第二章公务员与公务员制度.ppt

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1、第二章 公务员与公务员制度,本讲的主要内容：第一，公务员的含义和范围第二，公务员制度的内涵第三，公务员制度的政治作用,公务员与公务员制度,一、公务员的含义与范围,公务员与公务员制度,各国公务员的定义和范围是不同的，那么各国公务员的共同点是什么？我们课程中所讲的公务员指的是哪部分人？公务员的范围有哪些？研究思路：归纳法，即通过比较世界上有代表性国家的公务员制度，归纳出其共同的特点。,公务员与公务员制度,2、1.英国公务员英国对“公务员”的涵义没有一个精确的定义，Civil Servant的英文原意是“文职服务员”或“文职仆人”，有人意译为“文官”或“公务员”，也有的意译为“文职公务员”。文官是以

2、公民身份为王国政府服务，未在政治（司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员。英格林伍德、威尔逊：英国行政管理，北京：商务印书馆1991年版第85页。,公务员与公务员制度,英国公务员是指在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的，不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。英国公务员不包括内阁大臣、法官、军人、公共企事业机构的职员和地方机构的人员。,公务员与公务员制度,2.美国公务员在美国，公务员被称为Government Employee，原意为“政府雇员，通常也被称为“文官”。“政府雇

3、员”是范围最广的称谓。它包括职类人员、非职类人员和军事人员在内的一切文武官员。,公务员与公务员制度,广义的“文官”是指除军事人员以外的所有政府雇员，其范围比“政府雇员”要窄一些。狭义的“文官”指职业文官，包括职类人员（如参加公开竞争考试录用的人员、政府雇用的律师、牧师、医师、护士、专门技术人员、邮政系统人员）和非职类人员中的部分例外人员（如工作重、待遇低的劳动人员，机密人员、其他不宜公开竞争选用的人员等）。,公务员与公务员制度,美国公务员是指在美国联邦行政机构中的所有人员，包括经选举或政治任命产生的在政府中任职的官员，其中非经选举产生和非政治任命官员则称为职员，他们不与总统共进退。美国公务员不

4、包括国会雇员和司法部门的人员，但是政府部门的清洁工、邮政局的投递员及公立大学的教授等属于公务员之列。,公务员与公务员制度,3.法国公务员 公务员源于法语“La Fonctionaire”，在法国、德国、日本、瑞士等国均将政府公职管理人员成为“公务员”。法国公务员在法律概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员,包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如公立学校、医院等）正式担任专职的工作人员，这是狭义上的公务员，受公务员总章程调整。广义的公务员是指由财政支付工资的公职人员，除狭义公务员外，还包括议会工作人员、法院法官和军人以及各种临时与合同制的辅助工作人员。,公务员与公务员制度,从狭义

5、看，法国公务员分为两个部分：一是中央政府机关中职业常任的公职人员，其范围与英国的常任文官相同，如外交人员、行政管理人员等；二是地方政府机关、工商业、公用企事业单位工作人员，他们遵循地方自制的公务员章程，如公立大中小学校教师、公立医院的医务人员等。同时，他们统一受公务员总章程的调整。,公务员与公务员制度,4.德国公务员德国的公务员称为Angestellter，也分成两类：一类是一般职位公务员，其范围与英国文官相同，他们适用联邦公务员法；另一类属于政务官员，包括内阁总理、部长等政治任命官员，他们属于特别职位公务员，也称“联邦官员”。德国联邦官员法（1953年）规定，凡是与联邦或联邦直属的团体、机构

6、或者公法基金会有服务关系的人，都是联邦的官员。凡是为联邦效劳的官员，是直接的联邦官员；凡是为联邦直属的团体、机构、公法基金会效劳的官员，是间接的联邦官员。间接的联邦官员通常称为职员或工人。,公务员与公务员制度,德国联邦基本法（宪法）中没有明确的公务员定义，德国联邦行政法院认为“凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所和基金会从事公务活动的人都属于公务员范畴”。换句话说，只要是由政府支付工资的公职人员，都属于公务员范畴。广义的德国公务员包括政府官员、公立医院医护人员、各类公立院校教师、法官、军人、国企经理、公共游泳馆长、清洁工、火车司机等。,公务员与公务员制度,5.日本公务员 日本公务员概

7、念十分宽泛，在国家和地方政府机关、公共团体中，凡是从事公务的人员均称为公务员，但分为国家公务员与地方公务员两个系列。它以国家或政府支付工资为依据，凡是由公共财政支付工资的人员都是公务员。日本国家公务员法，1947年,公务员与公务员制度,日本公务员不包括国会议员。日本的公务员分为一般职和特别职公务员。特别职公务员一般由选举、委任产生，一般职公务员则由考试选拔产生。,公务员与公务员制度,国家特别职公务员一般由，包括内阁总理、国务大臣、人事官及检察官、内阁官房副长官、皇宫工作人员、法官及法院工作人员、内阁总理的辅佐大臣、副大臣、外交人员、日本学士院会员、防卫省职员、国会职员及议员的秘书等。国家一般职

8、公务员则是特别职以外的一切国家公务员，这部分公务员是由考试产生的。,公务员与公务员制度,地方特别职公务员包括地方公共团体的首长、议长、地方首长的秘书、由选举决定的地方公共企业的企业长、非常任的消防人员与防水灾人员、特定的地方独立行政法人的工作人员等。地方一般职公务员指的是特别职以外的公务员。国家公务员法（1947年）和地方公务员法（1950年）,公务员与公务员制度,6.其他国家的公务员加拿大是西方国家中比较早的建立公务员制度的国家之一，早在1882年就建立了公务员制度。加拿大政府将政府系统的所有工作人员，上至总统，下至机关辅助人员统称为公务员。分为联邦公务员与地方公务员。澳大利亚公务员制度始创

9、于1902年，1922年颁布的公共服务法（也可译作公务员法）规定，在联邦、州（自治区）和地方政府以及政府驻海外机构中任职的所有工作人员都是政府的公务员。但在1999年重新修订了该法，将公务员限定在政府核心职能机构的雇员，核心机构包括联邦政府的部委、执行机构和法定机构。新加坡公务员的全称是公共服务人员，即政府部门的雇员。全部公务员分别隶属于民事、司法服务和警察部队。但是法定机构雇员、武装部队人员、警察部队中警长以下的警员，日薪雇员和其它人员不在公务员之列。,公务员与公务员制度,7.中国公务员在中国，1993年10月实施国家公务员暂行条例，国家公务员概念正式形成。本条例适用于各级国家行政机关中除工

10、勤人员以外的工作人员。国家公务员暂行条例第三条，1993年10月国家公务员法第2条（2006年）“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”,公务员与公务员制度,中国公务员条件具有中华人民共和国国籍年满十八周岁拥护中华人民共和国宪法具有良好的品行具有正常履行职责的身体条件具有符合职位要求的文化程度和工作能力法律规定的其他条件。,公务员与公务员制度,公务员一词的内涵涵盖范围清楚活动性质明确职业选择保障承担职责法定产生方式多元,公务员与公务员制度,公务员的范围,公务员与公务员制度,国外公务员的范围,小范围：以英国为代表中等范围：以美国为代表大范围：以法

11、国、日本为代表,我国公务员的范围,公务员的范围大范围：立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员。法国、日本。中等范围：国家政府机关中的所有工作人员（不包括立法机关和审判机关）。美国小范围：通过公开考试，择优录取，在中央政府机关长期任职的文职人员。英国,公务员与公务员制度,公务员与公务员制度,中国公务员范围（2006年以后）（1）党政机关工作人员：党的组织、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关工作人员。（2）经批准参照公务员管理的，具有公共管理职能的事业单位中，除工勤人员以外的工作人员。,公务员的涵义 从世界各国公务员制度分析，一般

12、可以理解为从事国家公共事务的人员。广义：由国家承担的社会公共事务、行使 的行政管理职能和履行的社会公共职责。国家公共事务 狭义：政府承担的事务单一制：国家与地方公共事务统合，包括中央政府与地方政府的公务员联邦制：联邦公务员与地方公务员分属两个系统,公务员与公务员制度,公务员则可以看成是从事国家公共事务的管理和服务人员。公务员，即国家公务人员，是指依法代表国家进行社会公共事务管理，行使国家行政权力，执行国家公务的人员。依据产生方式不同，可以将公务员分为政务类公务员和事务类公务员，其中事务类公务员就是在行政系统中非经选举产生和非政治任命的公职人员。事务类公务员就是本课程所指。,公务员与公务员制度,

13、无论英美的“文官”，还是法德日等国的“公务员”，虽然范围不同，但是又有共同之处：第一，职业稳定，只要不违反相关的法律规定就不被开除。第二，常任事务性文官一般由考试选拔产生，而政治选举或政治任命的官员一般归于政务官或高级政府公职人员；第三，政府公职人员中的常任文官一般不包括武官、法官与检察官等；西方国家的公务员直接处理浩繁的政府例行的日常公务，维持国家政权机器的正常运行，他们凭借其工作经验和地位，也可对政务官产生重大影响。高级公务员被称为永不倒台的内阁。,公务员与公务员制度,二、公务员制度的涵义,公务员与公务员制度,1.公务员制度的基本理念 所谓公务员制度的理念，是指构成公务员制度的理性精神与基

14、本观念。这种理念曾被德国著名政治社会学家韦伯（Max Weber）概括为“科层制”（又叫“官僚制”）理念。它强调“以各种规定为基础的制度取代了人格化的行政”，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，适应了现代行政管理和社会化大生产的需要，反映了民主政治发展的要求。,公务员与公务员制度,理想官僚制组织模式的特征实现分工各种公职或职位按权力组成起来，形成自上而下的等级系统成员之间只有对事的关系而无对人的关系人员的任用完全根据职务要求，经公开考试，按自由契约原则予以使用，专职化遵守规则和纪律固定的薪金与明文规定的升迁制度,公务员与公务员制度,2.公务员制度的涵义公务员制度是指现代国家对公务员实行科学

15、管理而建立的一套法规和制度体系。公务员制度是一个历史范畴公务员制度是阶级性和科学性的统一公务员制度是国家政治制度的组成部分公务员制度是关于公务员管理的法规体系,公务员与公务员制度,3.公务员制度的基本内容公务员的人事分类制度公务员的新陈代谢机制公务员的竞争择优制度公务员的权益保障制度公务员的监督约束制度公务员的管理机制与管理机构,公务员与公务员制度,4.西方公务员制度的基本特征统一管理，法制保障两官分途，政治中立公开考试，择优录用实行功绩制原则，重视职业道德强化培训，通才与专才相结合法定高薪，内外平衡,公务员与公务员制度,5.中国公务员制度的基本特征坚持党管干部的原则德才兼备的用人标准为人民服

16、务的宗旨,公务员与公务员制度,（三）公务员制度的政治功能,公务员与公务员制度,1.公务员制度的政治地位从属性的政治地位公务员制度服从和服务于国家主要政治制度。公务员制度是政府为克服封建人事制度和政党人事制度弊端的制度创新。公务员制度是政府管理行政和公共事务执行人的制度。公务员制度是国家政权建设制度的具体内容。公务员制度是国家行政管理的重要内容。,公务员与公务员制度,2.公务员制度的政治功能优势：有利于国家政治和行政秩序的长期稳定有利于防止和避免政府的吏治腐败有利于促进社会公平和政府机关选用优秀人才有利于政府提高行政管理水平和工作效率有利于公共服务的规范化,公务员与公务员制度,劣势：官僚制意味着

17、无效率、低效官僚缺乏合法性，与民主政治目标难以一致官僚机构被企业“俘获”或“殖民化”官僚机构缺乏回应性官僚政治：决策还是执行,公务员与公务员制度,官僚政治概观,公务员与公务员制度,1.何谓官僚政治“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当做例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”拉斯基（Laski），社会科学大辞典第三卷第七十页（塞利格曼Seligman主编）,公务员与公务员制度,在现代语境下，官僚政治反映的是官僚为政府提供一

18、系列连贯的政策意图并在现代政治体系中执行那些意图的能力问题。它反映的是官僚与政党、非正式政治集团等的关系。换句话说，官僚政治重点在考察官僚在什么意义上逐步在政府中发挥了支配性的或重要的作用。现代社会是否已经发展到了，依赖信息、专门技术和政策观念的精英阶层将决定谁得到什么、何时何地以及为什么？彼得斯：官僚政治，北京：中国人民大学出版社2006年版，第243、261页。王亚南：中国官僚政治，北京：中国社会科学出版社1981年版。,公务员与公务员制度,日本的官僚政治 在很大程度上，日本的成功是其公务员制度的成功。你如何理解这句话？,公务员与公务员制度,“日本株式会社”是对日本成功之路的普遍且具有民粹

19、主义色彩的解释。根据这种解释，具有种族同质性的日本人不仅对战争年代的饥饿记忆犹新，而且有赶超西方的共同愿望。更为复杂的解释则是制度解释。尽管日本的战后宪法是美国所强加的自由民主主义宪法，但在实践中，日本的政治制度仍为商界所支配。,公务员与公务员制度,日本的文职官员具有较高的社会地位，通过公开竞争的方式进行招聘，并且退休后可以在私人部门获得美缺的观念加以鼓励，日本的公务员吸收了大量的富有才干的人物。一如约翰逊所指出的那样，高层官僚构成了“经济的总参谋部；他们依靠自身卓越的特性而获得了合法性。”官僚在战后重建方面确实扮演了最主要的角色，并且与支配型政党自由民主党以及大的商界集团勾结在一起；这些集团

20、共同构成统治精英群体。,公务员与公务员制度,日本职业化的经济官僚阶层，尤其是通商产业省（MITI）是日本取得成功的主要幕后力量。随着战后重建的开始，通产省聚集于具体的行业如照相机行业，采取保护措施以避免外部竞争直至自己的产品也具有了竞争力。通产省主要通过说服的方式进行运作，并由此减少出现重大失误的风险。20世纪90年代，日本经济遭受了长期的资产紧缩，甚至连一向居于支配地位的自民党也被迫走向与其他政党的联合执政（甚至成为在野党）。较之于国家导向的经济增长，国家导向的经济膨胀会以更加苛刻的方式揭示日本的官僚制内幕，腐败丑闻促使大公司开始谨慎雇用退休的大官僚。但是在战后初期的几十年里，作为突出的范例

21、，日本的特殊性在于，主要基于说服方式运作的少数知识精英官僚如何能在支配性的市场经济内引导经济的发展。阅读文献：查默斯约翰逊通产省与日本奇迹；安东尼唐斯官僚制内幕,公务员与公务员制度,美国的官僚政治 一些政治学者认为，官僚机构内部发生的争斗直接决定着政策的制定过程，官僚们提供信息，这是高层官员在决策时所必需的。后者可以通过控制信息来控制决策。哈佛的艾莉森（Graham Allison）提出“官僚政治”（1969）借此对这种现象进行概括。对于信息的控制成为关键问题，这在“911”和2003年的伊拉克战争中都是如此。“911”之前，联邦调查局和中央情报局不能做到分享情报，这部分是由于法律的约束。现在

22、还不清楚新成立的国土安全部（the Department of Homeland Security）能否解决这一难题。联邦调查局和中央情报局与它没有隶属关系。在伊拉克战争中，国防部宣称掌握了伊拉克拥有大规模杀伤性武器的证据，这些武器还被用于恐怖袭击。,公务员与公务员制度,国务院和中情局对此表示怀疑，觉得这些证据还不够清晰。国防部坚持自己的观点，并发动了战争。结果战后，并没有发现什么大规模杀伤性武器。并且当国务院要求派出专家帮助伊拉克制定战后发展计划时，国防部对此反应冷淡。结果就是，占领区一片混乱，而国务院对这种局面深感愤怒。“官僚政治”模型还不够完善，因为还要充分考虑到总统的作用。他经常拥有强烈的个人偏好，还可以决定由哪一个部门来执行决策。小布什总统一直以来就仇视伊拉克，正好国防部告诉他伊拉克是有罪的。国防部还为此成立了一个专门机构，确保对伊拉克发起攻击。这个专门机构把证据扭曲了，走向了真相的反面。白宫创造了一个带有自身偏好的信息系统。华盛顿的官僚机构因“9 11”事件和伊拉克战争而备受指责好几位中情局高管被迫辞职但如何使用好这些部门仍然是一个难题。大部分时候，官僚们只是在服从。,公务员与公务员制度,思考题：1.在赶超型国家中，如何认识官僚在经济发展中的作用。2.在决策过程中，官僚发挥了什么样的作用？如何认识？3.如何防止官僚被“俘获”,公务员与公务员制度,公务员与公务员制度,