从大监督到内审监督看中央企业治理方式的转变 附大监督机制下企业内部审计工作的探索.docx

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1、最近，国务院国资委下发了关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意 见（以下简称“意见”），加强以内部审计工作为抓手的中央企业监督工作， 这份9大部分26个方面的要求对于中央企业乃至整个国有企业内部审计监督方 式的转变都将产生重大影响。虽然这份文件名为深化央企内部审计监督，实为体现了对中央企业监督工作 方式的变化，也体现了对于国有企业治理方式转变的新思路。从风险管理的角度关注内部审计，是因为内部审计工作是以风险管理为导向 的，是企业监督体系的重要组成部分，而监督体系也是企业大风控体系的重要组 成部分，我们在之前的几篇大风控系列的文章中有过详细论述。这几年，中央企业一直在推进大监督体系，大监督体系

2、的由来，从政策层面, 我们可以回溯到2015年的国有企业改革1号文件中共中央、国务院关于深 化国有企业改革的指导意见中发201522号文，其中第六部分提到：完善企业内部监督体系，明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财 务等部门的监督职责，完善监督制度，增强制度执行力。建立审计部门向董事会负责的工作机制。落实企业内部监事会对董事、经理 和其他高级管理人员的监督。健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有 资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建 立监督工作会商机制但是，前几年推进的大监督体系一般是纪检牵头的

3、，而且监督的内容指向性 比较明确，而内部审计在之前的大监督体系中功能发挥并没有很好的体现。为什么现在又强调内部审计的监督作用？这份加强内部审计监督工作的文 件有什么重大意义呢？这要结合现阶段宏观的国有企业改革大环境来看，我认为有三个方面促使了 本次文件的出台：1、国有企业完善现代公司治理机制的需要在2015年的国有企业1号改革文件上，在指导思想里提出：“建立管理科学 的现代企业制度，完善国有资产监管体制。”什么是现代企业管理制度？最重要的就是顶层设计要符合现代公司治理规 则，这也是国企改革三年行动方案的第一项任务。西方经过几百年的摸索，在公 司治理领域还是形成了一些规则和经验，这也为中国公司治

4、理架构的设计提供了 参考。在各类公司治理样本中，内部审计，作为公司治理架构中的一部分，一直以 来都是企业监督职能工作的主要承担方。如果我们要延续之前的大监督工作模式，就弱化了建立现代企业制度中监督 职能的作用，这是不符合建立和完善现代公司治理机制的大方向的。其实，企业的监督工作就那些，没有必要重复做，只要解决好谁来干、为谁 干、怎么干的问题，其他的一切都是形式。由纪检牵头的大监督到审计监督，让现代公司治理下的审计监督工作冲在前 面，符合完善现代企业制度的国有企业改革大方向。2、国有企业从管资产到管资本的需要这两年，国有资产管理方式从“管资产”向“管资本”转变，由原来的直接管企 业到以股权管理为

5、纽带，以退为进。去年，国资委也制定了第一批放权和授权清 单，把更多的自主决策权下放到企业层面。那么，该退的会逐步退，该进的也得跟上。什么该进？监督！所以，在这个大背景下，完善和加强监督是保障可以把日常监管放开的必然 途径，权放出去了还得让企业接得住、用的好，这就是HandSOff, eyes on,把 手拿开，眼睛盯住，而监督就是眼睛。内部审计，一直强调独立性监督，多么好的一双眼睛，没有不好好利用的理 由。3、国有企业混合所有制改革的需要发展混合所有制经济是这两年国有企业改革的重大举措，利用不同所有制的 优势激活国有经济，重新焕发活力。这两年，国资委制定了一批混改“双百名单”，各个地方也有越来

6、越多的国有 企业加入到混改中来。但是，在混改的过程中，也有一些问题需要解决。要想混改可以顺利推进， 其中一个必要条件就是企业管控方式的变化，包括监督手段的变化。加入或拟加入混改的企业必须建立规范的现代企业管理制度代替原有体制 为前提，包括规范公司治理架构下监督职能的设计，这就需要改变对原有企业管 控和监督方式。这几个原因共同促使了对国有企业内部审计职能的重新定位，进一步拓展和 加强内部审计监督的工作范围和内容。下面，我们把文件的重点内容给大家解读一下：中央企业内部审计监督工作实施意见 一、总体要求二、强化统一管控能力，进一步完 善内部审计领导和管理体制机制六、强化境外内部审计，有力保障 境外国

7、有资产安全完整三、有效履行工作职责，全面提升 内部审计监督效能七、加强内控体系审计，促进提升 企业内控体系有效性四、聚焦经济责任，促进权力规范 运行和责任有效落实八、压实整改落实责任，促进审计 整改与结果运用五、突出关键环节，强化对重点领 域的监督力度九、加强出资人对内部审计工作监 管，组织开展检查评价和责任追究文件总体框架图一、内部审计对谁负责文件第一部分就明确提出“建立健全党委（党组）、董事会（或主要负责人） 直接领导下的内部审计领导体制”，明确了内部审计职能的汇报线，不在经理层, 而是至U治理层。有人说，这句话是整个文件的核心，但是这样的要求并不是第一次提出来， 在审计署2018年发布的

8、关于内部审计工作的规定中，第六条提到：国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组 织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告 工作。国资委本文件明确了这样的要求，执行力更强。此外，第一部分还明确要求：董事长具体分管内部审计，是内部审计工作第 一责任人。加快建立总审计师制度。有人说，上面说内部审计受党委和董事会的双重领导，现在说董事长是第一 责任人，会不会有矛盾？不会，因为在2015年的1号文件中要求：董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。关于建立总审计师制度的要求，前一段时间正好和一位审计署的领导交流， 审计署一直有建立总

9、审计师制度的意图，而且希望总审计师可以进班子。这次的 文件总算是实现了一项。关于内部审计到底应该对谁负责，哪种方式是最优的？我之前写过两篇文章 可以参考：1、内部审计，你该不该直接向董事会汇报？中国企业治理结构的困境2、内部审计灵魂缺失的年代，如何准确定位内部审计在企业的风险管理中 职能？二、内部审计背书责任制文件的第五个方面谈到：落实审计工作结果签字背书责任制度，明确审计项 目负责人及相关审计人员对审计结论和审计程序分别承担相应的审计责任。对审计结论签字画押，这项要求等于给内审人员套上了一个紧箍咒，之前审 计可以走走过场，没有硬性规定和原则问题还比较好处理，你好我好大家好。现在，审计不出问题

10、来，出了事要问责；审计出了问题，被审计单位不一定 能接受。搞不好既担了责任又得罪了被审计单位。这一条是个双刃剑，我只能说，各位珍重！三、关于有频率要求的必审工作既然对审计工作得背书，那能不能少安排一点工作，少担点责任？不行，文件制定了一系列定期重点必审内容，属于硬性指标：1、对所属子企业确保每5年至少轮审1次；2、对重大投资项目、重大风险领域和重要子企业实施重点审计，确保每年 至少1次；3、对所属二级子企业主要领导人员履行经济责任情况任期内至少审计 1次;4、对资金中心等资金管理机构每年至少应当审计1次；5、对重点金融子企业和信托、债券、金融衍生品等高风险金融业务每年至 少开展1次专项审计；6

11、、对重点境外经营投资项目（投资额1亿美元以上）或重要境外企业（机 构），每年至少应审计1次；以每家央企的规模和机构数量，现在央企的审计资源配备情况，完成上面这 些工作几乎成了 mission impossible,不可完成之使命。所以，下一步审计资源的扩充是必然的，幸好我们的主管领导是最高的一把 手，各位内审负责人赶紧开始梳理工作量，给领导打报告要钱要人去吧。四、内部审计的职业生涯打开我们研究风险总是讲，“危”与“机”并存，既然文件对内部审计提出了这么多 具有挑战的要求，那么对内部审计人才的发展是不是也是一次机遇？是的。文件第九个方面提出了提升内部审计人员专业性的考虑，给出了具体政策：1、鼓励

12、大家参加专业考试，既然这样那学习费用原则上是应该报销的；2、建立审计与财务、内控、运营、采购、销售、企业管理等业务部门的轮 岗机制，到一线去学习锻炼；3、把内部审计岗作为企业内部人才培养和选拔任用的重要平台，上升通道 打开。五、对关键环节、重要领域、海外资产、内控体系进行重点审计文件对目前国有企业管理的一系列重点内容提出了内部审计监督的要求：1、围绕提质增效稳增长开展全面监督；2、加大对非主业、非优势业务的“两非”剥离和无效资产、低效资产的“两资” 处置情况的审计力度；3、对混合所有制改革全过程进行审计监督；4、强化大额资金管控监督；5、加强对赌模式并购投资监督；6、加大对高风险金融业务的监督

13、力度；7、加大央企境外投资的审计监督力度；2019年的101号内控文件中也对海外投资的内控评价提出了明确要求。8、对内控、风控、合规等体系的有效性进行审计；这真是监督无死角、全覆盖。六、强化问责1、对审计发现的问题及整改情况问责；被审计单位一把手是第一责任人。2、对内部审计本身的履职情况问责；重大事项应列入审计计划而不列入， 或发现重大问题后拖延不查、敷衍不追、隐匿不报等失职渎职行为，要严肃追究 负责人和相关人员的责任。此外，国资委会对内部审计工作的开展情况每5年全部评估1次。对内部审 计工作开展不力和存在重大问题的企业印发提示函或通报，压紧压实内部审计监 督责任。责任大、任务重、挑战高，会不

14、会形成一波中国特色内部审计理论与实践的 新成果，催生一大批从内部审计领域的高端人才？这个文件就是起点！最后，需要再强调一下大风控和审计监督职能的区别，大风控最主要的是赋 能，而非监督文件里提到了内审对风控、内控、合规的审计监督，在这里也强调一下，我 们之前对于侧重二道防线职能拉通的大风控体系有明确的定位，大风控体系的重 点内容不是监督，这和天然被赋予监督功能的内部审计定位是不同的。风控、内控、合规包括法务的定位是对业务的支持和赋能，以多打粮食为目 标，大风控不是要伫立旁观，而是要躬身入局，从业务的角度把握机遇、管理风 险。当然，也要接受内部审计的监督，但是，监督的目的是为了在更高的层面达 成统

15、一，因为大家的目标都是一致的。“大监督”机制下企业内部审计工作的探索摘要：本文以国有石油销售企业为例，从内部审计在企业“大监督叫本系中的 职能定位出发，阐述其在大监督体系中的重要意义，积极探索“大监督”机制下 深化内部审计的内容和重点，并从不同层面提出内部审计助力大监督的对策与建 议。关键词：内部审计;大监督;探索随着国有大型企业的快速发展，过去那种各自为政、单打独斗、分口分责的 监督模式，已与企业所面临的新形势、新任务、新要求不相适应。构建“横向到 边、纵向到底、见人见事、资源共享”的大监督体系势在必行。与此同时，内部 审计作为内部监督的重要内容，其在公司治理、防范风险、提升效益方面有不可

16、替代的作用，必将成为“大监督体系的重要基石。一、“大监督”机制对企业监管工作的新要求大监督体系，是指整合公司纪检监察、审计监督、法律监督、民主管理等监 督资源，形成监督合力，通过专业监督与综合监督相结合、群众监督与组织监督 相结合，使监督渗透到经营管理的每个环节，实现监督工作的全方位、全过程和 全覆盖。“大监督”体系的构建对企业内部监督管理工作提出了新的要求：（一）转变监督观念，树立大局意识。业务管理各层级要握指成拳，敢于碰 硬揭丑，实现从直接对业务环节的常规检查，向履行专业线监督职责的转变;从 关注管理问题，向关注问题背后违规行为的转变;从检查发现问题，向线索移交 和责任追究的转变。（二）发

17、挥风险预警功能，突出监督抓早抓小。各专业线要落实联动监管责 任，紧盯违规易发多发、职工反映强烈的重要节点，关注管理人员责任心不强、 管理粗放、执行力不强等问题，查找经营隐患和风险点，着力探索完善“早防范、 早发现、早提醒、早处置”四项机制，将“四种形态应用到日常监督，突出小过 即问，小错即纠。（三）整合监督力量，统筹监督资源。企业通过互通信息、计划衔接，对企 业监督力量综合调配，组织开展党内巡察、专项监察和经济责任审计工作，突出 对高风险领域联动式监督，推动监督资源和成果共享，解决专业缺位、减少重复 进点，提升专项监督能力，促进风险防控和降本增效。二、“大监督机制下内部审计的职能定位和独特作用

18、内部审计是“大监督体系的重要组成力量，其通过对国有企业领导干部任职 期间或离任时的经济责任履行情况进行监督、对企业经营效益进行鉴证和评价， 从而成为企业强化内部管理和完善权力监督制约机制的重要手段和方式。（一）增强管控能力，提升治理水平内部审计本质是通过系统地、有针对性地揭示问题并提出审计建议、落实整 改，有助企业科学决策，堵塞漏洞，是国有企业预防、揭示和抵御的“免疫系统 对于决策层而言，如何增强公司的管控能力，防范经营风险，经济责任审计将成 为有效途径。（二）客观评价功过，规范权力运行大监督机制下，内部责任审计将融入“权力监督权力”的机制中，审计的结果 既要成为考评、奖惩、任免领导人员的重要

19、依据，也要成为监督干部权力运行的 依据。比如经济责任审计牢牢抓住“人”这一关键因素，客观界定被审领导干部对 发现问题应当承担的经济责任，客观公正地对领导人员的贡献和责任做出全面评 价。（三）助建惩防体系，预防遏制腐败大监督体系中，审计报告的话语权进一步提升。内部审计从被审计单位和领 导的财务收支着手，检查领导人员履职履责情况，尤其是揭露和处理领导干部任 期内是否违反法律法规、是否偏离党和国家政策等问题，对推动惩防体系建设有 特殊重要意义。三、“大监督”体系下深化内部审计的对策与建议（一）完善审计评价体系，规范审计工作程序1 .建议企业应结合经营特点针对审计重点部位及关键点出台内部审计实施 细则

20、，规范经济责任评价行为，建立多层次多维度的评价指标体系，使审计工作 有章可循。2 .大监督格局下，企业应从体系建设为内部审计提供组织保证、队伍保证、 流程保证，并全面落实审计双向承诺制、审前公告制。如：下发审计通知书同时, 在被审单位进行张样公告，同时设立举报电话、电子邮箱，接受群众的意见反映, 以有重点地开展审计调查。3 .要明确审计报告的分级复核制，报告需经组长一一主审一一审计处长层层 把关，分级审理复核，对评价内容的全面性、评价标准统一、指标的计算合理性、 责任认定明确性等都应严格复核。4 .要严格执行审计结果公示制，这是提高透明度，实现“审计共盈”的有效 做法。审计小组应及时公布审计结

21、果和意见，现场答复、解释问题，使审计双方 在业务水平等各个方面共同得到提升。（二）创新监审联动方式，推进“智慧审计”成果1.企业通过搭建大监督管理平台，建立联合监督运行体系，走活监审“一盘 棋”，形成事前沟通、事中配合、事后结果共同运用的协作监管模式。利用电子 监督数据分析主动作为，实现监督资源和成果共享。在实践中运用集团公司联合 监督信息系统对物资采购、工程建设、油品进销存等业务环节的在线监督成果统 计分析和数据挖掘，用更少的审计成本创造更多的监督成果。3.坚持问题线索导向，开展“短、平、快”的突破监督。销售企业重点应围绕 “进、销、存”业务流程，结合非油业务、应收账款、工程建设等专项审计发

22、现的 问题，集中核查电子监察信息系统提示的线索，围绕疑似问题集中的环节，抽调 营销、非油、投资专业线人员加入经审，着力从中发现违纪违规线索。（三）加大审计整改问责，推动“大监督”落到实处要切实落实审计整改长效机制，公司应将内部审计问题整改纳入二级单位综 合考核，建立领导督办机制和整改通报制度。强化“违规必买单”的意识，针对发 现的领导人履职不到位、问题久拖不决、敷衍塞责、整改不力的综合运用多种问 责形式，严肃查处，实现审计的再监督，发挥警示震慑作用，起到处理一件、教 育一批、警示一片的作用。（四）拓展审计监督视野，探寻审计思维转变1 .审计方式应变查账为评估新形势下，内部审计更多的应该是从国内外经济环境变化和同行业的发展趋 势上，获得企业全方位、全过程的大数据，在此基础上深入研究，综合分析判断, 既要更全面地评价企业领导干部的内部，更要评估企业的综合实力和发展潜力。2 .审计重点从面向过去转为面向未来已经过去的即成事实对于押价内部固然重要，但是过去的经验教训对创建未 来更为重要。大监督体系下的内部审计更应增加评估企业的各方资源、技术创新、 中长期发展规划、长远发展趋势，避免企业经营者的短期行为，引导长期健康可 持续发展。参考文献：1刘明辉主编：审计与鉴证业务，东北财经大学，大连出版社，2010年 三版.2苏婿我国国有企业内部经济责任审计现状、问题与原因分析南京审 计学院.