因地制宜探索区域协同立法.docx

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1、因地制宜探索区域协同立法中国共产党中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定（以下简称决定）将“探索区域协同立法”作为深化立法领域改革的内容之一。这不仅是对已有区域协同立法实践的肯定，也为一直不间断探索区域协同立法指明了方向。区域协同立法是贯彻落实党中央区域协调发展战略的重要措施，是不间断深化区域合作、推进区域协调迈向更高质量的必然要求，是新时代地方立法的改革创新。区域协调发展的法治保障区域一体化进程的加快对区域合作与协调发展提出了更高要求。决定中的“完善落地实施区域协调发展战略机制”完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作”“深化粤港澳大湾区合作，强化

2、规则衔接、机制对接”等相关内容，对诸多领域的区域合作提出了新要求，促进区域合作在广度和深度上进一步加强。区域合作与协调发展离不开法治保障，首要的是立法保障。这既包括国家通过统一立法的形式，也包括地方通过协同立法的方式。由于我国地方立法体制是以行政区划为单位建立起来的，各地方的立法权只能在本行政区划内行使，所制定的地方性法规和地方政府规章只适用于本行政区，而不具备在其他行政区落地实施的效力。因此，在立法体制不变的情况下，运用好协同立法这一整治管理工具，落地实施地方立法协同，合力应对区域内共同性问题，成为促进区域协调发展的有效抓手和必然选择。党的十八大以来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等多个区域就

3、协同立法进行了乐于探索，取得了一定成效，增强了区域法制的协调性和内在统一性。2022年修正的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称“地方组织法”）、2023年修正的中华人民共和国立法法（以下简称“立法法”）对省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会的协同立法作了规定，明确了协同立法的法律地位，为区域协同立法提供了制度上的保障。区域协同立法应适应全面深化改革、推进中国式现代化的时代需求，进一步健全立法机制、创新立法方式、加强立法授权，为深化区域合作、推进区域高质量协调发展提供良法善治保障。健全立法机制是推进区域协同立法的着力点区域协同立法机制

4、是保障协同立法得以有效开展的基础，是每一项协同立法制度运转的灵魂。如果把区域协同立法看作是一个系统，那么区域协同立法机制就是指该系统各部分间相互连接、相互作用的过程和方式。按照协同主体与运转分类，区域协同立法机制包括自主协商机制、上级指导机制、政策引导疏通机制、运转保障机制等；按照协同内容分类，则包括立法信息共享机制、立法工作会议机制、规范清理机制、监督保障机制等。目前，区域协同立法机制主要运用的是自主协商机制。实践证明，地方自主协商固然非常重要且有效，但当遇到自身难以解决的问题，尤其涉及各方利益诉求不同或出现争议时，则可能使得自主协商陷入困境或流于形式，有时还由于立法能力、立法技术等因素的限

5、制而出现协同中的违法问题。为此，健全区域协同立法机制，既需要发挥各地方各区域的积极性和兴趣和创造性，也需要有权的上级机关或国家权力机关的适度介入。这在立法实践中已有一些范例。如广东省人大常委会参与推进广东、佛山两市签订加强两市协同立法合作协议，湖北省人大常委会参与指导武汉城市圈协同立法，江西省人大常委会参与指导武功山协同立法，黑龙江省人大常委会参与指导嘟噜河湿地保护协同立法。再如，全国人大常委会针对赤水河流域保护协同立法，曾专门组织协同立法推进会议和专项视频工作会议等。但总体上看，这种介入还比较零散。为了促进其制度化、规范化，有权的上级机关或国家权力机关应适时设立协同立法指导机构，明确其工作职

6、责，并健全协同立法的监督保障机制。这既有助于为区域协同立法提供业务指导、解决协同中的纠纷、纠正协同中的违法问题等，也有助于完善区域协同立法程序，形成区域协同立法规则，力保区域协同立法在合法高效的轨道上行进。创新立法方式是推进区域协同立法的关键目前，各地虽然都在乐于探索区域协同立法方式，但主要表达在立法信息交流、定期协商会晤等浅层次的协同，缺乏更为系统的紧密型协同，主要解决的是地方立法之间明显不协调地地方。且在区域协同立法中，地方政府的作用还没有充分发挥出来，地方组织法和立法法只是规定了地方权力机关制定地方性法规时的协同立法。但由于协同立法本身是为了谨防地方立法冲突、解决区域合作与协调发展中面临

7、的共同性问题，地方政府在制定地方政府规章时同样需要进行协同立法。随着区域协同立法由松散型向紧密型转型，促进协同立法方式创新，成为影响区域协同立法落地实施效果好坏的关键。可依据区域合作的不同情形，采用不同的区域协同立法方式，以增强其针对性、实效性。例如，对于具备比较优势、互补型的协同立法,以及针对不同法域的粤港澳大湾区规则衔接的情形，可采用以地方合作协议的方式进行协同立法，并赋予此类合作协议以法律效力；对于同城化,一体化程度较高的区域，可采用共同制定立法示范文本再由各地通过并落地实施，或者以各地同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和同步落地实施的方式，解决类似于行政执法依据与标准不统一的问题。

8、必要时，可探索推进地方权力机关与地方政府等不同类型主体之间、设区的市与省级立法机关等不同级别的主体之间进行协同立法，通过采用不同的协同立法方式，充分释放新时代法治建设的生机与活力。加强立法授权是推进区域协同立法的增长点区域协同立法的事项范围涉及中央与地方、上级与下级立法权限的划分，不同层级、不同地方的立法主体。由于其立法权限并不完全相同，在需要就相关事项进行协同立法时，可能会出现某些地方立法主体的立法权限不足问题。例如，设区的市地方立法主体只有在“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层整治管理等方面事项”的立法权，而当某设区的市级地方立法主体需要与其他省级地方立法主体进行协同立法时，

9、就存在前者立法权限不足的问题。此时，如果采用由设区的市所在地的省级地方立法主体出面进行协同立法，则会影响协同立法的效率。又如，在粤港澳大湾区协同立法中，为实现三地规则衔接、机制对接，会产生内地地方立法主体权限不足而无法与港澳地区进行有效协同的问题。再如，在区域协同立法中，还可能涉及金融、海关等中央事权等。这就需要有权的上级机关或国家权力机关在必要时进行立法授权，以补齐区域协同立法中权限不够的不足，为地方立法的先行先试提供依据，否则就会影响到区域协同立法的效果。通过有权的上级机关或国家权力机关的授权，地方进行协同立法，有助于减轻中央立法与上级立法的负担，妥善解决特定区域在经济发展与社会整治管理的关键领域所共同面临的重大问题，满足地方立法的多样化与地方整治管理有效性的需求，促进中国特色社会主义法律体系与法治体系的完善。石佑启来源：学习时报