公共管理学-徐双敏-黎明.docx

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1、公共管理的内涵公共管理.是社会公共组投通过观念和手段的不断创新,为增进公共利益及社会协调发展,对日益多样困难的公共事务及公共组织自身进行调整和限制的活动.公共管理与企业管理比较的不同特点(1)管理目标不同(2)管理手段不同(3)管理纣果的衡量标准不同公共管理与行政管理比枝的不同特点(1)管理的理念不同(2)管理主体不同(3)与外部的环境关系不同(4)管理方法不同(5)管理的目的不同公共管理学与管理学1.公共管理所访“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保傩和增进社会公共利益的职能活动。涵义:(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不量私人及其组织：(2)公共

2、管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益干脆有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；(3)由于公共事务关系到社会成员的利拉，这就确定了公共事务及其管理的存在范永恒的，但详细内容会随着社会变迁不断调整：(4)公共管理来自民众的检权并负有干脆的社会责任，因此，必需依法进行，其工作绩效也不能简洁地以利涧或效率作标准：(5)公共管理的公共性,确定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动详细类型的“三分法”：(1)公共政发一政府制定公共政缸的活动：(2)政府管理一政府处理公共事务，供应公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法枇关、司法机关，以及军队警察等国家机器的各个部门的管理：(

3、3)非政府组织管理除政府以外的公共部门处理公共事务，供应公共产品和值务的活动。.2.公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、及济学、政治学在内的多学科的理论和方法,探讨公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学：是关于促进以政府为核心的公共组枳史有效地供应公共物品和公共板务，以增进和公允安排社会公共利益的学问体系.特点：G)公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么(What)与“为何”(Why)层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”(How)做的层面上沿或企业管理.(2)公共管理是在弁不变更公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。(3)公共管理重视与外部环境的关系

4、，强调以最高管理者的战略设计、政篆设计为核心。(4)公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。(5)公共管理强调价值调和与责任，4E,即经济(Economy)、效率(一)英国新右派的政府改革主要特点：(1)祝民众为顾客，并强调s客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来供应公共板务0(2)创建市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供应者取代单一的垄断供应者,通过纳入私部门来形成竞争机制。(3)犷大个人及私部门的活动范阳.使个人更能够自食其力.白宓性团体可以扮演更主动的角色：增加私部门供应公共服务的机会，政舟机构则将留意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正须要的糙务上。(

5、4)将公共物品购买者的角色与供应者的角色分别开来,防止政舟机构利用自己的我科员地位，为0己谋得额外的好处。(5)对于公共服务供应者与购买者的关系，强调用契为或半契的的方式来加以裁制。(6)由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必需与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满足度。(7)弹性薪酬。即由实除的市场和绩效水平来隔定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。(二)美国的新治理特征：(1)强调与非营利组里建立联盟关系，实行与公、私部门合作生产的方式来供应公共服务，以取代过去那种傀化的公共服务体系。(2)激励民间部门参加公共物品的生产，吸引并授

6、权公民团体干脆参加者公共方案的设计，并强调决缸过程的分权化。(3)强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实除的绩效而非预算的百Ia投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的须要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品原而不仅仅是K务的效率。(4)在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法_(三)其它由)国家的实践1.澳大利正和新西兰新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：(1)政府只能在那些非政府机构(如私人企业和志愿者团体)无效隼和无效能时才能涉入其活动。(2)一切案典于政府部门的事业单位，必需祓改制为私部门公司。(3)必需尽可能明确和清惭地界定政府各部门、皇家机

7、构及每个官员的目标。(4)必需尽可能比把存在潜在冲突的职步安I1.在不同的机构中。(5)内阁部长和各部执行长(ChiefExecutive)职责要明确.部长对选择方案负贵.执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负贲。(6)公共基金的运用包括购买政策须经辩论及市场竞争：公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者确定。(7)制度设计必需使公共服务供应者的获利最小化。(8)治理姑构应先向于降低代理成本和交易成本。(9)行政效率、顾客反应及决发权力的利益必需尽可能与执行萦密结合。（四）各国新公共管理实践的共同特点拄合各国行政改革所实行的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。1 .为了

8、解决本土的财政问起，各国行政改革的内衣中大都包括了私有化或带有私有化便向的改革措施。从实除效果来看，这种做法不仅使政府的财政瓜力大减轻，而且探究出了一条使社会渐渐接反对政府过分依靠的可行之路。2 .为改革政府的传统官僚行政理念,政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3 .为满足社会的动态需求而时行政架构作出调整，主要做法爰.界定决靠机构和执行机构的职能，加强执行机构并叫于两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实疗资源配优,另一方面可以使执行机构将主要精力放在供应必要的优质社会感务上。4 .实现政府在公共服务方面的“角包”转变，由公共服务的干脆供应者变

9、为公共服务的“监带人”5 .通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之探画财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应当将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（五）当前西方政府改革的新动向1 .在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依旧更多地偏向于政府，但更多的市场，史小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨,国家和发展中国家的共识，并接着成为世界各国政府改革的指导思想。2 .政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重型政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮,但是在放松管制，公共领域引进市场机制，足立公共领

10、域的内部市场等方面取得了实质性的进展.3 .强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政舟运动。20世纪80年头强调采纳信息技术，90年头起先强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组枳等转构方面的问题。4 .各国政府都起先重视政发制定实力的提高和政发执行效率的改善，在新公共首理思潮的影响下，很多国家起先了强化政府政系执行部门自主权的改革，从而重新里造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。二、对新公共管理的评析（一）新公共管理的叶代特征1,新公共管理既是解决西方社会现实问邈的产物,也是对公共管理的时代要求主动回应的产物。与传统的公共行政学相比，“新公共管理“范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个

11、方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理探讨，奠定了更广泛、望实的理论基玛；其次，新公共管理开闺了公共行政学的理论视野，具有一系列主起创新：第三，新公共管理珑立起一个更加全面、综合的学问框架：第四,新公共管理供应了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2 .新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局.20世纪80年头起先，首先在西方国索起先渐渐显现出对市场的回来，90年头期在世界范国内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撮，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象.有人认为，近代以来，始终存在行政府与市场关系的争辩，人们也在政府取

12、向和市场取向之间左右据摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变更.正在从根本上变更国察与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。3 .新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的迫势。政舟与市场关系新格局的形成，关健是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变洸是政府由全部者和经济活动的干脆管理人向监管人和规则制定人转变。在公共整理中，这种转变详细表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。（二）新公共管理的“解题”特色新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或逆境所表现出来的洋色，臬中体现

13、在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比.政府在服务质量和极务效率方面存在着很多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共板务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应当全面后撒，只做那些只能由自己做、同时又有矣力做好的事情，而把那些社会有实力担当的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现0我管理。如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌泥）与管理职能（划桨）分开。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的度本思路是：引进市场克辛机制和私部门胜利的管理阅历和手段，全

14、面降低管理成本提高管理效益。详细表现在如下方而。1 .广泛采纳私营部门胜利的管理手段和竞争机制。2 .政舟服务以做客为导向。3 .由空视工作过将和投入转向留意结果和产出。4 .通过多种舫式的授权改善公共部门的工作。5 .放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标眼制。6 .文官与政务官之间亲密互动,政策制定和行政管理相互渗透。7 .空视公共人力资源管理。（三）新公共管理的理论困难与受到的指点1 .新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难逸抒。2 .新公共管理面临的主要梢贵是其沉溺于市场基本教（MarketfUndaEentaIiSn1.）（四）新公共管理的借界意义4方面的启示：1,

15、必需加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快变更政府垄断公共物品的供应（或,公共物品皋本上由政府供应）的局面；2,充分相识市场机制是改善政府统效的一个有效手段，引入立争机制，用市场的力千改造政府，提高政府的工作效率：3 .必需增加政府公务员的管理和服务意识，重鎏政府与社会的关系：4 .留恚探讨借袋当代工商管理（企业管理）硕域发展起来的管理阅历、原则、方法和技术.实现由传统行政管理模式,向当代新公共管理模式的转变。从行政管理学到公共管理学的发展1 .行政管理学的复原与发展2 .公共管理学探讨危围3 .公共管理探讨队伍的犷大公共物品的*义与奏至一、公共物品的涵义公共物品(Pub1.icgoo

16、ds)是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品(PriVategoods)而言的共享性物质产品和服务项目。以消费模式为标准，公共物品和私人物品的区分如表IoT所示：表10-1公共物品与私人物品的消华模式比较公共物品相对雎以衡量产品的质和量同时由很多人共同消费期以解除不什费的人不存在个人选抒消费与不消费一般没有特性化消费内容付费与消费关系不亲密可以用行政程序调整私人物111相对简洁衡量产品的质和量一般只能由单个人消岭可以解除不什费的消皆者存在个人选样消费与不消费消费内容大量存在特性化特征付费与消岭关系亲密消费一般不能用行政程序调整消费苏缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的

17、是这样的物品或劳动，印母个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的削减。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区分:(1)私人产品印某一商品的总量(X)等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量()/才的总和，这也就是说私人产品是能错在消例者之间分割的。(2)公共物名X-Xi即时于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量(才);事实上量该公共物品的总量(X),这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。二、公共物品的特性(一)效用的不行分割性。效用的不行分割(Non-divisibi1.ity),量指公共物品是向整个社会共同供应的，具有共同受展或联合消费

18、的特点。(二)消费的非竞争性。消费的非竞争性(Non-rivaIness),是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、M碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而削减其他人或,厂商享用该种公共物品的数量或质量。(三)受益的非拷他性。受益的非排他性(Non-exc1.udabi1.ity),是指在技术上没有方法将拒绝为之付款的个人或厂商解除在公共物品的受益范围之外。三、判别公共物品的步睬四、公共物品的类型依据以上步歌的识别，我们大我可以区分出以下四种不同类型的物品：(1)同时具有非排他性与非竞争性的空公共物品；(2)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品：(3)具有非排他性与克个性的公共资源：(4

19、)具有排他性与非竞争性的准公共物品。这四种物品的外细例子可见图10-3：图10-3不同类型的公共物品依据上述特征,并考虑到我国实际状况，下而列出常见公共物品，弁作初步分类：国10-4公共物品及其分类纯公共物品准公共物品国防、外交、公共平安、罪犯改造、法律法规、宏现经济政就与宏观经济信息、货币发行、环境爱护与生态平衡、传柒病防治、消防极务、族础科学探讨、意识形态传播基本农产品、能源、交通、通讯、城市公共板务、教化、广播、也视、社会保障、产品质量认证、企业信於评价、也质勘探比外，现实生活中的公共物品也可以大体分为三类：弟一类是实物性的公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；其次类是精神（规范）性的

20、公共物品,如制度、志向和文化：第三类是信息产品。五、私人部门供应的无效率缘由：1,公共物品的非克争性消费，意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，依据价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应当收费。但是,新增加消费者的边陆成本为零，并不说明供应这一产品不须要成本。2,在消费是竞争性的而排他不行行的状况下，市场供应公共物品将引起另一种效率扳失，即它可能导致公共物品的供应不足。上述两方面的效率桢失，意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。然而公共物品供应上的市场失灵，并不是说社会不须要公共物品，在公共物品的供应出现市场失灵的状况下，政府这一公共机关来负责社会公共物品的供应，便成为市场

21、经济条件下政府的基本职能。其次节公共物品的供应及供应方式一、公共物品供应的特点（一）政府是公共物品的供应主体（二）公共物品的供应具有规模性三公共物品的供应往往无差异（四）公共物品的供应具有非均衡性二、官僚主义与公共物品的供应首先要指出的是，这里所论的“官僚主义”是政府机构和官贵行为的同义语。西方学者们用追求公共机构权力的最大化来说明政府机构和政府官员的行为。在他们看来，政府官僚机构供应公共物品同私人部门供应私人物品是有春很大差别的：第一，在政府官僚机构中，并不存在供应同种公共物品的竞争，然乏克争意味着抉乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。其次，政府机构的官僚们并不以利泗最大化作为其工作目标。

22、由于追求利润必定要降低成本，不以营利为目的的政府机构所供应的公共物品，往往要与相对较南的成本相伴随。第三，公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成菸在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度确定低于市场价格。实证分析表明，官僚们对政府预算极大化的追求，必定导致公共物品或服务的供应量过剩,而商于其最佳的产量水平。三、公共物品有效供应的条件通过上面的论述我们得出姑论，公共物品必需由公共部门来供应，那么政府如何有效率地来供应公共物品呢？下面我们将集中地探讨这一间起。如前所述.任一种物品的市场均衡产量、价格由其供应曲浅和需求曲线的交点响定，需求曲理应与该物品消费方的边际效用曲线相一样，供应曲线应与该物

23、品生产方的边标成本曲线和一样，这样，社会边除收叁对于社会边除成本，怕累托最优得以实现。在我们循此思路来推导公共物品有效供应的实现条件之前，有必要首先回顾一下私人物品的帕累托鼠优供应量的确定。(一)帕累托版优供应量1,私人物品的有效供应。2.公共物品的有效供应。消华者的出价是与其消费公共物品所获得的边际效用相一祥的，所以全部消华者出价的总和就是其边除效用的总和，即社会边际妆益。这样，在E的社会边除成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。.因此,公共物品柏累托最优的实现条件可详细地写成：公共物品的价格事实上就是机妆，关于公共物品有效供应的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税

24、收应由个人的收益嘏度确定，实行差别的税收,这被称为税收的收益原则。(二)林达尔均衡(1.indah1.EquiIibrium)瑞典经济学家林达尔(Erik1.indah1.)从另一危度进行了公共物品有效供应的探讨，提出了较有启发性的理论模型。公共物品有效供应的关键在于消费者按0已从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而桐应地担当公共物品的成本。然而，这也正是公共物品有效供应的困难之所在。四、混合物品(一)混合物品的概念及分奥从考察混合物品的性质动身，可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两类。1、拥挤性的公共物品。拥挤性的公共物品(congest

25、ib1.epubIicgoods)是混合物品的一种。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随行消房者人数的增加而产生拥挤，从而会削减每个消饰者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有魏定程度的竞争性。2,价格排他性的公共物品价格排他性的公共物品(price-exc1.udab1.epubIicgoods)量另一种温合物品.所谓价格排他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或1服务。这类物品或服务的特点是一方面，它的效用名义上向社会供应，即谁都可以享用：另一方面，它在金益上却可以排他，即谁花钱谁受益。-)混合物品的供

26、应私人物品或服务由私人部门通过市场供应，公共物品或糙务由政府部门以非市场方式供应，这只是理论上的一钟志向化的说法，现矣生活中的状况并非如此简洁。实践上，很戏将市场的供应和政府的供应赦然分开。在很多物品或服务上，市场的供应和政府的供应都是交猊在一起的，这突出表现在混合物品或服务的供应上。就两类混合物品或忌务来看，它们的一个共同特点，就是既可以由私人部门通过市场供应，也可以由政府部门赐予补助的方法通过市场供应.1、拥挤性公共物品的供应。2、价格排他性公共物品的供应。五、公共物品供应的变更始势-）公共物品供应主体的多元化（二）公共物品供应结构通向丰富三）公共物品供应质量日趋提斯第三节公共物品管理中的

27、政府行为一、政府供应公共物品的方式（一）政府供应不等于政府干脆生产（二）政府供应的两种方式从世界各国的状况看，政府供应公共物品有两种基本方式，一是政府干脆生产，一是政府间接生产.政府冏接生产公共物品主要有以下几种方式：1、政府与私人答定生产合同。2、授权经营。3,也让经营权.4、政府统济资助。5、政府参股。二、改革政府在公共物品管理中的行为1、首先，应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。政舟应从绝大多数私人物品干脆生产领域退出，通过拍次和股份制改造等方式，将国有资产转秒到教化、科学、平安秩序和社会保障等公共物品领域，幅加这些领域的政府投入，以变更公共物品领域政府进入不足、公共物品供

28、应短缺的现状。2、其次，应完善公共物品的供应方式，将政府干脆生产和间接生产结合起来，提高公共物品的供应效率.3、弟三，公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和激励私营企业生产和绘营公共物品。4.第四，将市场机制引入公共物品的供应4复城,使公共物品硕域成为行政方式和竞争方式共同调整的领域。5、最终，应明确中心政府与比方政府的分工，完善公共物品的供应机制。应依据公共物品的公共性杈度和规模绘济的大小，明璃各类公共物品应由哪一级政府负货供应，明确中心政府命地方政府的事权和财权划分。公共管理取能格迷一、公共管理职能的内涵及其形成像由（一）公共管理取能的一般内;法所谓职能，指挣定如织基于某种规

29、定所担当的基本取方和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所担当的基本职责与所具有的功能作用的统一体。详蛔理解：1 .公共管理取能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2 .公共管理职能得以实施的依据，是国票或,社会通过某钟途径赐予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式蝎于它们确定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依靠由于

30、某种料定因素而自发地毋成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组枳，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任.3 .公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进忏管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境爱护、文化、教化、医疗卫生和福利保障等。4 .公共管理职能也爱公共管理组织特定功能作用的一种反映.5、公共管理职能是一个独立、完终的体系。由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有会系，又有区分的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，冏着社会自治实力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的绽开，公共管

31、理职能越来越超出政府职能的范围。（二）公共管理部门及其职能,的存在缘曲首先.公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到硼定程度的必定要求。其次，公共管理郃门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治实力亲密相关。二、公共管理的程序性功能（一）决策（二）组织（三）领导（四）限制三、公共部门的任务性职能（一）泾济职能1 .宏观调控职能。所谓宏现调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理,包括制定国民经济安排和各种更大的国民经济政簸、保持社会息需求和息供应的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度

32、增长和良好的经济投资环度,加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有空要影响的公用事业和基殳施的建设，促进国内外市场体系的杉成和发展，等等。2 .微观管理职能。在这里，公共组级微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。（二）政治职能1 .民主建设。2 .社会治安。3 .国军平安。（三）社会型能1 .供应社会保漳。2 .促进公正的收入安排。3 .环境爱护。（四）文化型能文化职徒是在公共管理职能中比支日益增加的交安组成部分，它涉及到科技、教化、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发

33、展的两大支柱，前者主要涉及物原文明的进步和发展，石者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、相互促进。四、市场经济中公共管理取能的内容(一)F艮制垄断和促进竞争-)界定和维护财产权，克服外部性(三)供应公共产品(四)保障收入安排的公正化(五)调控宏现经济其次节公共管理职能的历史演化一、传统社会的公共管理职能所谓传婉社会,有时也称为同资本主义时期，一般包括原始社会、奴家社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其前洁：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动干脆相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在待她的公共管厘组织或职能。最终，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的

34、。前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：(1)公共管理职能体系的交心相当清晰，即量以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇乐职能和国家平安取能，对内镇区广闰被统治阶级的抗拒，对外抵档我实施侵略，以纸持本阶级的政权与经济蜕治地位。(2)包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能非常薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所确定的。(3)公共管理职能体系的运行以国家猿力手段的慎任为主要特征，这量与其公共职能体系的基本性构相一样的，也是由其社会冲突的对抗程度所确定的。二、西方国索公共管理职能及其变迂依据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。-)

35、自由放任主义洋蛔地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：(1)政治职能仍旧占据中心地位。这主要是运用国察枇器保卫国察平安和必要的社会法律铁序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律.尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。(2)在绘济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”向包。(3)出于对整体利益的考虑，公共部门应当向社会供应某些类里的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些主动的社会管理职能。(二)国家干预主义从19世纪末始终到20世纪70年头末,资本主义进入垄断主义时期。在这一历史WrR.西

36、方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：(1)政府权能体系迅猛犷张,“行政国室”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流始势。主要由于自由市场0月发展所导致的垄断问题与社会财宝的“马大效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调整来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财宝的不断增长，另一方面也使得社会冲突，主要是劳资冲突快速激化。其结果是以及济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深,其亲中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。(2)各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。由于经济与社会冲突的普遍激化，为了维持必要的

37、政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以俭国与日本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所减弱。(3)在经济与社会职能方面，各国普遍实行了主动干预的职能模式。面对自由市场竞争所无法避开的种种经济与社会危机，西方各国日苴意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是妥求各国政疥实行主动的干预主义政簌以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政发，为公民供应“从摇篮到坟塞”式的福利保障。(三)新古典主义干预主义公共管理职能模式发挥了

38、主动的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“旺盛”的一个点要因素。然而，它也存在系列问起：首先，它试图将政治找于经济之上，将国家集体起于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违反的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。其次，公共部门的干货能否持续有效始终是个有争双的论题。事实上，自由主义公共职能模式主义近试图*新取代干预主义，再次取得主导地位：而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。最终，或许更为交要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问邀.公共部门也未必解决得好，曲至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年头末越

39、先，西方各国普遍出现了以低经济用长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所讲“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象.所谓新古其主义，又称为新自由主义，其底本理论要点是在空中个人理性假设的*础上主见在社会经济生活中市场力气的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主见，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：(1)政治职能的对内的统治职能尤其是果力M压职能相对有所弱化，而民主建谩职能则得到进出一步加强。(2)经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越空要，甚至成为核心政府职能O(3)公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化卷势和并存。三、迂国后我国公共

40、管理职能的嫂变一)传统安排及济体$)时期的公共管理职体系我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中心亲权模式建立起来的.这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度臬中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：(1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作史心。相应地.政治统治职能占居磷定主导性地位，而民主珑设型能则受到忽视。(2)经济管理职能方而，由于实行高度中心集权的安排经济体制，我国政府也携一切经济管理职能。实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场.也不存在现代意义的企业.或者说然现经济主体。(3)社会、文化寻管理职能也基本是由政府统也

41、统携，服务取能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织事实上几乎被禁止存在。(4)在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只留意思想政治教化与行政强制手段的运用，尤其是一味依能用行政强制手段来推行各项公共管理职能。(二)我国公共管理职能体系的转变及其异本方向1 .职能安心的转移党的十一届三中全会敞终使党与国家的工作点心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为期，以专政职能,为支心，转向以经济迂设为中心，以经济与社会发展职能为老心。这就矣观了我国公共管理职能定心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发

42、展阶段。2 .公共管理职能体系的桂变所谓公共管理职能体系,在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种取能相时娶程度或者说相对地位的状态。由于职能空心发生转移，同叶也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是殳加入WTo及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的详细构成正呈现出以下发展通势：(1)国内统治职能日益次要化.他位相对弱化：(2)宏现经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位：(3)教、科、文等发展职能将不断挣到重视与加强，以建立起健全、高效的教化体系与科学文化发展体制：(4)对外交往职版急剧犷张，不住外交部,其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能：

43、(5)国家防卫职能也将适当加强.3 .职能方式的转变详细地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：(1)在社会资源配置方式上，由传统体系下重安排反市场机制转而妥求实现安排与市场有机结合，以市场为主、以安排为辅的社会资源配置机制.(2)在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观,、干脆管理方式向宏观、间接管理方式样移。(3)在管理手段方面,由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。4 .职能,关系的转变(1)中心与地方、上级与下缄政疥间及各职能部门间职能关系的转变.(2)政企关系的转变。(3)党政关系及各国索权力机关间关系的转变。(4)政府与其他公共管理主体间关系的转变。第一节公共管理的主体

44、(1):旭融一、公共组积的概念(一)组织所谓蛆织，就是人们依据确定的目的、任务和形式编制起来的社会臬团，是处于确定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简洁地说，组枳是两个以上的人、目标和特定的人除关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。(二)公共组织公共组积是以实现公共利益为目标的组积，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权,负有公共货任，以供应公共服务、管理公共事务、供应公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会供应公共税务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。(三)公共组织的范本

45、要素与其它社会组织一样，构成公共组枳的要素有物质要素和冰神要素两大类。1 .物质要素(1)人员(2)经费(3)物资设备2 .精神要素(1)目标(2)责权然构(3)人除关系。二、公共组积的性质(一)公共组织与非公共组织的区分1 .活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的建为社会中的相关利叁者服务。公共组织则以实现公共利民为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。2 .为社会所供应的极务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会供应的是各种不同的私人产品，消费者必需支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会供应公共产品。3 .管理对

46、象不同。非公共组积只能以本组织成员为管理对象,对于本组积之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组枳的管辖范闺则可以是络个社会，时其职权范国内的管理措施，全体社会成员都必需遵从。4 .活动的依据不同。非公共组织主要听从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规聿制度为活动依据，其权力电立在组积成员同等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准缝。依法管理是公共组织的重要特点。(二)公共组织的性质1 .社会性。2.权.成性。3.法制性。4.系统性。5.主动性。三、公共组税的结构(一)公共组织的孤向结构公共如织软向结构分工的职玄安排关系是：最高层次

47、的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组组，是一个开放的、面对社会的公共组织。中层公共组枳为办调指挥层，负责执行本部门最高公共姐织制定的总决策、目标、方针和政发，以此为依据结合本单位详细工作对象的实际，制定本单位的详细工作目标、工作方案，并负责组织、外调、指挥等实施工作。中层公共组织为半时闭半开放系统。基层公共组枳为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的t办调、指挥之下，负责详细的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采纳什么技术方法执行任务，他禺公共组统内部问邈。公共组枳纵向结构彩成的公共组织层级制,在公共细枳运行中有其优然点。优点：(1)分层负奈，使各级政府在各自管辖地域危固内，能做到事权集中，统一指挥：(2)行动快速，能刚好地依据本地状况做出决衰，就地组织实施,并有利于就地芨督、限制:3)能发挥各个层级公共组织的主动性、创建性，依据本地实除状况主动开展工作；(4)各反级行政首长负贵全面管理工作，有利于培育全面型的管理人才。块点:(1)各层级行政首长管梏事务迂多，费重事繁，难于事事精通；