从就地城镇化到快进城市化的路径实践与反思 附农村区域经济发展视域下的就地城镇化建设路径优化策略.docx
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1、从就地城镇化到激进城市化的路径实践与反思摘 要:苏南地区正在经历城市化路径转变,即从相对保守的就地城镇走向激 进的城市化。通过对苏南A镇城市化路径分析,揭示了两种城市化路径不同的实 践逻辑。研究发现,就地城镇化是村社主导的、以村庄规划为手段、以适应工业 化和改善生活条件为目标的渐进的城市化;激进城市化则是地方政府主导、以“撤 村并居”为手段、以土地指标和城市化率为目标的激进的城市化。政府推动的激 进城市化打破了城乡二元结构制度,实现了城乡一体化。但因其与地方经济社会 结构不相匹配,从而面临资金、政治社会稳定、社区文化再造的困境。一、问题的提出20世纪80年代,苏南地区农村依靠村社组织进行内部资
2、金、劳动力、土地等 资源动员,率先在全国实现了工业化Ul,农村工业化通过农民职业身份的转变和 居住向社区中心集中的方式推动了农村社区的城镇化。费孝通在苏南农村工业 化、城镇化的经验基础上提出的“小城镇”建设理论成为我国20世纪八九十年代 城市化路径的风向标。费孝通先生主张发展“小城镇”的目的在于解决改革开放后 农村释放出来的劳动力转移就业问题,将“小城镇”作为人口“蓄水池”吸纳农村向 外的人口流动,为农村和城市两极“减负”,从而实现社会总体的稳定,即农村工 业化带动劳动力从农业向工业转移,解决农业劳动力内卷化问题,再围绕工业 生产实现农村居住模式向社区中心或集镇集中的模式,从而就地实现城镇化。
3、“小 城镇理论的核心在于“离土不离乡”“工农相辅”“就地城镇化由此可见,就地城 镇化是苏南地区农村工业化推动下因地制宜的城市化发展路径与模式。我国经济社会的发展不断推动城市化向纵深方向发展。城市化的平面扩展带 来了郊区土地的城市化,国家为了保障耕地红线,通过对土地用途管制的形式抑制 农村过度城市化。同时,国家为了调和城市扩张和耕地保护之间的冲突,在部分省 市通过“城乡建设用地增减挂钩”政策来缓解二者的矛盾,即城市建设用地的增加 与农村建设用地的减少相匹配,“撤村并居”是“增减挂钩的重要内容。在此政策背 景下,苏南地区的城市化路径正在发生转变。目前,学界对苏南城市化的系统研究 主要停留在小城镇阶
4、段,而对当前已经或正在发生的城市化路径转换问题认识不 足,本文的目标之一在于通过对当前苏南地区正在经历的新型城市化路径与就地 城镇化进行比较分析,进而厘清苏南地区在“增减挂钩政策推动下的城市化实践 逻辑。“撤村并居”对节约耕地、改善农民的居住条件和推动城乡一体化起到了积 极作用,但是其是否具有限度和效度?这是本文讨论的另一个重要问题。城市化是现代化的重要组成部分,是一个国家经济社会发展必然带来的客观 社会现象。因此,问题的关键不在于农村要不要城市化,而在于如何稳定有序地推 进“以人为本”的新型城镇化,本文的核心议题在于探寻苏南地区因地制宜的城市 化路径。二、苏南A镇城市化路径实践(一)地域社会
5、介绍A镇位于苏南地区,地处长江三角洲腹地,位于上海、无锡、苏州一小时经济 圈内,地理位置优越。A镇隶属于C市,区域面积214.76平方公里,常住人口 36万, 下辖一个高新技术产业园区,7个管理区,55个行政村,49个社区居委会。该镇工业 发达,高新技术产业与民营企业并存,园区工业和乡村工业并存,且乡村工业在数 量上占绝对优势,农民从事第二、三产业的比例较高,就业的渠道主要是在乡村工 业,人均纯收入8 136元。A镇是苏南社队企业时期的先驱地,是“苏南模式”(1)的组成部分。该地农村 有三大特点,一是河网纵横,水运发达,为早期村社工业化提供了便利的交通条件。 二是村庄工业化程度和非农收入比例高
6、,早在集体时期,该地农村就开始发展工 业,20世纪八九十年代村庄工业迅猛发展,呈现出“村村点火,户户冒烟”的图景,90 年代中期企业改制,但农民“离土不离乡”的生计模式没有发生改变。第三,强集体 经济与集体主义传统。村庄高度工业化充实了集体经济,与强集体经济相配套的 是集体主义传统,集体主义传统以平均主义为核心,强化了村庄共同体。(二)1983-2009年:就地城镇化20世纪八九十年代,A镇乡镇和社队企业发展迅速,塑造了多个亿元村,F村就 是其中之一。村社工业化推动了当地的城镇化,主要表现为农民职业身份转换、 村庄产业结构转变、土地用途及地域空间的转变。下面我们以A镇下面的F村 为例,简要说明
7、A镇辖区农村工业化所带来的城镇化。第一,农民职业身份转换.F村1973年建立社队企业,以印染业为主,八九十年 代社队企业蓬勃发展,成为远近闻名的亿元村。村庄工业化推动了农民职业身份 的转变,使农民就地转变为产业工人。80年代,村庄工业吸纳劳动能力有限,村社通 过集体主义原则“保障一家一户有一个工人”,90年代,村庄企业吸纳了全村80%以 上的劳动力,农民基本上完成了职业身份的转变。第二,产业结构的转变。村社工业化推动了产业结构的转变。改革开放以前,F 村是典型的农业区域,以种植水稻等大田作物为主,旱涝保收,农业是村民经济的 命脉。80年代,随着村庄企业的蓬勃发展,工业总产值迅速上升,在90年代
8、初期总 产值突破亿元,农业总产值下降到不足10%,产业结构从第一产业转向第二产业。第三,土地及地域空间的转变。首先,就业方式的改变带来了居住形态的改变。 F村所在区域河网纵横,传统以农业生产为主时期,农民建房以便于耕作与运输,聚 水而居形成自然村落。随着村庄工业的发展,农民工人化,在村集体的引导下农民 的居住形态发生改变,从分散走向集中,形成了以村庄主干道为轴心连片的第一、 二、三集中居住区,集中居住420多户,集中居住率达90%。其次,土地用途发生改 变。社队企业兴起之前,F村土地主要包括两种类型,一是耕地,二是宅基地,而社队 企业兴起之后,村庄土地用途新增工业用地,村庄土地资本化,为村庄社
9、队企业起 步提供资源基础,并成为当前村集体经济的重要来源。A镇所辖的农村在村社工业化的推动下,通过农民职业身份的转变、产业结 构的转变、土地及地域空间的转变完成了城镇化,又由于该地的城镇化并未带来 大规模的人口向城市迁徙,因此,本文将之称为就地城镇化。()2009年至今:激进城市化2009年,A镇所在的C市推行以“三置换”为核心内容的大规模的城市化运 动,“三置换是指农民宅基地换商品房”、”承包地换城市社保”以及“集体资产换 股权”,“宅基地换商品房”是这次城市化运动的核心。第一,“城乡建设用地增减挂钩”与城市化运动。C市城市建设用地扩张速度快, 每年的城市建设用地需求量上万亩,而国家每年下达
10、的用地指标只有5 000亩,两 者之间存在巨大的鸿沟。依据国家“城乡建设用地增减挂钩政策,C市出台了地方 性政策”依据规划,置换规划范围内的农户自愿放弃宅基地,将农村住宅同商品房 进行置换,由所在乡镇人民政府统一安置到集镇规划区公寓式商品房居住。农村 住宅用地复垦为耕地,复垦整理后产生土地挂钩指标由所在乡镇取得”(2)农民退 出宅基地获得商品住房,从地方政府规划在集镇上的小区中获得260平方米具有 完整产权的商品房,地方政府通过农村宅基地整理获得城市建设用地指标。第二,“撤村并居”与农村人口整体向城市转移。在“城乡建设用地增减挂钩” 运动中,C市对农村进行了功能划分,将村庄划分为整治型、控制型
11、和置换型村庄 (l)o按照规划,C市21万农户,10万户属于整治型,控制型5万多户,置换型5万多 户。A镇33 000多农户,整治型7 434户,控制型19 489户,置换型6 970户。C市 通过“宅基地换商品房运动,通过“撤村并居”,推动该地区农村人口整体向城市转 移。第三,农民身份市民化。处于置换区农村的农民,通过“宅基地换商品房”集中 居住到集镇小区,通过“承包地换城市社保”实现了农民身份角色的转换,转换为现 代城市社会中的市民。A镇在“城乡增减挂钩”政策背景下推动的“宅基地换商品房”运动,通过“撤村 并居”使农村人口整体大量向城市转移,并通过“承包地换城市社保”实现了农民角 色、身份
12、的转换农民市民化,农村也随之城市化。由于A镇所在区域农村城市化速度之快、规模之大,因此,本文将其称之为激进城市化。三、两种城市化实践逻辑比较(一)主导力量:村社主导或政府主导就地城镇化是由村社主导的。在城镇化过程中,无论是村庄规划还是资金来 源、村民意愿上,都是依靠村社集体、村民组织决策,是内生型农村城镇化4。以 F村为例,首先,从集中居住规划上来看,第一、二、三期集中小区的选址,土地调整, 风貌设计都是村干部召开党员大会、群众代表大会、村民大会反复讨论、集体协 商从而完成城镇化的规划、决策。其次,从资金来源上来看,主要分两部分:一是房 屋由村民自建,村民按照村社统一规定的建筑风格和建筑面积,
13、自筹经费修建,村 集体用集体资金象征性的进行补贴;二是小区内道路硬化、水、电、气、绿化等 公共品供给由村集体资金提供。再次,在农户向小区集中过程中充分尊重农民的 意愿,不强制农户进入小区,F村总共480户,约400户进入了小区,剩下的80户约 20%的农户因经济条件困难、房屋建筑较好等原因放弃进入小区,农民的意愿充分 得到尊重。地方政府在此过程中只给予政策上的引导,村社在就地城镇化过程中 起主导作用。激进城市化是由地方政府主导的。主要体现在搬迁意愿、统一规则、资金筹 措上。首先,激进城市化始于地方政府对农村的功能划分,地方政府将农村划分为 整治型、控制型、置换型,在置换区范围内的农户没有选择的
14、权利,必须参与“宅基 地换商品房”的活动,并不考虑农户的个体情况以及未来在城市中的生活能力,“万 顷良田”范围内的农户是重点置换对象,位于项目范围内的农户都要参与“宅基地 换商品房活动,而“万顷良田里的农户大多以农业为主,经济基础较差。农民的意 愿没有充分得到尊重,带有强制性。其次,在补偿标准、小区建设上都是由A镇政 府统一规划和实施。农户宅基地退出按照房屋拆迁标准进行补贴,退出宅基地的 农户统一获得政府提供的150平方米小区商品房,小区的建设亦由地方政府统一 实施。再次,无论是农户宅基地退出补偿金、小区建设资金、“承包地换社保”资 金均由A镇地方政府财政负担。由此可见,地方政府主导了以“宅基
15、地换商品房” 为核心的城市化运动。(二)实施途径:村庄规划或“撤村并居”村庄规划是推动A镇前期就地城镇化的主要途径。具体而言,村社集体通过 对集中居住区的选址、房屋的占地面积、房屋的建筑风格的组织与规划,以村庄 为单位,实现了农户向集中居住区的集中。村庄规划推动的集中居住,再加上工业 化推动的村庄产业结构、农民就业结构的转变,实现了 A镇所在地区的就地城镇 化。“撤村并居”是A镇当前激进城市化的主要途径增减挂钩”政策带动了农村 地区的快速城市化,具体的途径是通过“撤村并居”来实现的,即借助项目资金,将 原本分散在村庄各处或者是好几个村庄的农户整体搬迁到大的集镇或城市大规 模聚居起来,搬迁过程不
16、仅是地域空间的变化,即从农村到城市,同时也实现了农 民体制身份的转变,即由农民转向城市居民,极大地提升了地方城市的城市化率, 快速地推进了地方城市化。而“撤村并居”在其中起了重要的桥梁作用。(三)目标:以适应工业化或获取土地指标就地城镇化的目标在于适应工业化和改善农民的生活条件。首先,就地城镇 化的目的在于适应村庄工业化。村庄工业化必然带来村庄土地利用的调整,一般 型农村土地分为耕地、宅基地、林地三大类,而工业化村庄会新增一类工业用地, 工业化扩展占用大量土地,集中居住可以节约宅基地资源从而填补工业用地的空 缺,使村庄内部的土地资源能够得到有效的利用,属于村庄内部的规划。工业化通 过改变农民的
17、生产方式也打破了传统的居住格局,以农业为生时期,苏南农民为了 耕种和运输的便利,大多在农田附近聚水而居,三三两两形成自然聚落,而村庄工 业化之后,农业成为副业,农民生活围绕在工厂上班展开,集中聚居有利于农民新 的生产形式。其次,改善农民的生活条件。随着村庄工业的发展,农民的家庭经济 收入成倍增加,收入增加后农民普遍有修建楼房的需求,20世纪80年代末期,A镇 的楼房覆盖率高达60%以上。农民有建房的需求和能力,村集体通过村庄规划将 建房的农民集中连片并提供道路、水、电、气等公共品,不仅改善了农民的生活 质量,且降低了公共品供给的成本。激进城市化是以获取土地指标和城市化率为目标的。首先,地方政府
18、推动“撤 村并居”的首要目的在于获得土地指标,在土地指标之上的目标则是“土地财政 中央与地方政府财政“分灶吃饭”,“土地涨价归公的制度设计,使地方政府逐渐走 向了依靠土地开发、利用和转让来维系地方政府的运作和发展5。地方政府花 大量资金“撤村并居”让农民上楼,从农民退出的宅基地中获得虚拟的城乡建设用 地增减挂钩指标,进而从上级政府那里获得更多的城市开发用地,试图获得更多的 土地财政。其次,地方政府推动“撤村并居是为了获得城市化率。“撤村并居”后形 成大规模集聚,A镇要求2 000户作为一个集聚点,地方政府在算城市化率时,直接 将“撤村并居”的点纳入进来,极大地提高了地方城市化率。城市化率的提高
19、与地 方政府的政绩有着一定的关系。中央一直将如何稳妥地推进城市化放在国家战略 高度,从“小城镇”建设到“新型城镇化”政策,引导地方不断推动城市化发展,地方政 府推动了城市化的发展,反过来又会作为政绩得到奖励。就地城镇化具有渐进性的特征。F村从1983-2009年用了将近30年的时间 完成了社区80%农户的集中居住,我国的城市化率从80年代的25%,到目前的户 籍人口城镇化率36%,常住人口城镇化率53.7%6可见,“小城镇”政策推动下的 就地城镇化在推进过程中具有渐进性的特征,而当前“增减挂钩”政策推动下的“撤 村并居,则具有激进性的特点。在调查中了解到,A镇计划在短期内完成6 970户, 占
20、20.9%农户的置换,快速地将地方城市化率提高20%个百分点,显而易见,大规模 “撤村并居”城市化道路具有激进性的特征。四、激进城市化的结果与困境(一)城乡一体化在改革开放的前30年里,A镇通过产业结构调整、农民身份转换、居住向社 区集中实现了就地城镇化。从城乡关系的角度来看,就地城镇化没有打破既有的 城乡二元体制结构,在体制身份上农民仍然是农民,但产业结构调整带来的生产方 式的转变,农民收入的增加,集中居住带来生活上的便利,从这几方面来看,就地城 镇化使农村和城市之间达到了高度一体化。2009年以来,A镇大规模“撤村并居”通过将农村居民纳入城市体系,实现了城 乡完全一体化。首先,从社区管理和
21、组织方式上来看,“撤村并居”后农户被纳入城 市居民社区管理体系中,社会组织管理方式城市化。其次,从户籍制度上来看,进了 集中居住区的农户从户籍制度上转换为城市居民,打破了原来城乡二元户籍制 度。再次,进集中聚居区的农户享受与城里人相同的公共服务,主要体现在教育和 社会保障这两块,进了城镇的农户小孩有就近入学的权利,且通过“承包地换社保” 政策获得了社会保障。最后,农户生产、生活方式的转变。就地城镇化阶段,农业 虽然在农户家庭生计中所占的比例很低,但其作为家庭经济的重要补充仍然是农 民生产的组成部分,“撤村并居”后农民将承包地拿来换了社保,意味着农民脱离农 业生产,生计方式完全倚重二、三产业。生
22、活方式也发生了根本性的改变,上了楼 的农户也学着城里人关起门来过自己的日子,社会关系按照城里人的业缘关系进 行组织。“撤村并居”推动的快速城市化,是在打破城乡二元体制结构,同等享受部 分公共服务体系,农民生产、生活方式发生完全改变的完全城乡一体化。这种制 度上的城乡完全一体化是否能够实现彻底地城市化是值得思考的问题。(二)激进城市化的困境无可厚非,,撤村并居,改善了农民的外部生活条件,实现了城乡完全一体化, 但这种城市化的步子迈得过快,从而存在资金可持续、政治社会稳定、社区文化 再造的困境。1 .资金的可持续性问题。就地城镇化中,农民和村社是主体,房屋建设资金由农户自己承担,道路、水、 电公共
23、品供给由村社集体资金承担,村庄工业的发展是农民和村社均有能力承担 相应的建设资金。激进城市化的主体是地方政府,地方政府将承担“撤村并居”的 一切费用。主要包括三个方面:一是拆旧费用,宅基地的退出涉及到农户房屋拆迁, 房屋按照不同的结构和质量进行赔偿,大多数农户拿到的赔偿金在20-30万元;二 是建新费用,参与置换的农户在中心镇免费获得260平方米具有完全产权的商品 房,成本价约100万元;三是土地换社保费用,每个家庭按3 口人算得要15万元,三 项加起来,地方政府置换一户的成本约在150万元。按照规划,C市总共需要支出 的置换金额为150万元x5万户二750亿元,A镇需要支出的置换成本为150
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