从政府服务和社会管理方面看德国模式为什么受推崇 附德国社会工作发展范式及启示.docx
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1、从政府服务和社会管理方面看德国模式为什么受推崇【内容提要】德国社会经济发展的成就被称为“德国模式”,中德两国虽然 在国情上有很大的不同,但德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和 制度设计,对我国目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。【关键词】德国模式政府服务社会管理德国近几年社会经济发展的成就被称为“德国模式”,很多国家都在总结研 究。中德两国在国情上有很大的不同,在政府运作和具体社会管理措施上会有所 不同。但是,行政权力运作和社会管理有其普遍规律,德方在政府服务和社会管 理方面所坚持的价值取向和制度设计,对我们目前正在进行的社会管理创新有一 定的借鉴作用。德国面积35万多平方公
2、里,总人口 8200万,国内生产总值24. 23亿欧元, 是世界上第四大经济体,人均GDP达29500欧元。德国当前经济社会形势较好, 是欧盟中受金融危机影响最小的国家之一,去年经济增长率同比增长3%,今年 一季度比去年同期增长5. 6%,失业率很低。德国是世界上社会管理制度、法律 制度、福利制度较为完备的国家之一,提出并实行许多先进的社会管理理念和措 施,积累和创造许多有益的经验和做法。(一)确立以人为本、民主公开的政府管理体制从社会经济发展的一般规律和趋势来看,有效的社会管理的前提是建立一个 公正、民主、透明、高效的法治政府、责任政府和服务型的政府。德国在政府管 理理念和建立科学民主公开的
3、决策、执行、监督机制等方面很有特点。德国是一个联邦制国家,共有16个联邦州。在联邦宪法的框架下,联邦州 享有高度自治权。各级政府职能清晰。实行分权分税制,权利和责任统一,事权 与财权一致,联邦政府主要负责国防,外交、货币政策、交通基础设施建设和全 民社会保障等工作;州政府主要负责大中小学教育、司法、文化事业等工作;县 市等地方政府主要承担水、能源供应、社会福利救济等职责。政府职能定位准确。 德国政府在社会管理中,努力做到是一个有限高效的政府而不是无限万能的政 府,也就是说“有所为有所不为”,工作重点放在为社会公众提供更多更好的公 共产品和公共服务上,注重社会公共服务,关注民生,保障社会公正与公
4、平。比 如,德国政府实行全民医保、养老等社会保障制度,保障公民教育权、就业权、 居住权,提供便捷完善的公共交通网络,创造良好优美的生活环境等。同时,政 府在社会管理过程中,更加注重利用市场化、社会化的手段,凡是市场能做到的, 就交给市场。政府职能主要在于“掌舵”,而“划桨”的职能更多地由市场来完 成。政府越来越重视发挥非政府组织(NGo)的作用,一些公益性的社会组织、 基金会、工商协会、手工业协会也承担部分政府职能,担负服务民生的角色,如 老年人护理、劳动者技能培训等社会保障工作。当然,德国各级政府除社会管理 外,也有促进当地经济发展的责任,但不过多地干预具体经济活动,凡是市场机 制能够发挥作
5、用,国家就退出,政府主要是通过参股等形式,参与交通能源基础 建设,参与和普遍服务有关的行业。政府主要任务是为市场主体发展创造公平竞 争的环境,为经济发展创造良好的外部环境,保证较充分的就业,提升人民的生 活水平,出台扶持政策帮助企业提高产业竞争力,鼓励节能、减排,促进经济可 持续发展。由于中央和地方政府职责划分明确,政府公共服务到位,社会管理较 为有效。德国政府在社会管理方面,坚持以人为本的社会管理理念。政府要帮助困难 的人,帮助真正需要帮助的人,并尽可能创造条件让他们重新融入社会。比如, 在社会保障的制度设计上,既帮助处于困难的民众,保障每个公民不要承担过度 风险,同时要有利于效率原则,制度
6、措施有利于激励公众克服困难。德国法律规 定,失业6个月,领取的失业金是原工资的80%,之后,如果再找不到工作,就 领取社会救济,保障其基本生活。比如说,在国际金融危机的大环境下,为了降 低社会失业率,德国劳工部采取了 “短工形式”,即由原来每周工作5天,缩减 至现在的4.5天,半天工资由劳动局出一半、企业出一半。2008年,仅这部分 资金就发放16亿欧元。由于德国政府重视民生问题,全社会收入水平差距不大, 据中德经贸合作中心提供的数据,德国独立开业者年均收入32900欧元,公司雇 员14100欧元,工人11200欧元,公务员16200欧元,社会救济金领取者6000 欧元,所以,社会比较公正公平
7、、和谐稳定,体现了以人为本的执政理念。德国在社会管理方面,建立了科学、民主的决策机制,注重依法行政和法治 社会建设。德国经济和社会管理各个方面都有较完备的法律规范,并且根据实践 的发展不断补充完善。政府运行和社会管理都是严格按照法律来执行的,比如, 政府对产业依法进行补助,补助的重点是农业等弱势产业和可再生能源、新兴产 业等,主要是为国家的发展未来进行补助;又如,政府对社会公众的保障和弱势 人群的救济,都有相应的法律规定,只要条件符合,都可依法享有权利。德国政 府重视听取民意代表的意见,着力建立公开、民主、透明的决策程序。政府是由 民众选举产生的,为民众服务、保障公共利益是其存在的前提。所以,
8、政府的重 大决策都要让民众知晓,如政府重大建设项目安排及预算、城市建设规划、交通 规划的制定、修订,要向社会公布,充分听取民众意见,同时,要经过议会的讨 论批准。德国加强对公职人员事前警醒教育和各方面、全方位的监督考核,如上 级人事部门和审计机构的监督考核,主管上司的监督、由社会各界人员组织的专 门监督和新闻媒体的监督,政府公务员总体上比较廉洁、工作尽职,服务意识强。 此外,德国政府注重信息化建设和管理,建立了公民个人信息档案,完善社会管 理信息化服务网络,为科学决策、科学管理提供了技术支撑,提高了行政管理水 平和效率。我们在学习考察中感到,德国政府机构对社会经济情况统计十分精确, 如纽纶堡社
9、会局对辖区内家庭总数、儿童、妇女、老年人人数、失业人员数量了 如指掌,这样就能够做到及时服务、有效管理。随着社会进步和发展,一个能真正解决社会问题、满足社会诉求的有效政府, 已经成为各个国家和地区政府的共识。德国政府在社会管理方面的经验给我们的 启示是:一是要牢牢确立以人为本的社会管理理念。尊重人、解放人、依靠人和 为了人是当今社会发展的价值取向。社会管理,说到底是对人的管理和服务,涉 及广大人民群众切身利益。在现实社会中,贫穷与富裕作为矛盾的双方,是利益 斗争的核心问题,直接影响到社会的整体稳定。德国政府保障每个人的基本生活, 并不断提高人民生活水平,传达的是一种社会公共管理的人本理念和普惠
10、原则, 这就会极大地缓解社会矛盾,减少不必要的社会冲突。因此,我们要借鉴德国的 有益经验,适应经济社会发展的新形势新要求,转变社会管理理念,以人民群众 利益为重、以人民群众期盼为念,把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的 出发点和落脚点。要树立以人为本、服务为先的理念,强化政府服务职能,寓管 理于服务之中,努力实现管理与服务的有机统一,让群众感受到生活有保障,权 益受到保护,为每一个公民建立平等的生存和发展的平台,满足人民群众多层次 的社会性需求,使人们更有安全感、归属感及生活的尊严。二是要着力建立民主、 公开、科学的政府决策机制。我们在加强和创新社会管理过程中,要坚持依法行 政,依法决策,
11、重视民意,不断扩大公民参与权和知情权,增加公共事务决策的 透明度,让更多的公民参与到政府决策和行政过程中来。要通过严密的制度设计, 加强对权力运行的监督,促进政府决策的科学化、民主化。三是要坚持不懈地推 进政府职能转变。德国的经验说明,政府的作用是有限的,应该实现由“全能政 府”向“有限政府”转变,从发展型为主的政府向服务型为主政府转变,进一步 转变政府职能,改进政府服务,从微观管理转向宏观管理,从直接管理转向间接 管理,从以行政手段为主转向经济、法律、行政手段并重。政府在管理公共事务 中,应该牢牢树立依法行政观念、行政现代化观念、行政社会化观念、行政高效 化观念。政府作为行政的主体应该毫不例
12、外地做到有法可依、有法必依、执法必 严、违法必“纠”;在管理社会公共事务中要充分利用和发挥现代科学技术的作 用,大力发展电子政务,提高行政效率,减少行政成本;要积极培育和发展社会 中介组织和社会民间团体,发挥其在管理社会事务中的作用,减少政府行政事务, 提升公共服务效能。总而言之,要进一步加快行政管理体制改革,调整和精简政 府机构,转变政府职能,完善社会管理领导体系,构建社会管理服务网络,健全 社会管理基本法律法规,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会 管理新格局。(二)形成多方参与、民主自治的社会管理机制德国地方政府有较多的自主权、自治权,尤其在社会管理领域方面。州和市 政府可以
13、在国家法律框架下,自主解决社会管理问题。同时,德国社会组织发达, 成立了许多诸如工商会、职工委员会、医生协会等公法团体,形成了较为完善的 社会自治系统。比如,在德国,工会组织力量很强大,法律规定工会是完全独立 的组织,德国有3000万工人,650万是其工会会员,还成立了许多专门的工会, 如公务员协会、火车司机工会等,工会组织在加强与雇主、政府部门的协调、沟 通,维护工人合法权益等方面发挥了积极作用;德国实行的社会市场经济制度, 企业实施企业主和工人的共决制,劳动者有参与企业管理的权利。德国企业没有 设立董事会,监事会履行董事会职责,法律明文规定企业监事会应有一定比例的 职工代表;又如:德国工商
14、会和一些行业协会,都负有行业技能培训教育、促进 就业等社会管理职能。据了解,德国有近50万个非政府组织,几乎涵盖整个社 会的各个领域,政府允许和鼓励分散的公民个人加入这些组织,联合成一定规模 的社会力量,参与利益博弈,合法表达诉求,这些非政府组织所做的工作与政府 部门相辅相成,解决政府层面照顾不到的更广泛的问题和矛盾,通常被称为第三 部门工作,为稳定社会发挥了重要作用。德国在社会组织建设方面的经验,给了我们很大启示:社会管理不能都由政 府来承担,完善社会管理,就需要培育和发展社会组织,加大第三部门工作力度。 培育社会组织,实现社会自治,发展基层民主,是建设社会主义政治文明的基础, 也是构建社会
15、主义和谐社会必不可少的重要条件。我们要借鉴德国的有益经验, 发挥社会组织的特有作用,把培育和发展社会组织作为一项维护社会稳定、促进 社会和谐的一项重要工作内容。目前我国农村人口所占比例较大,基层组织自治 功能发挥不够,城镇社区管理工作也较为薄弱。因此,要努力夯实基层组织、壮 大基层力量、整合基层资源、强化基础工作,强化城乡社区自治和服务功能,健 全新型社区管理和服务体制。社区服务是社会区建设龙头,社区服务搞好了,可 以愉悦社区居民的心情,减少居民工作和生活的后顾之忧,融洽社区居民之间的 关系,对于创建和谐社区具有十分重要的作用o要进一步发挥工青妇等群众组织、 企事业单位社会管理和服务职责,支持
16、人民团体参与社会管理,发挥群众参与社 会管理的基础作用,发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互 律作用,健全社会管理网络,形成社会管理合力,形成社会管理人人参与、和谐 社会人人共享的良好局面。(三)构建惠及全民、健全完善的社会保障体系考察期间,我有这么一个感受,德国社会治安状况较好,这至少得益两个方 面因素:一是社会公众受教育的水平高,公民素质较好;二是社会保障制度完善。 人人享有国家提供的社会保障,违法犯罪行为就较少。所以,德国完善的社会保 障制度为社会的和谐稳定奠定了坚实的基础。建立全民保障制度。德国政府百年来不断探索社会保障机制,强化社会管理 服务网络。1883年德国就以法
17、律的形式确立了全民医疗保险制度,国家规定, 月收入低于3700欧元的,强制参加国家医疗保险,超过的可选择参加国家医疗 保险,也可参加私人保险,目前医疗保险覆盖了所有人员,90%人员参加国家医 疗保险体系,10%人员参加私人保险体系。1889年开始实施养老保险,1927年 实施失业保险。1995年国家还颁布了护理保险法,保障公众在年老时需要得到 护理的正当权益。此外,政府重视对失业青年加强就业技能教育,重视帮助残疾 人就业,联邦和各市联署成立专门机构帮助失业人员重新就业,免费介绍就业, 对劳动技能培训政府给予补助。当前德国就业形势很好,失业率降到5%以下。 对找不到工作等社会低收入者,每月国家会
18、提供359欧元现金、房租补贴等社会 救济。目前,支付社会救济金已成为德国政府的第一大支出。保障居民住房需求。德国政府重视解决居民住房问题,1965年以前,主要 是由各个方面大量融资大规模重建或新建住房,包括以住房合作化方式建设居民 小区。1965年以来,政府主要对低收入家庭给予住房补贴。目前,德国住房合 作社建房228. 8万套,占到全国所有住房的23. 4%,地方政府建房2744万 套,占28. 1%。据中德经贸合作中心提供的数据,2009年德国家庭平均住房面 积89. 6平方米(使用面积),人均住房面积41. 6平方米。全国拥有自有住房 的占40%,租房占60%,较好地保障了低收入群体的住
19、房问题。德国政府在保障民生工作方面给我们留下深刻印象,对我们进一步改善民 生,完善社会保障制度,很有启发。社会管理要搞好,必须要把保障和改善民生 作为政府管理的根本出发点和落脚点。要加快推进和完善以养老、医疗、失业保 险等为重点的社会保障制度改革,形成覆盖城乡居民的社会保障体系;要着力抓 好就业这个民生之本,通过加强技能培训、免费职业介绍等方式,帮助困难群体 再就业;要继续发展扶贫开发、妇女儿童事业,培育壮大老龄服务事业和产业, 健全残疾人服务体系,对特殊人群实行特殊关爱,使他们更好地融入社会;要合 理调整收入分配关系,解决社会收入差距过大的突出问题,使发展成果更好惠及 全体人民;要下大力气解
20、决民众的住房问题。住房问题是一个敏感问题,也是一 个重大民生问题,这是摆在政府面前需要解决的一个难题。房地产有双重性,有 市场属性也有社会属性,德国政府更重视其社会属性,做到“人有所居”、“住有 所居“,对我们很有借鉴意义。政府要大力建设保障性住房和经济适用房,为普 通群众和低收入群体解决住房问题提供帮助。(四)实行人人享有、注重应用的公民教育制度德国政府重视公民教育工作,实行12年制义务教育制度,公立学校学费全 免,教科书等学习用品部分减免。关注儿童教育问题,对低收入家庭,政府会为 儿童的扶养、教育给予补助,减少家庭支出负担。德国法律规定,家长必须送子 女上小学学习,孩子到了入学年龄,地方政
21、府就会在开学前给孩子的父母来函, 指点、帮助、督促家长送孩子去上小学,并申明在办理过程中如果遇到困难,可 向政府有关部门寻求帮助。这些措施的运用,促成了德国公民社会发育为“起点 公平、规则公平、最终结果相对公平”的良性局面。德国国民教育体系注重应用 技术和技能教育,根据国民经济发展需求和产业实际,举办6年制的实科中学和 应用技术大学,培养高技能应用人才。青少年从1213岁开始,就要选择就读 文理中学(毕业后考综合大学)或实科中学。重视对劳动者的职业技能教育,各 种行业协会承担着技术工人教育培训的组织工作,国家支持大企业和学校联合开 展技能培训,提高劳动者就业能力。比如:德国对农业职业技能培训十
22、分重视, 从事农牧业工作,要经过5年的专门培训教育,持证上岗,培训费用由国家负责。 同时,每年都要安排对农民进行相关行业新知识、新技能的培训,继续教育费用 也由国家承担。德国政府在教育方面的成功经验,说明要充分重视和发挥教育在 社会管理中的作用,通过教育,不断提升国民整体素质。当前,我国在教育方面 也存在着困难家庭儿童失学、教育资源不均、素质教育重视不够等问题。因此, 各级政府要坚持优先发展教育,突出教育的公益性,保障公民受教育权。要根据 国民经济发展要求,深化教育体制改革,推进素质教育,特别是要重视教育公平 问题,突出劳动者的职业技能教育培训。(五)坚守严谨科学、务实合理的社会工作方法学习考
23、察过程中,我感到德国人做事严谨、管理科学、讲究规划、注重细节。 这样,就使每项社会管理措施具体周密,可行性强,使全社会每一项基础设施的 建设、每一个社会事业项目的发展,都是社会财富的积累,而不是低水平重复建 设、造成资源的浪费。比如在社会保障制度设计方面,为了减少医疗保险费支出, 减轻国家财政负担,政府出台政策,对医疗保险费使用少的人员,给予奖励;比 如在城市建设、交通建设方面,十分注重合理规划,讲究朴实实用。城市公共交 通中公共汽车、有轨电车、轻轨、地铁相互衔接配套,十分方便民众换乘。由于 公共交通发达,乘坐公共交通出行的市民越来越多。居民小区为民众提供了很好 休闲、起居的生活环境,且住宅区
24、与商务区尽量规划在一起,有利于解决城市交 通问题。德国许多市政设施、办公大楼、居民小区,都很注意节能减排和环保, 通过采光设计、材料选用等尽量节省用电,同时,政府鼓励使用可再生能源,如 太阳能、地热等。在能源开发与利用方面,德国政府作出一个重大决定,到2020 年完全弃核。德国人认为,核能发电并不能保证绝对安全,而且核电的社会成本 很高。所以,德国政府目前大力发展风力发电、太阳能发电、沼气等可再生能源。 此外,为了保护好青山绿水,德国有关部门严格管理,注意集约用地,绿化美化 国土山川。在全国土地总体规划利用中,工业用地仅占0. 7%,交通建设占了 4. 8%,建筑物设施用地占6. 7%,水域占
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