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1、公共管理学,本课程主要参考书目,黎民公共管理学高等教育出版社，2003张成福公共管理学中国人民大学出版社，2001陈振明公共管理学中国人民大学出版社，2003 澳欧文休斯公共管理导论中国人民大学出版社，2002,美奥斯本改革政府上海译文出版社，1996；摒弃官僚制，中国人民大学出版社，2002美篮智勇行政官僚与现代社会，中山大学出版社，2003美乔治弗雷德里克森公共行政精神中国人民大学出版社，2003,1.1 公共管理(Public Management)的概念,“公共管理”一词首次出现于20世纪30年代，由美国行政学者古利克（Luther Gulick）提出。公共管理作为一个研究领域(或一门

2、学科）正式产生于20世纪7080年代。,1.1.1 定义1.张成福：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的经济的管理的法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。与Otto,Hyde,Shafritz 的观点相同,2.王乐夫：公共管理即公共部门对公共事务进行管理的社会活动,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。公共事务分为四类:国家公共事务（立法、司法）、政府公共事务（政府组织维护公共秩序和满足社会总体利益）、社会公共事务（非营利组织领域的公共事务）、国际公共事务,3.薛

3、澜：公共管理作为一种社会实践活动是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务,提供公共产品和服务的活动。,1.1.2 Public Administration和 Public Management,1.public 含有政府的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,反义词是 private(私人的)Public和private源于拉丁语：前者意思是“人们的”，后者意思是“分开”,公共性包含两个层面的涵义一是其利益取向的公共性。如政府致力于实现社会整体的公共利益,而不是作为某一个 特定阶层或群体实现其意志的工具。二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅包括政府,还包括政府

4、之外的其他公共组织或私人组织以及公民个人（治理governance）,2.Administration 和Management管理牛津词典：通过某个人的行为处理控制事物的过程;实行监管。行政是一种特殊形式的管理活动，主要与政府机关的活动有关。“行政的职能比管理狭窄，限制也多”行政管理管理比行政更具操作层面的含义。计划、组织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴,从不同的学术视角诠释行政的概念：,行政等于管理行政是政府事务管理美国1985年公共行政学词典：行政是“政府及公共机构事务的管理和指挥”行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能。”（弗兰克古德诺）行政是一种执行

5、活动（行动）。“行政是决定和政策的执行程序”行政是与立法、司法相区别的一种活动,篮智勇：二者常用来相互定义。但行政指政府的决策管理，兼有行政命令色彩。古罗马的市政官员叫做Administrator而不是manager。管理常与企业相关。,管理比行政更具操作层面的含义。计划、组织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴。西方把市政经理City Manager和市长Mayor区别开来，说明市政经理不决定大的市政方针。Public management，private management，none-profit management的搭配使用屡见不鲜，。Administration有宏观施政的色彩

6、,在我国，行政指与政府相关，特别是与政府部门对内事务相关的管理活动,1.1.3 作为一个学科的公共管理学有三种解释：,1，公共管理学等同于公共行政学。坚持传统公共行政范式的学者们。(彭和平)2，公共管理是公共行政学的一个分支学科。它综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法艺术,3，公共管理是不同于公共行政学的一种新范式或新的学科框架。Barry Bozeman,Jeffrey Straussman,Laurence E.Lynn,Hal.G.Rainey薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理

7、一词就显得更方便。应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来,张成福：公共管理作为一门学科的特点,(1)公共管理基本上是一个整合性的概念(integrative concept)。格恩(A.Gunn)认为公共管理是一种介于企业管理与传统公共行政之间的“第三条道路”(third Way)。在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭公共行政,而在如何(How)层面上沿袭企业管理：在维持“公共”性格的基础上,运用私部门的管理手段解决公共问题,(2)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点

8、。任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部技术问题(The Internal/Technical Problem)、外部整合问题(The External/Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题兼顾内外环境关系,特别是重视外部环境,强调战略管理是公共管理与传统行政之不同(Bozeman and Straussman),(3)公共管理不等于“政府管理”,意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调政府行政(government administration)公共管理中的管理者包括政府、私部门、非营利部门、非政府组织等。它强调的是治理(governance),即由

9、众多行动者组成关系网络,形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。,(4)公共管理强调价值调和公共管理强调价值的调和,不仅重视三E,即经济、效率、效能,同时也重视公平、正义和民主,(5)公共管理关注和重视政府改革与再造，重视理论与实务之间结合。20世纪70-80年代以来的政府部门的改革(reform)、变革(change)、再造(reinventing)、创新(innovation)一直是公共管理研究的主要对象政府改革不停,公共管理理论也不断发展,（6）具有跨学科综合性特点，是一个科际整合的研究领域。借用经济学、社会学、心理学、管理学的理论和方法,1.2 公共管理学的源流,公共管理学是研究政府

10、及其他公共组织的价值定位和活动规律的实践性和综合性学科。研究对象：政府及其他公共组织的行为,源头:威尔逊（Woddrow Wilson)1887年发表的行政学研究（The Study of Administration),公共行政学成为一门独立学科,威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难的多”。“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础上行政科学以一种管理的科学为前提，而且与传统的政治相分离（基本内涵是管理技术而非政治理念）,1.2.1、前公共管理学时期,第一个阶段：政治与行政二分

11、法（1900年1926年）古德诺（Frank J.Goodnow)1900年提出 the political/administration dichotomy 的观点。主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。怀特（White)主张政治不要干预行政，行政是科学，应维持价值中立，以追求经济与效率为目标（其公共行政学研究导论是公认的第一本公共行政学教科书）。,背景资料：政治分肥制度 Spoils system,第七任总统（18291837）Andrew Jackson提出人人能做政府管理工作。“所有公职的内容都很简单明了，只要有正常智力的人都可以很快学会并掌握这些工作，让职业官僚长期占领者

12、这些公职的位子肯定弊大于利。”所以，公职应该属于忠于胜利党的思想与利益的人几十年里，官僚机构动荡不宁、不合格者充斥公职。吏治腐败、效率低下、人选问题矛盾重重。严重损害了政府的形象。,杰克逊希望通过用政治上支持他们的普通人参加政府工作的办法来操纵政府，以增强政府对人民的责任心。1881年James A.Garfield一上台就遇刺身亡。刺客声称总统没有按功劳给他应有的职位。1883年彭德尔顿法:政治中立、职务常任、层级分明、权责明确,马克斯韦伯的官僚制理论：1922年社会组织和经济组织理论，1946年译成英文。官僚制是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。各种职位按照组织目标、

13、职权范围和等级原则严格的进行划分，担任公职成为一种职业，各类人员是被任命的，只服从他们非人格化的官职义务，有固定的薪水和严格的升迁渠道，其任用须经过正式的考试或培训，其行为有严格的组织纪律和控制。他认为这是效率最高的组织形式。对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、传统权威、神授权威。是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。,第二阶段：行政原则（19271937）。魏劳毕1929年公共行政的原则Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用

14、的行政原则的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于任何地方,POSDCORB 就是行政原则的最佳体现古利克提出：planning,organizing,staffing,directing,coordinating,reporting,budgeting,所谓的行政原则，往往彼此矛盾。事实上亦不可能适用于所有行政情境。赫伯特西蒙(Herbert Simon)认为这些原则充其量是行政格言。40年代之前，公共行政立足于两个基本假设基础之上,即政治行政二分法与行政原则。使行政学科的发展产生了严重的缺憾：忽略了政治环境对公共行政的影响,缺乏对政治环境的研

15、究与了解,更没有对政治管理的探讨。,第三阶段：公共行政即政治学（19461959）。二分法和行政原则受到普遍质疑，公共行政学开始向政治学回归。这时期的行政学具有强烈的规范取向(normative orientation)，以建立规范理论为目的,对改进行政实务助益不多。有“公共而无行政”政治学对公共行政的性格产生影响,民主、公民参与、正义、正当程序等成为公共行政学者的价值追求,C Northcote.Parkinson英国行政理论家，1957年发表帕金森定律和公共行政部门中其他问题研究。帕金森定律：一名官员想要增加的是下属而不是竞争对手；官员们相互之间制造工作。（两个下属、无用的工作、人员的平庸

16、、预算的增长）,第四阶段:公共行政即管理学 从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上:一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别，强调一般管理或类同管理(generic management);二是企业绩效优于政府绩效,而主张师法企业,将公共行政类同于一般管理的研究,受到许多学者的质疑：其一公共管理与私人管理是否相同？公共行政与私人的企业管理有不同的意识形态,强调不同的价值。如奥特、海德、夏夫里茨认为,企业管理是资本主义的产物,强调成本、利润,而公共行政则以民主宪政为基础,强调公共利益、公平、正义、法治艾力森：公共管理与

17、私人管理在所有重要的层面上都不同,而在所有不重要的层面上都相似。,质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效？顾塞尔(Goodsell)：对政府绩效不彰的批判,都是演绎式推理,缺乏实证。公共行政即管理学的发展,形成了有管理无公共的窘境。完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异,由于大环境之差异,私部门管理的知识、技能、概念与工具,在引人政府部门运用后,产生格格不入甚至失灵的情形,在这样的学术背景下,有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向(Normative Orientation)及一般管理的工具取向(Instrumental Orientation)结合起来,发展不同于传统公

18、共行政研究的新途径:公共管理途径。20世纪70年代，进入公共管理学发展阶段,The Peter Principle,劳伦斯J彼得（laurence J.Peter)。1969年。彼得原理：“在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上。”一条推论：“每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的”。这是对工作效率低下、领导软弱无无力的官僚现象所作的解释，按照原理的解释，其原因在于等级制的组织不断把人提拔到力不从心的工作岗位的结果。,1.2.2、公共管理学阶段,分为公共政策途径和企业管理途径公共政策途径（Public P

19、olicy Approach,简称P途径）20世纪70年代，由于对传统公共行政学发展不满,有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院,特别是政策分析课程(Policy Analysis Program),强调计量分析与经济学的应用,然而公共部门对此取向与分析的需求却不高,而对管理问题较有兴趣。这些学院考虑到市场需求又不愿落入传统公共行政的窠臼,便提出公共管理。,P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位,而非日常行政事务的管理者重视公共管理的政治面向。以研究取向而言,重视非理论性的非量化的,以实务为基础的规范取向;在研究方法上,大多是采用个案研究法,在美国,P途径主要研究机

20、构：哈佛大学肯尼迪政府学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等代表组织为公共政策分析与管理学会(Association For Public Policy Analysis and Management)著名的期刊如政策分析与管理期刊(Journal of Policy Analysis and Management),B途径的公共管理 20世纪70年代,企业管理学院(School of Business Administration)开始重视工商政策与战略管理,不再着重于内部行政管理的机制与过程,于是纷纷改名为管理学院(School of Management)。受此影响,一些公

21、共管理学者发展起 B 途径的公共管理。,B途径与P途径研究风格的比较,波兹曼:(1)P途径的公共管理学者一心一意想划清与传统公共行政的关系,B途径的公共管理学者与公共行政学者有较密切的关系(2)P途径的公共管理学者认为公私部门管理有别,B途径的公共管理不认为公私部门的管理有什么质的差异。他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具,并将之引人运用于公共部门的管理上,(3)P途径的公共管理学者依赖案例研究,B途径的公共管理学者兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。(4)P途径学者长于个案的处理与分析,B途径比较重视学术的研究与理论的建构。(5)P途径以高层管理者一一特别是政治性任命人员一一为主要

22、教学研究对象,B以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象,1.3、公共管理学之特质,为了有效整合B途径与P途径,以及为关心公共管理发展的人士提供沟通及消除歧见的机会,1992年the Maxwell School of Citizenship and Public Affairs of Syracuse University 举办了“全国公共管理学术研讨会”(The National Public Management Conference)。1993年出版公共管理:迄今最佳文集一书。,会议达成共识:(1)重视实践经验,从成功的管理经验与个案中提取管理处方(2)重视公共组织与公共管理的公共

23、特性,特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响,以及二者之间的互动与关联(3)不仅关注管理过程的研究与设计,更重视战略的制定与执行。在此以后,公共管理学者们每两年举行一次全国性研讨会,问题：政治与行政能分开吗？,1、被称为第四权力的官僚机构。总统四年一任，总统能否有效指挥官僚机构要看总统与助手的能力和决心。有时官僚们有自己的政治倾向，可以依靠封锁信息、过虑信息、拖延时间等方法来影响总统的决策或决策的执行。官僚的存在使三权分立变为实践上的四权分立。总统的目的是控制和掌握官僚为其政治目的服务。官僚机构是接受控制还是抵制控制成为一个不可回避的问题。二者之间的关系经常的是斗争与妥协。（尼克松、里根）

24、,2、铁三角。国会议员、官僚机构、特殊的利益集团。“他们制定公共政策、执行公共政策、解释公共政策，他们也像被选举出来的政治官员一样，受着政治和政府中其他因素的限制”。公职人员不得参加党派活动、游行、或在公共场合公开表达自己的不同的政治观点，这是一种控制官僚的政治倾向对国家管理的影响的企图。,按国际通行标准对公共组织分类：宗教性组织、社会性组织（俱乐部、沙龙）、文化性组织（博物馆、美术馆、动物园）、学术性组织（私立大学、研究机构）、保护性组织（行业协会、工会）、政治性组织（政党）、慈善组织（基金会、孤儿院、红十字）、社会运动组织（环保组织、人权运动组织、女权运动组织）,Parkinsons la

25、w,一个不称职的官员有三条出路，一是申请退职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。第一条路万万走不得，那样会丧失许多权利；第二条路也不能走，能干的人会成为自己的对手；只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然无能，他们就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿，人浮于事，相互扯皮，效率低下的领导体系。工作会自动地膨胀占满所有可用的时间。时间管理隐含着你可以为一项任务安排过多的时间，如果你给自己安排了充裕的时间从事一项工作，你会放慢你的节奏以便用掉所有分配的时间。,