融合视域下中国传统行政思想体系的构建.docx
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1、蛤视域下中国传统行政思想体系的构建基于当前中国公共管理学科的兴旺,其理论资源多源于西方,许多学者一直试图探究中国传统行政思想体系,填补学科的中方理论困境。但如何构建中国传统行政思想体系,目前的研究成果除了朱仁显先生的中国传统行政思想和葛荃先生的中国古代行政管理思想史论著之外,单篇论文为数颇少,而以系统探讨中国传统行政思想体系与方法为主轴的研究成果更是阙如。朱仁显先生和葛荃先生对中国传统行政思想所提出的开创性理解很值得参考,本文原则上认同葛荃先生以已经规模成形的政治思想体系与义理来界定传统行政思想内涵的意见。“传统管理思想是中华优秀传统文化的精粹,对于这一文化传承的定位不能局限于现代公共管理理论
2、体系的视角,而是要置放在中华历史与文化的宏大视域中审读。”153但若以当前可见的研究成果进一步归纳,其实可寻绎出研究者在研究行政思想主张或程序上的相似进路,也就是中国传统行政思想自有其符合政治思想的系统性格,并与政治思想有着明确的承续脉络。基于传统政治思想体系已至完备,在传统行政思想体系构建过程之中,我们可以借由对传统政治思想的总体掌握去达到局部理解行政思想的目的,而后通过这些局部的、片段的认识,希望在政治思想的内部融合结构处理方面着手,辅以“体”“用”关系的考察,尝试建立中国传统行政思想的中心意义与基本价值体系。一、中国传统行政思想研究成果的检讨与诠释有效性箴定当前中国传统行政思想的基础研究
3、和理论建构仍显不足,整体架构尚未确立。中国传统行政思想体系应该置入政治思想的大脉络中,形成“部分”与“整体”的诠释关系,是政治思想基础诠释框架内容的补充与强化。但总体来看,开拓中国传统行政思想研究,需要独立于政治思想之外,开辟新的阐释角度和视域转化。首先,试图通过概念明晰来确定行政思想体系。“现代学术规范是一个学科能够开展充分的内部交流、实现知识有效积累的主要途径,也是其与外部的其他学科实现积极对话的重要工具。离开现代学术规范,概念界定、论证过程和研究方法,都将失去一般性标准,所谓学术研究会陷入自说自话的状态,学术讨论也会变成鸡同鸭讲,知识产出因无法实现主观互证,也就只能停留在重复生产阶段,无
4、法完成有效的优化和积累。”232政治思想已经形成比较完整的规范体系,它是“对政治现象内在因果关系及其发展规律的抽象和逻辑阐述,政治思想是系统、完整和严密的政治思维成果和意识形态”3315,这一概念造就了中国传统政治思想重视整体的优势理论。相比之下,行政思想概念的体系性严重不足。朱仁显先生认为,行政思想偏向于研究较为具体的行政管理主张和方略,如君臣关系、分封与郡县、行政组织机构的完善、吏治、用人、决策、进谏、纳谏、考课、监督、法制、行政改革措施等,导致行政思想史研究者在讨论这个议题的时候多着重在“点”的观察,造成行政思想内涵与外延模糊,也使得中国传统行政思想在相关论述及材料上皆相当庞杂。部分研究
5、者倾向转以经典注疏内容为援,以发挥经典诠释作为主要讨论对象,如针对杜佑通典进行行政思想意涵的诠说4,表面上是可行的,但历代制度典章内容言简意赅,这些经典往往在诠解注疏内容或进行分类时无意中偏向行政制度的琐碎分列而缺乏思想体系,若要清楚区断其中的思想体系恐有实际上的困难,从而造成对这些行政制度因诠释立场过于罗列制度所导致的思想体系“不完全理解”现象,又造成行政制度研究与行政思想研究的模棱两可、纠结难分。即使尝试由诠释这些行政制度构拟出行政思想,但所展现的行政思想缺乏补充的实践意涵的诠释方法,也往往有强烈的知识分子政治情怀。在这种经典诠释状况下,行政思想的实践历程被行政制度静态化,支持行政思想观念
6、生成的历史情境背景被抽离,行政思想议题的讨论有可能成为封闭性的行政制度研究。朱仁显先生归纳出行政思想的三个特点:尊君、重民、重视吏治。这些特征在厘析行政思想与政治思想方面有其异趣,虽然不忘回置于行政思想本质,但实质上并没有厘析出政治思想与行政思想的区别。其他以行政思想为核心研究内容的论文数量极少,并且这些研究成果大多具体阐释某一个历史人物的行政思想,但对于传统行政思想总体意涵能发挥多大的诠释效力,又是否具有客观的诠释有效性,均有再斟酌的必要。以至时到今日,关于传统行政思想的基本内涵和范畴体系的讨论仍缺乏系统性的构建与统整。其次,中国传统政治思想与行政思想比较研究方法的有效性检讨。朱仁显先生在讨
7、论中国传统行政思想的研究对象中主张,行政思想首先是“安邦治国之道”,且是在政治哲学基础上直接形成的行政纲领和指导性原则。据此,政治思想所显现的是“仁义价值的政治哲学”,而行政思想则着眼于行政纲领与指导性原则。这种做法虽然简单指出政治思想与行政思想体系的不同,欲直接通过行政思想的列举,来比较、对照、显现行政思想的内涵意义或与政治思想的相对关系,但面临在体系化传统行政思想的内涵时,恐有实质区别上的困难,因为首先即必须面对中国传统思想中哲学与政治一体、政治与社会一体,行政与政治一体等导致的边界模糊的关键性难题。这些研究专论在比较、检证之后,不能只是进行单纯的“同”或“异”的罗列,还需要研究者在各陈己
8、说的基础上,演绎出行政思想的本质内涵。再者,即便朱仁显先生曾经系统地罗列出行政思想的对象与特征,然而因其关注点是着眼于以行政管理的原则方法、机构组织的理论为考察对象的罗列式研究,故归结出来的多是具体的行政管理的方法,构建出来的其实是具有行政制度和行政改革措施的实质意涵,而不是行政思想的内涵体系,因此颇有事倍功半之憾。最后,试图通过突出行政思想内容的实践意义来显现政治思想与行政思想的异同。目前学界可见的行政思想相关专著和论文,几乎均是试图以此方式来进行。这些成果在研究程序上,明显倾向于以实践性对比的方式来显现政治与行政思想内涵的差异。然而必须注意的是,现有研究成果对行政思想特征本质的诠释着重点仍
9、是政治思想内涵下的抽丝剥茧,亦可进一步推论,政治思想作为行政思想的本体,行政思想中确实有政治理念的具体思考,行政思想相关主张也在实质上受到政治思想的影响。但朱著却未把所谓的“体”“用”本质视为特定重点进行陈述以彰显与政治思想的不同内涵,相对来说造成行政思想本质意义与生发意义未能明晰的情况。另外,面对相同的时代困境与类似的社会文化情境,于行政思想及应对方法上很自然便会产生某种程度与政治思想的“类似性”,这种“类似”是时代情境与历史文化造成的,并非仅仅来自缘起与实践关系。中国传统行政思想基本内涵的研究仍在政治思想体系下。笔者认为,行政思想研究的源起,虽然是对政治思想实践性不足问题的研究而逐渐成形的
10、,但由于“体”“用”的面向不同,致使政治思想与行政思想主张有所差异。如果以本质与实践的“体”“用”为分立依据,有可开发的空间。然要由此寻绎、构建传统行政思想的具体意涵,恐怕还需更多的理论的支持与奥援。通过以上对历来行政思想研究成果与研究方法的总体反省,笔者以为仍有很大的调整、修正的空间。从研究方法的效度来看,一是在中国传统行政思想概念范畴定位未明之际,比较法仅能作为廓清外缘因素的诠释基础的预设,若欲直接以政治思想对比的方法来显现行政思想的内容,难免会出现削足适履的状况;二是若援引政治思想内容,虽可充实行政思想的整体意涵,然而对传统行政思想基本内涵的确立与内在义理生成来说,却极可能因强烈的政治思
11、想倾向产生“不完全分类”的主观诠释;三是如果抛开政治思想,径直从某个行政实践去讨论行政思想的内容,却会导致忽略行政思想的历史文化情境与实际的时代情结,也是缺乏客观性与历史实在意义的。二、“行政”与“政治”的分立困境目前传统行政思想总体研究成果,试图通过与政治思想的对照、演绎来初步展现行政思想的体系与价值,虽有其窒碍难行之处,然而这样的研究方法却可用于研究之先行政思想义理内涵隐涵未明之时。但要进一步发展传统行政思想体系,必须与政治思想有一个清楚的划分,使其各自定位恰当,从而再清楚呈现各自体系中如何吸纳了彼此。因此,我们需要从行政与政治的基本内涵出发,基于政治思想“本质”与行政思想“生发”条件双向
12、考虑的基调,进一步客观地立足于历史视域中,全面观照传统行政思想及其实践的中心意义,或许能厘分出两种不同思想体系中的“根源性”及“衍生性”的层级差别问题,从而在此基础上进行有效的行政思想体系的构建。(一)“行政与“政治”的分合在中国传统政治思想体系已经成熟的背景之下,探讨中国传统行政思想体系,绕不过政治行政二分的关系。传统行政思想整体意涵需要通过“行政”与“政治”内涵的诠释循环而产生,并结合中国传统政治思想的实践中彰显的特殊性格来分析其与政治思想的分合问题。政治与行政是分是合,一直以来都是公共行政学界中争论不休的议题。最早之时,美国现代行政学鼻祖托马斯伍德罗威尔逊(ThOmaSWoodrowWi
13、ISon)在1887年发表行政的研究(TheStudyofAdmirliStratiOrl)一文,指出政治是国家较大及较普遍的活动,行政是国家的个别特殊工作及较细微的事情,开启了政治行政二分(politics-administrationdichotomy)的概念。之后的弗兰克古德诺(FrankGOOdrIoW)1900年在政治与行政一书中则给予政治与行政功能性的划分,认为政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行。体现在政府机构设置上,就是这两种功能不会由同一个政府机构来承担,而是在一定程度上分属于不同的政府机构。但是,不同于威尔逊的是,古德诺并不否认政治与行政的相互影响。两人皆从政治的角度
14、来解释行政,将行政视为范围较小、层次较低的事务,并且主张从管理的角度来处理行政事务。当时美国学术界提倡行政学的独立是因为其实务上的需要,由于美国19世纪后半期政府财政问题严重,公共服务质量低落,行政效率不彰,学者普遍认为是因为政府缺乏专业中立的执行部门,因此主张革新文官制度,建立文官的功绩制度,政治与行政二分的理论因应而生,强调唯有将行政与政治分离,才有助于政府行政效能的提升。由此可知,政治与行政关系的讨论除了其理论上的重要性外,更具有实务上的意义。马克斯韦伯更提出理想型官僚(Idealtypebureaucracy)的理论,就是认为官僚制度应该免除价值判断”,避免涉入政治的权力斗争之中,凭借
15、着专业知能有效率地与忠实地达成政治主人所交代的政治任务。其实,所谓的政治与行政二分,在实务上实在难以找出其间的分际,不论是从事政治或行政工作的“人”难以划清,还是决策过程中政治与行政力量参与的无法划分,都在显示政治与行政二分在实务上的不可能。这种将行政视为工具或手段的观点在1947年之后逐渐受到挑战。德怀特沃尔多(DWightWaIdo)正是主张“行政即政治”的代表性人物,他在1948年出版的行政国家:美国公共行政的政治理论研究一书中认为政治与行政之间应有一种最适混合(oPtimalmiX)的存在。他认为,即使是威尔逊或是古德诺等人都并非要将政治与行政强行切割,他们要寻找的是两者之间更好的联结
16、。总之,政治与行政究竟是分是合对于公共行政学的发展有着深远的意义。从制度层面、组织结构层面可以看到政治与行政二分的关系,但从人的运作、决策的规划、信息的交易又可以看到政治、行政融合的关系。如果说政治的作用在于决策,确立目标,那么行政的作用就在于执行决策,实现目标。政治是目的,行政是手段,而真正的有效国家治理必是手段与目的的相互配合,不该强行将两者分开。西方公共行政学面临政治与行政二分的困境,在这样的学术基础上,中国传统政治思想能否分立出独立的行政思想体系?以“无为而治”的意涵分析,首先,学术派别归属上,众所周知,老子道德经明确提出了这一概念,但其实儒家对它也有极为深刻的论述。论语卫灵公有谓:“
17、无为而治者,其舜也与!夫何为哉?恭己正南面而已矣。”儒家理想的政治典型舜,采取的是“无为而治”的治理方式。季康子问政,孔子对曰:“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”孟子离娄下:“人有不为也,而后可以有为。”从荀子君道可见荀子“无为而治”主张的理想境界:“故天子不视而见,不听而聪,不虑而知,不动而功,块然独坐而天下从之如一体,如四职之从心。夫是之谓大形。”诸如此类,儒家政治思想中“政”“正”的理解及其所产生的影响,意味的都是一种“化”的形态,是顺化天下的“无为而治”的范畴。总体来看,“无为而治”也是儒家政治理想的形态。其次,若从现代政治与行政二分角度来看,“无为”可以是行政的手段,也可以是实践原
18、则,属于行政思想。所谓“治”若从动词角度进行解释,则指实际作为的治理、管理。再次,如果完全从行政思想的角度来看,“无为而治”还是统治者从自身蕴发德性与智性的有为力量,也就是以“无为”理念去治理的形态。最后,如果以“无为”作为治理手段,“无为”即是一种“为”的手段。因此,“无为政治”的内涵会产生政治思想、行政思想、行政手段三种不同的理解结果。这种“无为”与“为”的思辨中同时涵括有哲学、政治、行政、教化、社会、民生等多重内涵,无法分割开来进行阐释。(二)“政治”内涵的窄化与局限当代“政治(politics)一词的所指,其实由西方城邦”(PoliS)演变而来,与“政体”(POlity)“权威”(au
19、thority)等要素直接相关,内容意涵亦因不同学派诠释的侧重点不同,而有限定上的差别。以传统主义的眼光来看,“政治”是有关国家的事务,从政治哲学的思维向度来说,政治应当具有某种正义价值性特征或标准;从现实主义的思维向度来说,政治主要指权力的形成和分配;从现代管理的思维向度来说,把政治视为公共管理活动,政治的内涵具有相当的广泛性和复杂性53-4o当代西方公共行政学,用所谓的规范科学知识信仰与功用崇拜情结,将政治与行政、经济、社会、伦理等进行区隔,“政治”内涵日趋窄化成极度狭义的形而上的概念,日趋抽象,离开了生活世界,成为标准化的价值规范与哲学教条。从中国传统政治思想中,可以深切感受政治与行政、
20、社会、人伦等相结合的特殊治道形态。以孔子所主张的“政者正也”为例,有多种诠释面向,对于“政”的中心意义、存在形态的认知与相关意义诠释,其实蕴含着独特的中国传统政治思想的日常实践性格特征和运作模式。在此仅列举七个主要面向:其一,萧公权先生认为孔子思想中的“政”,不仅与近代学者所论不同,且与古希腊柏拉图之说亦有区别,不是近代以来西方政治概念所强调的治人与治事。他结合孔子“为政以德”,认为孔子政者正也”之主张,圣君者先修其身而后治人,认定政治之主要工作乃在化Ao非以治人,更非治事662。其二,“政”蕴含了“子帅以正,孰敢不正”以德行政的顺化之功这一基本内涵。孔子认为:“为政以德,譬如北辰,居其所而众
21、星共之。”治理国家要采取德治,就像北极星一样,它端坐在自己的位置上而满天的星辰都自觉地拱卫它。“居其所”,则为君居君位,臣子自然居臣子位份,所有的名位必须有其“名”才能够行其“权”,“不在其位,不谋其政”。因此孔子主张“正名”,主张“不在其位,不谋其政”。曾子亦随之而言道:“君子思不出其位。”这是孔子政治名实观与“正名”思想的具体应用和发挥。儒家政治思想体系中,重现礼制名位的社会秩序作用,“名”“位”“权”与“正”无法割裂来说,因为唯有“正”,方能保证一切恰如其分、不逾越应有之分位。其三,“为政以德,譬如北辰”,就是由有道德的人,依循仁德的法则,实行合于仁德的统治。而且“为政以德”不仅展现以德
22、行政的顺化之功为手段策略去达到治世的目的,“为政以德”还是一种理想的圣人政治典范,是由圣人君子自身蕴养的内在德性所焕发的政治光辉,是传统政治原理的合理运作,是圣人得以南面而天下治的道德理据,后来更是升华为传统社会普遍认同的道德价值。其四,“政,定州论语作“正”。用同源字“正”代替“政”,表达“正确地统治”的喻意,是中国经典的惯用笔法772-73o因此“政者正也”的内涵落实在“行中道”o成中英先生依据儒家中庸哲学观点指出:“从普遍性的中道的实现来讲,中就是正;所以在行为上,何者为正?正也就是中。”8130“政”可以理解为正确的施政方向,是施行恰当的措施,同时还是儒家的中道理想。其五,政治必然高大
23、上吗?论语为政有言:或谓孔子曰:子奚不为政?子曰:书云:“孝乎惟孝,友于兄弟,施于有政。”是亦为政,奚其为政?”孔子认为做好日常的孝道人伦就是为政。他还借助舜的孝感动天的典范延伸出这种特殊的理想政治形态,并获得孟子的承继与推衍,表明儒家“为政”的终极行政理想,并不仅在于政治权力的稳定与正当性的维持,或是以如何使民足食的经济性考虑,而是从行政的具体日常实践中去进行考虑。为政主张“必自人道始”,以人伦礼法为其内在本质。儒家的孝悌之道兼备伦序与政治之效,建立在儒家具体的道德实践的关怀上,蕴含着中国传统政治思想依托于日常生活之道将其政治理念贯彻展现,体现出传统政治思想深厚的实践性格和日常社会功用。其六
24、,论语为政:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”孔子认为以政令来教导,以刑罚来管束,百姓免于罪过,但是不知羞耻;以德行来教化,以礼制来约束,百姓知道羞耻,还能走上正途917。儒家理想的为政之道需要通过对道德、礼仪的要求来激发个人内在德性。其是与法家强调治道上的法术政刑有所不同的治道形式。法家的法术权威治理虽然短期效果凸显,但在这一过程中,个人主观情感的判断与主体内在仁心的启发可能被忽略,转而形成一种看似实用、客观的“道之以政,齐之以刑”的治道形态。法家的这种治道形态和现代狭义的“行政”何其相似!其七,礼记哀公问记载孔子与哀公的一段对话:“孔子侍坐于哀公。哀公日:敢
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