和所交付的最终产品或效劳签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。2、PPP模式目标及运作思路PPP模式

3、的目标有两种，一是低层次目标，指特定工程的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个工程而形成以“双赢”或多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以到达与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有到达自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化。3、PPP模式特征工程为主体有限追索贷款合理分配投资风险资产负债表之外的融资灵活的信用结构4、PPP模式根本运作流程5、PPP模式的本质政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。PPP模式介绍一、PPP模式

4、的根本含义PPP(Private-Pub1ic-Partnership),即:公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共效劳，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保工程的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共效劳，共同分担风险、分享收益。PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期到达更有效地提供公共效劳的目的。PPP代表的是一个完整的工程融资概念。政府并不是把所有工程的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承

5、当责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于工程确实认和可行性研究阶段，并贯穿工程的整个过程。二、PPP模式的开展为适应现代经济飞速开展，各国愈加重视公共基础设施建设，但是仅靠政府财政资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私营企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间费本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的工程融资模式，但是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过

6、程，以致工程前期过长，使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰：参与工程投资各方利益冲突大，对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性：在特许期内，政府对工程失去控制权等等。为了弥补BoT模式的缺乏，自20世纪90年代以来，英国便积极推进其向公众提供公共效劳模式的改革，最早提出了PPP的概念。目前，英国被公认是最先进的PPP模式使用者，它不仅巳经将PPP模式成功运用于公用事业、社区建设中，而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也同样取得了进展和成效。英国对PPP模式的推广已经形成了较为标准的体系，有多家机构共同参与，包括伦敦国际效劳局、

7、国家审计办公室、公共委员会、地方工程监控组等。作为配套措施，英国政府还设立了电力供给管制办公室、自来水效劳管制办公室、国家江河管理局等部门。同时，英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所公布的主要法规对各产业的重要政府管制问题作了相关规定，以防止垄断经营的产生。根据英国的经脸，英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程到达和超过预期的要求，并可以帮助政府节省5%20%的费用，但是所提供的公共效劳的质量却显著上升。根据英国的统计数据，80%的PPP工程在方案时间内完成，80%的PPP工程控制在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而传统的政府采购工程只有30%能够

8、按时完成，能够控制在预算范围内的只有25%。可见，和传统的工程运作方式相比，PPP模式在节省时间和资金，提高工程质量方面具有相当大的优势。PPP模式虽然开展时间较短，但在国际上已经得到了广泛应用。智利在急需平衡基础设施投资和改善公用事业的背景下，于1994年引进了PPP模式。PPP模式的应用，使得政府能够获得充足资金投入到社会开展方案中去，大大提高了基础设施现代化程度。公共事业的年平均投资规模由以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和

9、城市地铁。2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场，采用PPP模式速设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设，同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了PPP模式，总投资为36600万欧元。国家投资为19100万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。2002年至2003年，北京市采用工程法人招标的方式，通过国际招标确定8个奥运场馆及附属设施的业主，由业主负责工程的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆工程投资的一半以上。因此，从本质上讲，奥运工程法人招标属于PPP模式。三、PPP模式的分类PPP模式是一个非常宽泛的概念，它有广

10、义和狭义之分。广义的PPP模式包含工程融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在工程何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的PPP模式。广义的PPP有些类似于ITI（PrivateFinanceInitiative,引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI主要涉及私人资本的投资，而PPP不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范围比PF1.更广。广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。外包类.(Outsourcing)_整体式外包(Turnkey)F-TOTWiTWrftJ

11、S一(CoficcsskMiBOT我他PPPr幔块式外包(ComPonen1.oU1.SO1.mrinS)r完全私打化私“化类J（Divestiture）1.需分私何化二一二T1.J1.j1.JT会务外包(ServiceCcvtfruct)管理外包(ManagennContnicnDBDBMMO&MDBOPt；OT1.UOTB1.OFBOOTDBTODBIOPUOBOO般“也让M他图广义PPP模式分类图（各个分类的具体含义见附录D外包类PPP工程一般是由政府投资，私人部门承包整个工程中的一项或几项职能，例如只负责工程速设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供局部公共效劳,并通过政府付费实现收益

12、。在外包类PPP工程中，私人部门承当的风险相对较小。特许经营类工程需要私人参与局部或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担工程风险、共享工程收益。根据工程的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和工程的公益性两者之间的平衡关系。因此政府相关部门的管理水平对于此类工程运作是否成功有很大关系.通过建立有效的监管机制，特许经营类工程能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。工程的资产般终归公共部门保存，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将工程的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类PPP工程则

13、需要私人部门负责工程的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP工程的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP工程中承当的风险最大。狭义的PPP模式则是众多工程融资模式中的一种，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的PPP定义是这样的：公首部门、政府和私营部门就整个工程的资产和所交付的最终产品或效劳签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于工程的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资本

14、钱总额相对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本工程的最终产品或效劳保证其稳定的利益回报。四、PPP模式的目标及运作思路PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定工程的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。工程机构目标层次如下表所示。工程机构目标分解表层次目标机构之间机构内部公共部门私营部门低层次目标增加或提高基层设施水平荻取工程的有效回报分配责任和收益高层次目姊资金的有效利用增如市场份额和占有量有效效劳设施的供给PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织,同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各

15、方之间不可防止她会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成工程的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是工程所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设工程的有关政策的制定者。工程所在国政府对基础设施建设工程有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对工程的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是工程所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的工程目标。金字塔的底部是工程私人参与者，通过与工程所在国政府的有关部门绦署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、工程所

16、在国政府的政策目标和工程所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在工程进行中到达预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是工程所在国政府或者所属机构与工程的投资者和经营者之间的相互协调及其在工程建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的工程融资概念,但并不是对工程融密的彻底更改,而是对工程生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个工程而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以到达与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有到达自身理想的最大利益，但总收益却是最大的.实现了“帕雷托”效应,即

17、社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。图PPP模式运作结构图五、PPP模式的特征PPP模式具有以下特征:1、工程为主体。PPP工程主要根据工程的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，其货款的数量、融资本钱的上下以及融资结构的设计都是与工程的现金流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP工程的融资是以工程为主体的融资活动。2、有限追索贷款。传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索贷款，而PPP工程融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对工程借款人实行追索，或在一个规定范围内对公私合作双方进行追索，除此之外，工程出现任何问题，贷款人均不能追

18、索到工程借款人除该工程资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的费产。3、合理分配投资风险。PPP模式可以尽早地确定哪些基础设施工程能够进行工程融资，并且可以在工程的初始阶段就较合理地分配工程整个生命周期中的风险，而且风险将通过工程评估时的定价而变得清晰。4、资产负债表之外的融资。PPP工程的融资是一种资产负债表之外的融资。根据有限追索原则，工程投资人承当的是有限责任，因而通过对工程投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入工程投资者资产负债表的贷款形式。5、灵活的信用结构。PPP工程具有灵活的信用结构，可以将贷款的信用支撑分配到与工

19、程有关的各个方面，提高工程的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。六、PPP模式在公共并础设施建设管理中的优势PPP是解决政府财政在公共基础设施建设管理上资金缺乏的融资模式，其可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设管理中去。其主要的优势表达下一下几个方面。1、提升工程运作与管理技术上的效率。在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙企业进行协作，而这些参与公共事业工程的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们在工程的前期就参与进来，与公共部门共同探讨工程融资的可行性，缩短前期工作周期.同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式

20、以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业工程的运作与管理带来勃勃生机。2、减轻政府财政负担，增加政府财政收入。公共基础设施建设需要投入大量的资金，全部要靠政府财政投入就长远来看是不现实的，无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面漕加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此,在投资主体多元化的过程中，局部国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财

21、政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投费公共基础设施建设管理的积极性。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的工程，无利可图的基础设施工程是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，因而保证民营资本享有合理的投资回报率。4、有助于降低风险，建立相应的监管体制。从私营企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对工程运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟,在合作关系中双方共同分担风险和责任，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供效

22、劳。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。七、PPP模式运作成功的必要条件从国外近年来的经验看，PpP模式在基础设施领域中的应用必须具备一定的外部条件和内部条件。1、外部条件PPP模式应用的外部条件主要包括：清晰、完善的政匏法规制度，增值的条件，完善的资本市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。(I)清晰、完善的政策法规制度。PPP模式的最大特点是可以使作为工程参与方的民间资本在工程前期就参与进来，与政府部门共同商讨工程建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进

23、入基础设施的必备条件。基础设施工程建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该工程上经过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到收益回报的，故民间资本对工程所在的政策法律环境一定会极其关注，如是否有适合PPP工程的相关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、中途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性怎样等等。来自成员国早期的一些案例说明，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和本钱的增加而影响种PPP顶目的有效运作。因此，为了吸引民间资本的投资，政府应该采取多种强有力的政策措施，营造艮好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴政策、税收优惠政策

24、、信贷优惠政策等，健全社会化效劳体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP工程各阶段中需要承当的责任、义务、风险以及能够享受的权利进行明确的界定。同时，政府在制定相关法规、政策时一定要全面充分、科学谨慎，一旦法规政策实施以后，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方的合法权益，消除民间资本投资的后顾之忧，增加民间资本以PPP模式投资基础设施建设的信心。(2)PPP模式在基础设施工程中的运用要有“增值”的条件。PPP模式是建立在政府部灼和民间资本之间合作和交流基础上的“共赢”，民间资本是以追求利润最大化为目标的，因此运用PPP模式的基础设施工程必须要有增

25、值的条件，否则民间资本是不愿意进入基础设施领域的。因此在基础设施工程中应用PPP工程首先必须要其有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即基础设施效劳的产出可以被简单地定量和度价，以此来衡量公私双方合作所产生的绩效。其次，PPP模式在基础设施工程中的运用要有“增值。选择PPP工程时要考虑到在整个工程全寿命周期内，可以将工程的本钱和收益折合成净现值后与传统的由政府部门来提供的净现值进行比较，看PPP工程的运用是否有增值，如果不能证明实施PPP模式能产生较高的资金价值，那么就仍采用传统的方式。欧洲委员会成员国己经采用正式的评估工具来判断运用PPP模式是否比传统的政府采购方式更节约本钱和能产生更高的收

26、益。（3）完善的资本市场和健全的信用担保体系。在传统融资模式下，由于投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步艰难。同样，在PPP模式下虽然投资方和贷款人风险是降低了，但完善的资本市场和健全的信用担保体系，仍是民间资本进入基础设施工程的有利的资金保障。由于PPP工程一般投资巨大且有着较长的建设期和投资回收期，而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资本市场、配套的银行效劳体系支撑和健全的信用担保体系对PPP工程的融资至关重要。在兴旺国家和多数开展中国家，近年来为开展中、小企业效劳的金融效劳体系不新得到加强。（4）完善、成熟的市场竞争环境。一直

27、以来，政府在基础设施建设中处于自然垄断地位，缺乏竞争对象，存在着浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病。因此要改变这种现象，政府在引进民间资本的同时，必须引进竞争机制，培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场绘构，这也是运作PPP工程必不可少的条件。2、内部条件民间资本在以PPP模式进入基础设施领域中的应用除了必须具备一定的外部条件外，内部条件的具备也是必不可少的。(1)有效的组织管理机构。PPP融资模式的另一特点是政府部门和民间资本共同参与建设和运营，形成有效的组织管理机构，这对于PPP项琪的运作是非常关键的。PPP模式与传统融资模式的组织机构是不同的，在传统的指挥部

28、形式的组织管理机构中政府处于组织中的最高层，而民间资本处于组织中的底部，因此在这种组织机构中政府和民间资本之间所处的地位是不平等的，民间资本在项自前期的立项、可行性研究等过程是根本没有参与的资格，从而会削弱民间资本参与基础设施蔑设的积极性，而PPP模式的组织机构却具有这一优势。因此，在基础设施工程中采用PPP模式，公私之间能够形成良好的伙伴合作关系，能充分发挥工程各参与方的作用，易于彼此之间协调，并能实现项日参与各方之间互利的长期目标。(2)复合型的专业人才PPP工程的融资作为金融市场上出现的一种新型的公私合作方式，在工程建设的资金筹措、合同谈判、工程建设、工程运营、风险分担、收益分配等方面都

29、与其他融费方式不同，有着一套独特的运行规则和方法，需要既懂法律、技术又懂金融和财务的复合型的专业人才来具体操作，而政府部门在制定和管理PPP的相关法规、政策时更需要熟悉标准化、标准化的PPP工程运作程序，掌握PPP工程的风险分配模式并能够对工程的运作提供技术指导和相关政策支持的专业人才。因此，复合型的专业人才是PPP项日应用不可或缺的内部条件。(4)合理的风险分配。在以往的BOT等融资模式中民间资本承当着较大的风险，而政府可以防止大量的工程风险；在基础设施工程融资中同样会遇到因各种因素造成的如融资本钱变动、融资财务变动、融资信用丧失而导致的债务归还等不确定性的风险，这些风险会极大地影响工程的顺

30、利实施，并对公私双方造成损失，但运用PFP融资方式就可以使得公私双方在早期论证阶段就采取了有效的风险方案，把工程融资、建设、运营等各阶段的风险进行合理分配，实现政府与民间资本利益共享、风险共担，即把风险分配给最有能力的参与方承当。这就是PPP模式能够成功应用于基础设施工程的一个关键的内部条件。八、PPP工程参与各方的职责1、政府政府（或政府指定的机构）通常是PIT工程的主要发起人，他在法律上既不拥有工程，也不经营工程，而是通过给予某些特许经营权或给予一些政策扶持措施作为工程建设、开发、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并促进工程成功。2、民间资本民间资本也是ITP工程的发起人之一，和代表政府

31、的股权投资机构合作成立PPP工程公司，投入的股本形成公司的权益资本。通常，政府通过公开招标的方式选择适宜的民间资本。3、PPP工程公司PPP工程公司是PPP工程的具体实施者，由政府和民间资本联合组成，负责工程从融资、设计、建设，运营到工程最后的移交等全过程的运作。工程公司的权益资本主要由民间资本组成，政府的股权投资机构也可以入股，但所占股份通常较小。4、金融机构由于基础设施工程投资规模巨大，在PPP工程的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例通常较小，大局部的资金来自于金融机构，且贷款期限较长。因此金融机构为PPP工程的顺利实施提供了资金支持和信用担保。向PPP模式提供贷款的金融机构主

32、要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。5、工程承包商承包商是工程建设过程的主龟，一般由工程公司通过公开招投标确定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限保质保量地完成建设任务。6、运营商运营商负责工程建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。在工程运营过程中，工程公司每年都应对工程的运营本钱进行预算，列出本钱方案，对于本钱超支或效益提高，有相应的奖罚措施。7、其他参与方其他参与方还包括咨询机构、供给商等相关机构。由于PPP工程的参与方较多、建设运营时间较长、风险较大，因此PPP工程公司需要聘请咨询机构来为工程提供政策咨询、协助对工程进行可行性分

33、析、协助确定融资方案和风险分配方案等。九、PPP工程根本运作流程PPP模式中参与的各方可以到达与预期单独行动相比更为有利的结果，他的根本运作流程如下列图所示。从图中，我们可以看出，PPP工程的根本运作流程包括选择工程合作公司、确立工程、成立工程公司、招投标选择民间资本及工程融资、工程建设、工程运营、X程移交等阶段。1.确定工程和选择民间资本政府部门根据基础设施建设的需求，以特许权协议为基础选择民间资本，进行伙伴式合作。（1）工程立项PPP工程的选择一般是政府根据中、长期的社会、经济开展方案和满足社会对基础设施的需求等提出的建议，在这一阶段，对工程的可行性研究不仅包括对工程进行市场、技术、经济等

34、方面的评价，还包括对民间资本的吸引力、民间资本的实力以及风险承受能力等进行综合评估。在确认可行后，政府组织招标选择民间资本。与政府部门一起共同参与基础设施工程的选择、确认、技术设计及可行性分析等工程前期工作，充分发挥民间费本的优势，双方共同确定风险的分配方案。（2）选择民间资本选择民间资本是PPP工程运作的重要内容，通常通过公开招标来确定。在招标准备阶段，政府要制作招标文件，向社会公布工程信息.遨请有意向和实力雄厚的民间资本参加投标；投标阶段，投标人按照招标文件的要求，编制投标文件，在投标文件中要详细说明招标文件要求提供的费料，如：投标函、工程的可行性研究报告、工程产品的价格或费用、投资回报、

35、风险分析等；在评标、定标阶段，政府部门按照招标文件的要求级织评标委员会对提交的投标书进行评估，从中择优选择条件较好的民间资本。（3）成立工程公司初选结束后，政府从条件最好的第一中标人开始进行谈判，谈判的内容通常包括工程开发的时间，质量、提供效劳的水平、风险分担、政府提供的支援以及其他与工程有关的权责问题，如果双方就谈判内容达成一致意见，则签订特许权协议，谈判结束，政府向社会公布中标结果，如果双方未能达成一致意见，则谈判失败，政府可能会转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推。特许权协议签订并得到政府批准后，由民间资本申请成立工程公司，在这个阶段，但凡直接或间接涉及该工程的参与者之间的权利与义务关

36、系，都必须以合同或协议的方式得到最后确实认与固定。3、工程建设在完成工程的初步融资并与所有各方签订有关协议后，工程公司可以由自己承当工程的建设也可以招投标的方式选择建设承包商，并进行下一步的工程融资工作。建设承包商进行实际的工程施工，在这个过程中，政府随时对工程开发状况进行监督，出现不符合合同的情况及时与工程公司沟通，确定责任主体，工程竣工通过验收后，建设阶段结束，工程进入运营阶段。4、工程运营工程建成进入运营阶段后，工程公司可以自行运营或交由专门的运营商进行运营管理，并按照协议要求对工程的设施进行维护，在此期间，贷款人、投资者、政府都有权对工程进行监督。运营期间，工程公司还将收回投资和适当的

37、利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。5、工程移交特许期结束后，工程将移交给政府或政府指定的机构。移交可以是无偿的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许权协议。十、PPP模式面临的主要风险PPP工程的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。1、政策风险。政策风险即在工程实施过程中由于政府政策的变化而影响工程的盈利能力。为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。PPp工程失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不

38、连续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承当更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的标准操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险O2、汇率风险。汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这亳无疑问会减少收入的价值，降低工程的投资回报。私营合作方在融资建设经营基础设施时总是选择融资本钱最低的融资

39、渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储藏以及保证坚挺货币（如美元）的可兑换性与易得性承当局部汇率风险，这样私营合作方的汇率风险将大为降低，在其它条件（盈利预期等）相同的情形下，工程对民营部门的吸引力增强。3、技术分析。技术风险直接与工程实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承当。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方政为关注运营本钱的降低，运营本钱的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营本钱。

40、4、财务风险。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的羽金收入缺乏以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫工程公司破产，造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能单独承当此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担局部财务风险。5、运营风险。营运风险主要来自于工程财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求效劳的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施工程的经营状况或效劳提供过程中受各种因素

41、的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或效劳提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运本钱降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承当者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。十一、PPP与BOT模式分析:一）共同点1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。2、两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。3、两种模式都以工程运营的盈利归还债务并获得投资回报，一般都以工程本身的资产作担保抵押二）区别1、组织机构设置不同以BoT模式参与工程的公共

42、部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标一一自身利益最大化PPP模式是一个完整的工程融资概念，它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个工程而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以到达与预期单独行动相比更为有利的结果。2、运行程序不同：BOT模式运行程序包括：确立工程阶段-招投标一成立工程公司一工程融资一工程建设一工程运营管理一工程移交PPP模式运行程序包括：选择工程合作公司一确立工程一成立工程公司一招投标和工程融资一工程建设一工程运行管理-工程移交优点缺点1.工程融赞的所有责任都转嫁给私人企业

43、，减少了政府主权借债和还本付息的责任；2 .政府可以防止大量的工程风险；3 .组织机构简单，政府部门和私人企业协调容易；4 .工程回报率明确，严格按照中标价实施，政府和私人企业之可利克纠好少：5 .拓宽资金来源，减少政府财政负担：1.公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致工程前期过长，使投标费用过高；2 .投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰：3 .参与工程各方存在某些利益冲突，对融密造成障碍；1 .可促迸政府管理改革，政府可实现融资风险的转移；2 .政府与私企权利共享，改变了传统政企关系：3 .使私企在工程前期即可参P与，有利于充分利用私企先进技

44、术P和管理经验；P4.政府和私企共同参与工程建设运管，可达成互利合作目标；5.有意向私企可尽早与政府接触，减少投标费用招标时间；1.对于政府而言，确定合作公司有一定难度,而且在合作中要负有一定责任，增加了政府风险负担；2 .组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有定要求：3 .如何设定工程的回报率可能成为一个颇有争议的问题PPP各种分类模式及其具体含义模式名英文含义中文含义简要说明合同期P艮DBDesign-Bui1.d设计-戏造私人部11按照公共新门规定的性能指标.以事先约好的固定价格设计弁是造基础设施，并承当工程费期和费用超支的风险不确定DBMMDesign-Bui1

45、.d-Major-Maintenance设计-建造主要雉护公共窗门承当DB模式中提供的基砒设施的经营费任，但主要的维修功能交给私人部门不确定OiMOperationftmaintenance运营和维护私人部门与公共部门签订佛议，代为羟管和维护公共都门榭有的墓地设施,改瘠向私人部门支付一定的费用58年DBODesign-Bui1.d-Operat(SuperTurkey)设计-然造-经营（交钥匙）私人部门除承当DB和DBMM中的所有职货外.迂负责运营该基砒设施.但整个日程中资产的所有权仍由公共部门保存不确定1.UOT1.ease-UpgradeOperate-Transfer租赁-更新-经营-转

46、让私人部门租赁巳分的公共基础设施,经过1.定程度的更新.扩建后经营该设施，租赁期结束后移交绐公共笥门8-15年PUOTPurchase-Upgrade一Operate-Transfer购置-更新-好首-转让私人部门购置己有的公共基础设他，经及一定程度的更新、扩建后经营。在经营期间私人都门拥有该设施的所有权,合同结束后移交给公共部门8-15年B1.OTDesign1.easeOperate-Transfer建造-租赁-经管-转让私人部门与公共部门各订长期租赁合同，由私人部门在公共土地上投资、罐设基础设施,并在租赁期内经营该设.送过向用户收费而收回投资实现利润.合同结束后将该设施侈交给公共部112

47、5-30年BOOTBui1.d-OwnOpcrate-Transfer然造-楣有一经管-转让私人部门在获得公共部门授予的特许权后,投资、建设荃础设施,并通it向用户收费而收回投荏实现利润.在特许期内私人部门具有该设施的所有权，特许期结束后移交还给公共部门25-30年DBT0Design-BuiIdTransfer-Operate设计-建造转让-经营私人部门先垫资洪设基砒设施,完工后以约定好的价格移交蛤公共5门.公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门，由私人部门经营该设设施.私人部门这样做的目的是为了防止由于拥有资产的所有权而芾来的各种责任或箕他复杂问题20-25年DBF0Design-Bui1.dFinanceOperate设计-照遗-投资-经营DBFD是英国PF1.架构中最主要的攫式,在该模式中,私人劄门投资建设公共设施,通常也具有该设施的所有权.公共部门根据合同物定，向私人说门支付一定费用使用该设施,同时提供与该设由相关的核心效劳，而私人部门只携供该设施的辅助性效劳20-25年PUOPurchase-UpgradeOperate购置-更新-经营私人部门购置现有基础设够，经过更新扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的产权。在与公扶