从不平衡低水平向一体化智慧政务发展 附数字化时代的政府智慧政务平台:实践逻辑与优化路径.docx
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1、从不平衡低水平向一体化智慧政务发展以36座典型城市为例摘要:近年来,我国“互联网+政务服务”发展迅速,电子政务已成为提升 公共服务治理水平的重要抓手和引擎。全国36座典型城市电子政务实践证明, 我国电子政务已经取得的成绩在政务服务数字化转型升级、移动政务服务平台发 展迅速、政务服务群众满意度不断提升等三个方面比较突出。与此同时,也存在 政务服务软硬件供给水平有差距、社会公众深度参与不足、电子政务向智慧政务 转型面临挑战等方面的问题。应通过以下三个策略优化电子政务发展,从而持续 提升我国政务服务水平:统筹推进,打造一体化智慧政务发展新格局;优化管理, 持续提升政务服务的能力和水平;完善服务,提升
2、公众参与的深度和广度。“十三五”规划实施以来,党中央和国务院高度重视数字政府建设。2016 年4月有关部门发布的推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案 的通知提出,将按照“两年两步走”的思路,完善“一号一窗一网”服务模式, 形成可复制、可推广的经验,逐步向全国推行;同年9月国务院发布的关于加 快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见决定优化再造网上政务服务,推 动政务平台实现互联互通,打造一站式、全流程、全覆盖的服务体系;同年12 月国务院办公厅发布的“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知提出, 要加强全国一体化的“互联网+政务服务”技术和服务体系整体设计,提升各地 区各部门网上
3、政务服务规范化水平;2018年6月国务院办公厅发布的进一步 深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案 深入论述了线上和线下如何推进一网通办、最多跑一次、只进一扇门等改革;同 年7月国务院发布的关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意 见提出,要推进全国一体化在线政务服务平台建设。这些文件的出台推动了“互 联网+政务服务”的发展。从实践看,我国电子政务发展已取得长足进展,笔者 拟通过对36座典型城市电子政务的调查研究,分析我国电子政务发展的总体情 况,以期推进电子政务向纵深发展。一、我国电子政务的显著成就“互联网+政务服务”是智慧城市体系的有机组成部分,但智
4、慧政务并非一 种全新的政务形式,而是电子政务发展到一定程度以后的高级阶段,是智慧城市 理念对电子政务提出的更高要求,旨在为民众提供更便捷、更高效的服务,实现 群众办事“零跑腿”的新目标。当前,智慧城市建设已经成为我国重要的战略目 标,智慧城市试点数量由2012年初的90多个发展到2019年9月的700多个。 关于促进智慧城市健康发展的指导意见(2014年)提出,“到2020年,建成 一批特色鲜明的智慧城市,聚集和辐射带动作用大幅增强,综合竞争优势明显提 高,在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效”。 在试点新的政策时,一般会选取具有代表性的城市进行试点,它们往往能反
5、映各 自省份的接受程度,具有较好的政策辐射作用和示范作用。本文主要选取 2016-2018年度我国36座典型城市(见表1)政府网站公布的政府工作报告 信息公开工作年度报告等资料作为数据源。这些数据是根据政府信息公开 条例和地方的信息公开规定等文件,汇总各区、县人民政府和市政府各部门公 开信息后编制而成,具有非常高的可信度和准确度。省级政府和典型城市网上政务服务能力调查评估报告(2019)(以下简称 评估报告),是中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心总结我国各地区 电子政务发展现状的重要理论成果。2019年度报告通过服务方式完备度、服务 事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度、在线服务成
6、效度等五项关键指 标对典型城市进行了调查评估。与2017年的调查报告相比较,本年度新增在线 服务成效度指标,该指标重点从“效能可评”角度,衡量政务服务平台的用户使 用、网办效率、服务质量等方面的实施效果。调查报告结果充分显示了 “十三五” 规划实施以来我国地方政府电子政务的数字化转型趋势。在36座城市中,有8 座城市评价达到“非常高”水平(90分及其以上),占比22%;17座城市评价达 到“高”水平(8090分),占比47%o报告反映出2018年省级政府网上政务 服务能力指数平均值为82.02,该值较2016年指数平均值77.70有了很大提高(见 图1)。报告同时也反映出我国地方政府电子政务存
7、在“纵强横弱”的发展不平 衡趋势,特别是在“互联网+”背景下,各地区经济、技术发展水平差距拉大, 中西部城市电子政务发展水平有很多仍在平均水准之下。高德纳咨询公司从关键指标(在线服务率、开放数据率、数据驱动的服务数 量等)、采购战略、技术焦点、领导力、渠道战略和价值焦点六个层面进行考察, 把数字政府成熟度分成五个级别,提出了五阶段成熟度模型:电子政务、开放、 以数据为中心、完全数字化和智能化,依次被称为起始阶段、发展阶段、巩固阶 段、应用阶段和优化阶段。数字政府五级成熟度理论为我国电子政务的未来发展 战略指明了目标和方向,为研究我国政府电子政务演进逻辑提供了参考依据。事 实上,随着移动互联网的
8、发展,社会治理模式正从单向管理转向双向互动,从线 下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。为了顺 应这一趋势,地方政府也积极加强移动政务建设,实施一系列信息惠民工程,“让 信息多跑路,让群众少跑腿:“十三五”规划提出将大力实施网络强国战略、国 家大数据战略、“互联网+”行动计划,促进互联网和经济社会融合发展。党的十 九大也明确提出要加快推进信息化,建设“数字中国”“智慧社会”。在此背景下, 36座典型城市电子政务建设成效显著。学产WFgpee处0金/金更3/图1部分典型城市网上政务服务能力指数排名(一)政务服务数字化转型升级目前我国数字政府建设已处于电子政务阶段,本阶段
9、侧重于将工作方式由线 下服务转移到线上服务,提高在线服务率,提升工作效率,加强政府与群众的沟 通,打造服务型政府。1 .政务在线服务率大幅提升。首先,为了深入落实“放管服”改革要求,改变职能交叉、政出多门的弊端, 地方政府主动在管理体制、运行机制等方面进行调整,就相关政务服务事项开通 网络办理渠道。截至2018年底,36座典型城市在其省级政务服务平台上,己有1611个市直部门进驻并提供相关服务,平均进驻部门为45个,其中,太原、济 南、青岛3个城市的进驻数量已超过60个。其次,省级政府开始统筹一体化网 上服务平台建设,采用“数据+业务”的管理模式,解决实际运行中的痛点、堵 点。我国省一级政府已
10、经全部开通了政务服务网站,涵盖全部36座典型城市, 其中19个省级行政区还专门成立了数据管理的专业运营机构。例如,北京市组 建政务服务管理局,整合政府信息、便民服务等多项内容,政府网站精简比例达 到90%以上;上海市组建大数据中心并建成“上海政务一网通办”的总门户,99% 的民生服务事项已经实现全市通办;天津市组建市政府直属机构天津市人民政府政务服务办公室,旨在推动整合政务服务信息,打造“互联网+政务服务” 平台。截至2020年3月,36座典型城市政府门户网站均在首页重点区域或者二 级页面,通过链接、图片、文字等方式设置网上政务服务入口,为“全国一张网” 目标的实现奠定了基础,有利于实现部门间
11、数据共享,破解群众“办事难”难题。2 .政务服务效率大幅提局。为了提高电子政务服务效率,地方政府着力提升审批服务效率,大幅压缩行 政许可类事项办理时限。如图2所示,西安、深圳等24座城市承诺,未来会将 市本级提供的行政许可类事项办理时限在法定时限基础上压缩50%及其以上,而 福州、南昌等12座城市将这一时限压缩到60%及其以上,只有少部分城市把这 一比例定在40%以下。此举提高了政务服务办事效率,提升了群众对政府工作的 认可度、满意度。3 .政务信息安全法律法规逐步完善。电子政务向纵深发展的同时必须构建网络信息安全体系,以便在确保国家数 据安全的同时,为社会公众提供信息安全保障。各级政府越来越
12、重视政务信息安 全,并陆续出台了相关法律法规。国家层面,2010年2月实施基于互联网电 子政务信息安全实施指南国家标准;2017年6月开始施行中华人民共和国 网络安全法;2019年5月数据安全管理办法(征求意见稿)公开向社会征 集意见。地方层面,南宁市早在2005年就发布了南宁市电子政务信息及网络 安全管理办法(试行),之后,36座典型城市中除西宁、拉萨、银川、乌鲁木 齐以外,均已出台并实施相关法律法规。(二)移动政务服务平台发展迅速中国互联网络信息中心(CNNlC)发布的第45次中国互联网络发展状况 统计报告显示:截至2020年3月,我国网民规模为9.04亿,互联网普及率达 64.5%o我国
13、在线政务服务用户规模达6.94亿,较2018年底增长76.3%,占网 民整体的76.8%。显然,随着互联网的普及,人们获取公共服务的途径也正在发 生改变,互联网技术的快速发展以及公众网络参政、问政、议政、督政意识的不 断提高,催化了政务微信、政务APP的发展,越来越多的公民可以通过不同渠 道参与进来。移动端“智慧政务”的发展已是大势所趋。“智慧政务”让生活精 细化、智能化、网络化,同时也在重构人们的生活方式,促进中国社会治理进程 的变革。移动政务服务平台的发展主要表现为以下两点:1 .移动政务服务平台基本普及。移动互联网和社交媒体的发展为公共服务提供了更加多样化的选择,除了传 统的政府网上办事
14、大厅和电子邮件或网上留言等在线服务方式,各地政府均先后 开通了政务微博和政务微信,并且多个城市还上线了政务APP供公众下载使用。 截至2019年7月,除海南省外,全国各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设 兵团均已开通省级政务服务移动端平台,如北京通APP、天津政务APP、随申 办市民云APP、重庆市政府APP等。政务公众号和政务APP已经具有在线办理 政务服务的功能,可以随时查看办理事项的进度、在线预约、在线提交信息等功 能,大大拉近了政府和公众之间的距离,有效地解决了最后一公里的问题。2 .在线服务内容和方式多样化。新媒体以新颖、灵活、吸引力强等优势而逐渐兴起,政府部门也借此机会建 立了丰富
15、多样的政务、政策发布渠道,如政务微博、微信公众号、短视频APP 等。国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见(2018年)提出, 到2022年全国要建成以中国政府网政务新媒体为龙头,整体协同、响应迅速的 政务新媒体矩阵体系,全面提升政务新媒体传播力、引导力、影响力、公信力, 打造一批优质精品账号,建设更加权威的信息发布和解读回应平台、更加便捷的 政民互动和办事服务平台,形成全国政务新媒体规范发展、创新发展、融合发展 新格局。各城市都结合本地实际开展了各种特色服务,如上海、深圳、杭州均采 用多种新媒体开展政务服务,不再局限于政府网站,这也是各级政府在政务服务 方面的一大创新。新媒体不仅满
16、足了群众对政务服务不同层次的偏好,吸引了更 多人的关注,还提高了政务宣传力度,增强了政务公开的时效性,提高了政务服 务水平和质量。地方政府在线服务覆盖的领域以及在线办事事项数量都得到了较 大幅度的提升,与民生紧密相关的不同领域间在线服务差距在逐渐缩小。与此同 时,基于互联网的在线公共服务内容不再仅限于信息公开、信息查询等基本的在 线服务功能,能够实现在线服务全流程办理,达到整体政府阶段已经成为数字政 府追求的新目标和新要求,主要项目包括在线申请、预约、提交、审核、缴费、 进度查询等。这就在拓宽在线服务广度的基础上,挖掘了在线服务的深度,进一 步提高了政府公共服务的质量。(三)政务服务群众满意度
17、不断提升随着经济的发展和民众受教育程度的不断提升,越来越多的公民开始主动关 注政府政务信息,并尝试着通过多种渠道发表自己的意愿和看法。随着政府新媒 体平台的广泛使用,居民越来越方便地了解政务信息,参政议政的热情逐渐高涨, 通过留言、在线互动、信箱等方式使得群众与政府的关系变得越来越融洽,政务 服务的群众满意度大幅提升。1 .群众信息需求得到保障。近年来,党中央、国务院高度重视政务公开工作。2008年5月起施行的政 府信息公开条例(以下简称条例)对于推进我国政务公开、保障人民群众知 情权发挥了积极作用。2019年修订后的条例扩大了政府主动公开的范围和 深度,明确了 “以公开为常态、不公开为例外”
18、的原则。政务信息包括规范性文 件、动态类信息、重点领域信息等,这些信息以公报、网站、政务微博、政务微 信等方式进行公开。2016年31座城市主动公开政府信息量均值为504204.61件, 2017年较2016年同比增长26%,2018年较2017年同比增长14%。总体来看,政 务公开已经成为电子政务建设中越来越重要的一环。政府主动公开政务信息的意 识在不断提高,这在提高政府工作透明度的同时也满足了群众的知情权。2 .个性化信息需求得到重视。依申请公开是人民群众获取与其生产、生活和科研相关政务信息的重要手 段。按照“以公开为原则,不公开为例外”的原则,政府部门更加强调满足公民 依申请公开信息的要
19、求。同时,依申请公开相关费用全部在行政经费中列支,均 未向申请人收费。如图3所示,截至2018年底,36个典型城市在其省级政务服 务平台上,可以提供具有依申请公开特征的40957项政务服务事项的网上服务, 平均提供1138项服务,上海、北京等城市均位于平均水平之上,占比53%。3 .群众办事体验感明显改善。2016年底,“最多跑一次”改革在浙江省首次提出,并开创“在线咨询、网 上申请、快递送达”模式,为全国提供了宝贵经验。为了进一步响应中央号召, 典型城市已经陆续建成全市统一身份认证体系,实现部门互联网系统与市网上政 务服务大厅的事项接入认证和单点登录对接,克服了过去办事需要登录多个网站 注册
20、并重复录入信息的缺点。36座城市目前已全部实现办理事件在线查询,开 通了支付宝、微信、网银等多种网上支付收费渠道,18座城市还开通“一号对 外”政务服务专业咨询热线,并提供智能问答服务,为企业和群众办事提供便利。 例如,2018年天津市推行“五减四办”改革,共取消343个事项,下放94个事 项;取消3842件申请材料、减少了 188个办理环节、取消106个证照;将事项 办理时限由法定平均时限21.2天压减至5.4天,减少74.37%。“政务一网通”平 台归集240余万条政务数据信息,自上线以来,网站总访问量突破752万,累计 注册用户52.6万个。“天津政务” APP着力打造40个“指尖查”特
21、色办事事项, 并已实现在移动端办理483项高频服务事项。便民服务专线的知识库从5万条扩 容到8.7万条,可满足560个用户同时在线使用,全年回访群众共计957995人 次,进一步实现了 “信息多跑路、居民少跑腿二与此同时,各城市还将普及政 务服务资源共享平台和电子证照库的建设,实现群众办事免登记、免证件。如青 岛市已建成并启用电子证照共享管理系统,通过与“爱山东”APP对接,市民可 以实现在线领取电子身份证、电子社保卡等7类证照,实现证照信息的便捷管理。二、我国电子政务建设中存在的问题目前我国政务网站的普及率很高,移动政务服务迅猛发展,智慧城市、数字 政府时代已经来临,电子政务建设也在逐步实现
22、转型,朝着智能化方向大幅迈进。 但一个不可忽视的事实是,各省市之间的电子政务建设水平差距较大,地区之间 的不均衡非常明显,政务网站和政府服务尚未实现标准化建设与运营,数字政府 建设还有较大的发展空间。(一)政务服务软硬件供给水平有差距我国政务服务和在线服务水平虽然整体提升,但发展不平衡现象显著,从实 际运行来看,行政级别较高的城市整体水平高于行政级别低的城市,东部和南部 城市整体水平高于西部和北部城市,信息化基础好的服务领域整体水平高于传统 线下服务领域。1 .政务网站和平台建设水平参差不齐。2018年第二季度,国务院办公厅随机抽查各地区和国务院部门政府网站441 个,总体合格率96%。其中,
23、北京、天津、江苏、浙江、山东、湖南、海南、四 川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海连续四个季度抽查合格率达100%。但与此 同时,也存在网站服务分类设置不科学、有栏目无内容、搜索不准确、不实用的 情况,甚至还存在没有搜索功能的情况。从城市大数据平台来看,截至2019年 5月,36座典型城市中仅有北京、上海、杭州、贵阳、南宁、福州、海口、广州、 宁波、深圳等少数城市初步建成“城市级大数据平台”,只有25个已建成面向社 会公众开放的政府数据开放平台。从新媒体政务平台建设来看,高水平城市已实 现政务服务APP集成运作,较低水平城市的政务APP仅有一些基础性功能。如 “i深圳I” APP通过“一屏一账号”
24、线上服务统一入口已经实现“一号走遍深圳”, 但有些城市不同政府部门分别开发独立的政务APP,导致重复交叉和碎片化问题 普遍存在,网络卡顿不稳、字符乱码等情况较多。有些政务App的界面、流程 很难做到标准化,用户体验差、个人信息存在较大安全隐患。2 .地域间在线服务水平高低不一。电子政务建设覆盖面积广、工程庞大,且受基础设施、地理位置、经济水平 等多种因素的影响,呈现出较为严重的发展不平衡问题,而且这一差距在扩大。 评估报告显示,典型城市评估总体指数排名总体呈现出“纵强横弱”的格局。 总体指数位于前3位的全部属于东部沿海城市,而排名后3位的均为西部欠发达 地区。如长三角地区已推动实现跨地区、跨部
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