地方政府与国有企业.ppt

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1、第四讲：地方政府与国有企业,一、引言,政府治理不仅涉及多层级的政府之间的关系，也涉及政府与企业的关系，政府间关系和政企关系是相互影响的。长期以来，国有企业并不是一个纯粹的经济组织，它承担了政府发包的大量的行政和社会责任，如同一个基层的准行政组织。国有企业和行政部门的领导同在一个“官场”相互流动就说明了这一点。国有企业作为经济、行政和社会事务的承包人这个特殊身份深刻地影响了国有企业的经营绩效和改革路径。政企和政商关系反映了地方政府在当地经济中的作用和地位，而它的演变可以很好地折射出政府职能的变化和中国经济转型的特征。,二、地方政府与国有企业：历史与现实,建国之初，中国模仿苏联集中管理的计划经济模

2、式建立了国有企业的管理制度，成立了许多综合性和专业性的中央管理部门，对企业的经济活动进行严格的控制。企业的生产、物资供应、产品定价与销售以及收入分配完全按照国家的指令性计划进行。企业成为政府部门的行政附属物，没有经营的自主权。企业利润全部上交政府部门，企业所需的投资和经费也由政府部门拨付，统收统支的财务管理体制使得企业对于节约成本和提高效益缺乏激励。50年代中期，随着社会主义“三大改造”任务的基本完成，各种私有经济成分逐渐消失，公有制经济占据了主导地位，国家的经济活动也基本纳入了中央的计划范围之内。但是这种计划体制赋予地方政府和企业的机动性很小，中央权力过度集中的问题暴漏出来。,于是就有了19

3、58年大规模的“体制下放”改革，其核心是将原来属于中央直接管理的企业下放给地方，同时下放计划管理、基建投资、物资分配、信贷、财政和税收等权力。在放权让利过程中，地方政府是主要的受益者，下放的经济管理权限基本上被地方政府获得，企业仍然是地方政府的行政附属物和计划生产单位。所以这种权力下放属于典型的“行政性分权”，即权力主要从中央政府下放给了地方政府，而没有主要下放给企业。体制下放改革确实调动了地方和企业的积极性，但在计划经济体制框架没有触动的局面下，这种积极性的井喷带来的更多是计划失控、生产混乱和通货膨胀。企业之间原有的协作关系被打破了，各地区之间出现经济封锁和地方保护主义倾向。1959年，中央

4、急刹车，决定收回下放权力，重新回到中央集权。,经过1961-1963年的国民经济恢复与调整，1958年经济大跃进造成的经济混乱消失了，财政赤字和信贷失衡都得到了很好的控制，然而中央集权的种种弊端又凸显了。结果从1966年开始，中央又开始酝酿新一轮放权改革，1970年正式实施。改革思路类似，改革结果也类似，1970年的放权造成接下来几年里全国范围内的基建投资失控，财政赤字严重，生产秩序混乱。最后下方的权力被悉数收回。从1958年到1978年这段时期，中国的政企关系的调整就在“放权-收权”的循环中反复，放权也只属于行政性分权，在中央和地方政府之间重新分配管理企业的权力，企业经营的自主权问题基本上没

5、有进入当时决策者的视野，因而一直未能形成实质性改革,文革之后，国有企业改革又提到议事日程。此时改革的思路仍然延续传统的“放权让利”逻辑，但开始把注意力放到了企业改革问题上。1978-1979年在四川、北京、天津、上海等地进行“扩大企业自主权”的试点，一方面给企业更多的生产、销售、劳动人事、技术改造、中层干部任免等方面的机动权，另一方面引入企业利润留成制度和职工奖金制度，鼓励企业和职工超额完成指令性计划，更好地进行经济核算。这个改革没有走多远，就遇到了“工资侵蚀利润”的问题，如企业滥发奖金，还有基建规模膨胀的问题，使得政府的财政赤字达到历史上的最高水平，物价水平上升压力不断增大。出现这种问题其实

6、很容易理解：当企业利润留成和职工奖金与企业产值挂钩以后，企业有充分的激励增加投资和其他办法去扩大产值。在政府和企业信息不对称的情况下，企业有很多办法去增加企业的利润留成和职工的奖金支出，最后企业这些策略行为所造成的社会成本（如巨额的财政赤字和严重的通货膨胀）必然是政府和社会共同买单。,1980年中国出现了严重的财政赤字。这一年，中央和地方的财政体制实行“分灶吃饭”的财政包干制。1981年初，一些地方政府为了稳定财政收入，对所属企业也实行了“包干加奖励”的办法，即利润（损失）包干的经济责任制。经济责任制调动了企业和职工的积极性，然而在传统的不合理的价格体系下，企业盈利增加不一定代表效率的提高。经

7、济责任制明确了企业和国家利益的边界，使得企业有充分的激励去尽可能地增加自身的利益，甚至不惜损害国家的利益，出现“利大大干，利小小干，无利不干”的现象。从1983年开始，鉴于经济责任制带来的经济秩序混乱、财政连年赤字和通货膨胀，中央决定停止承包制的全面推广，转而实行分两步走的“利改税”,第一步利改税改革于1983年6月实施，将以前国有大中型企业向主管部门上缴利润的制度，改为国有企业在缴纳了毛利的55%的所得税之后，税后利润再一部分上缴给国家，一部分留给企业。1984年10月又进行了第二步利改税改革，即不再实行企业与政府主管部门的利润分成制，允许税后利润全部留给国有企业，企业自负盈亏。另外，考虑到

8、国家对产品价格的控制，对于面临不同价格的企业来说，很难按照相同的税率缴纳所得税，因此，国家还向企业征收一户一率的“调节税”。利改税将企业对政府承担的责任由此前的行政隶属意义上的利润上缴变成了法律上的纳税义务，这有助于避免利润留成和盈亏包干中经常出现的“争基数、吵比例”现象，可以实现改革设计者预期目标：国家得大头、企业得中头、个人得小头。,但是，利改税改革仍没有给企业创造一个公平的经营环境和合适的经济激励，一户一率的“调节税”实际上让政府可以根据每个企业历史上的盈利状况制定相应的调节税，如果企业盈利能力高，就把调节税定高一点，这势必导致“鞭打快牛”现象。第二步利改税之后，工业企业的利润严重下滑，

9、从1985年8月一直到1987年3月持续了20个月。在大多数国有企业经营状况恶化、国家财政收入下滑的背景下，国务院在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，于1987年5月决定在全国普遍推广承包经营责任制。承包制形式多种多样，其中包括“两保一挂”（即保上缴利润和技术改造，上缴利税与工资总额挂钩），上缴利润递增包干，上缴基数包干、超收分档分成，亏损包干等等。大约三分之二的企业承包期在3-4年以上。,与1981-1983年第一轮的承包制相比，1987年以后的承包制是在扩大企业各方面的经营自主权的基础上，实行相对完整的企业经营承包，此时除了企业的利润指标仍由承包合同加以规定以外，其他原来由行政部门

10、下达的指令性计划指标已经大部分被取消，企业可以相对自主地做出企业的生产、销售、劳动、劳动人事和收入分配的决策。但是承包制不仅没有解决政企不分的问题，反而强化了上级主管部门与企业的行政隶属关系和依附关系，因为企业最后签订的承包合同的条件以及事后的修改都依赖于双方的讨价还价，尤其要以地方政府的态度为转移。第二轮承包制改革仍然面临过去经历的老问题，比如政府和企业“争基数、吵比例”问题，工资侵蚀利润问题，企业苦乐不均和“鞭打快牛”的问题，自发涨价以转嫁成本压力等。,股份制成为国有企业改革的主要形式是在1992年党的十四大召开之后。国有企业的改革从以前“放权让利”的思路转变为转换企业经营机制、建立现代企

11、业制度的改革思路，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争实体1994年国务院选择了100家国有企业进行建立现代企业制度的试点。1997年的中共十五大，特别是1999年的中共十五届四中全会进一步明确公司化改制的要求，国有大中型企业的公司化改革才真正进入了按照国际通行规范建立现代公司的阶段。从90年代中期以后，中国对国有企业改革的战略进行了重大调整，不再局限于“放权让利”和“承包制”这种仅仅强化激励的做法，而是深刻改变国有企业的经营机制和治理结构。,三、地方政府与国有企业：理论分析,在传统体制下的政企关系有如下几个特点：第一，政府既是国有企业的所有者，又是企业投资和经

12、营活动的宏观管理者，与此同时还是企业产品和服务质量的监管者。政府的多重角色高度合一导致了政府管理企业的多重目标之间的冲突，成为传统国有企业经营效率低下的根源之一。第二，企业作为政府的行政附属物，还承担了许多非生产性的政府职能，为职工提供医疗卫生、就业、社会保障甚至职工子女教育等等服务，即我们通常所说的“企业办社会”，更准确地说政府把许多政府职责发包给了国有企业，企业成为中国多级行政发包体制下的准行政基层组织第三，企业领导人是由上级主管部门任命，具有通用的行政级别。企业领导人可以平级或提升到政府部门任职，政府部门的官员也可以任命为企业领导人。,相对于私有企业，国有企业的低效率是各国都能观察到的普

13、遍现象，在社会主义转型国家尤其明显。为什么会出现这种现象？最著名的解释是由科尔奈提出，他认为根源在于国有企业面临“软预算约束”。企业经营不善，出现严重亏损时，政府出于“父爱主义”动机，仍然会出面救助，企业经理如果事先预期到企业亏损之后政府事后会出面救助，那么就没有激励去改善经营，提高效率。根据林毅夫等人的观点，国有企业的预算软约束问题来源于国家赶超战略下企业缺乏自生能力和所承担的政策负担。在计划经济条件下，价格不再反映资源的相对稀缺程度，企业的利润也不可能准确反映企业的经营效率。传统计划体制又压抑了企业之间的竞争，政府也就失去了利用市场竞争获取企业经营能力的信息。,当价格和盈利信号无法传递经营

14、者经营能力和努力的信息时，作为委托人的政府对作为代理人的企业也就失去了间接监督的能力，只能直接监督和控制，以限制经理人可能的自由裁量权。这可以解释为什么计划体制下国有企业缺乏经营自主权，在八九十年代政府迟迟不愿意把经营自主权下放给企业。给予国有企业弱化的经济激励还有更深层次的组织设计考虑。如果把企业真正转换成了一个自主经营、自负盈亏的纯经济组织，那么，企业对保障职工就业和提高职工医疗卫生退休等社会服务的积极性就自然会下降，因为，提供这些服务惠及全社会（有利于社会稳定），具有公共产品属性，企业不愿意自己出钱做对全社会都有利的事情，而愿意“免费搭车”。所以为了维持国有企业对履行这些公共职能的激励，

15、不能使企业成为自负盈亏的经营主体。这可以解释为什么国企改革相对其他领域的改革是滞后的,政府把大量的政府职能发包给国有企业承担，国有企业以此作为寻求国家补贴和救助的借口，双方进入一种隐含的交换关系，彼此相互依赖，也相互制约，这种双垄断关系也是造成预算软约束的根源之一。政府依赖国有企业提供就业和社会保障限制了政府关闭长期亏损企业的威胁能力，国有企业利用政府的“软肋”以及信息不对称而向政府不断索取各种政策优惠和财政支持政府直接控制和管理虽然可以降低代理成本，但也同时带来了政治控制的成本，即政府干预本身可能带来的瞎指挥和管得过死的毛病。在很长一段时间内，国有企业的改革一直面临着“代理成本”和“政治控制

16、成本”的权衡。政企关系中“代理成本”和“政治控制成本”的交替，根源在于改革思路仅限于扩大企业自主权和增强物质激励。,从1993年开始尤其是1997年之后，国有企业改革进入了一个新的阶段。这个阶段推行的一系列改革旨在同时降低国有企业的“代理成本”和“政治控制成本”。（1）国有企业的“去政治化”（Depoliticization）（2）建立有效的“公司治理结构”（3）“去社会化”（Desocialization）为什么进入90年代中期以后，国有企业改革会逐渐走向大规模改制的道路？或者说，为什么政府会最终放弃对大多数国有企业的控制权，这背后是什么力量在推动？这是一个值得深入研究的问题。从已有的文献来

17、看，其背后的驱动因素是国有企业的大面积亏损、地方政府预算约束硬化和产品市场及资本市场的竞争。,四、地方政府：从经营企业到经营城市,90年代中期以后，地方政府工作重心开始转移，经营城市成为地方政府重置和盘活城市资产、招商引资、创造财政收入、提高城市经济竞争力的重要手段。在改革之前，中国城市的国有土地使用制度是行政划拨，具有无偿、无限期、无流动的特点。改革以后，土地使用制度逐步转向有偿、有限期和有流动。在这个转变过程中，对于城市经营来说，最重要的法律基础是1990年5月19日国务院颁布的两个关于土地开发的文件，一是中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，一是外商投资开发经营成片土地暂行

18、管理办法。这两份文件赋予地方政府负责土地开发和有偿出让事宜，规定市县均享有国有土地使用权的出让权。在国土资源分级管理的体制下，土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力实际上属于地方政府。,城市资产包括城市的基础设施、土地等有形资产和附着在这些资产之上的城市形象、品牌、政府政策等无形资产，而土地无疑是城市经营中的重中之重。事实上，目前大多数城市经营的核心是经营土地，通过改造城市的硬件(基础设施）和软件（招商政策），改进城市的居住、投资、旅游条件，使房价上涨，土地升值，然后采取土地置换和有偿出让土地的方式，增加城市的财政收入。土地出让日益成为地方政府最重要的财政来源。但是，经营城市并不是简单地“拆

19、房子、倒地皮”。很多城市通过通过经营，确实促进了城市经济的飞跃发展，也开创了城市建设融资和开发的新体制。,但是，城市经营带来了诸多问题，受到社会广泛批评和置疑：首先，城市经营的主体仍然是各级地方政府，地方政府决定城市的规划、设计和经营，其中虽有市场化的运作，如吸引民间资本进入，但运作主体依然是强势政府。政府成立众多政策性公司直接涉足地产、金融、工业、农业、商业、体育等诸多领域“与民争利”，再次模糊了政府与企业、市场的边界，与政府职能转变（如政企分开、国退民进和建立有限政府）和市场化进程是冲突的。其次，政府直接主导和介入城市经营过程势必把政府直接管理经济的各种弊端带进来，如产权模糊，软预算约束，

20、行为短期化，权力设租和寻租，官员腐败等等，导致城市经营效率低下，城市可持续发展的潜力受到破坏，同时也有损社会公平。由于司法不健全，政府的行为缺乏监督和制约，在重置城市资产（尤其是土地）时，个人和社会的权益无法得到有力保障城市经营在不少地区表现为轰轰烈的“造城运动”，政府大规模征地，强制拆迁导致大量农田被侵占，文物古迹和生态环境被破坏。国土部统计，目前全国80%以上的违法用地是地方政府行为,地方政府从经营企业到经营城市，是一个特别值得研究的现象，背后有许多复杂的因素。首先，分税制改革后地方政府陷入财政收入不足的窘况，而城市基础设施长期建设滞后，城市化进程缓慢，制约当地经济发展，这迫使地方政府必须

21、寻找新的财政资金的增长点，而土地和城市其他的公共资源很快被意识到是地方政府手中最重要的经济资源其次，城市在省区经济经济中通常都是工业、贸易、金融、科技和旅游中心，对周边地区产生强大的经济辐射，在省区经济发展中扮演举足轻重的角色，因此地方政府之间的竞争在相当程度上表现为城市之间的竞争。经营城市变成了许多地方官员塑造城市形象和品牌、提升城市经济综合实力排名的战略性举措。再次，地方官员热衷于经营城市又一次把地方官员推向地区经济发展的前台，是地方官员重新夺取了对于当地经济发展的主动权和主导权,我们需要进一步回答的问题是，我们如何理解地方官员对于抓住经济发展主动权的强烈动机？为什么地方政府能够实现从经营企业到经营城市的战略转型？为什么我们期盼的政府职能转变如此困难？经过改革开放30多年的经济改革和市场化进程，地方政府对于地区经济的主导权为什么没有被改变，甚至还越来越大？首先，行政性分权向地方政府让渡了许多原先属于中央政府的权力，尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权其次，以经济增长为基础的晋升竞争也迫使地方政府必须时时介入经济发展过程再次，地方官员极力控制关键性生产要素，抵制政府职能转变，权力寻租也是一个不可忽视的原因。,