城乡融合应实现人土地资金三方面的市场化改革 附从产权角度看中国农村土地市场化改革.docx
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1、摘要城乡融合发展是农村现代化的必由之路,是破解新时期我国社会主要矛盾的重要途径,也是实现乡村振兴、推动区域协调发展的有力支撑。实现城乡融合发展,应不断健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系,让劳动力、土地、资本三方面生产要素在城乡之间自由流动,从而走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。关键词:城乡融合城乡要素流动农村土地制度当前深化生产要素市场化改革已经是社会各界的共识。城乡融合的最终目标就是通过城乡间生产要素的自由流动,最终实现共同发展,缩小城乡差距。与城乡融合有关的生产要素市场化改革,有着人、土地、资金三个角度的“当务之急”。人的问题:进一步完善城市积分落户制度户籍制度改革的一个趋势
2、是,在特大和超大城市调整积分落户制度,未来调整到以居住年限和社保缴纳年限为主要标准,相应的就要调低教育在积分当中所占的权重,这对于城乡融合是非常重大的进步。一个不容忽视的现象是,由于大城市创造就业的活力更强,大量进城务工人员选择在大城市工作。例如,根据2015年1%人口抽样调查数据计算,居留超过5年以上的流动人口占比在上海为51.59%,北京为45.06%,超过10年以上的流动人口占比在上海和北京分别是27.97%和22.53%。这部分长期居住在当地无法落户的人口,主要由跨地区进城务工的农民工构成,如果他们一直不能得到平等的公共服务,将会引发巨大的社会问题。但是,长期以来教育水平在积分落户条件
3、中占有非常重要的权重,因此,积分落户的通道基本上是对农民工群体关闭的。严峻的形势还远不止于此,实际上在既有的积分制度已经非常严格的情况下,许多达到积分标准的人仍落不了户。在少数大城市实施的“积分制”,积分仅是一个“准入标准”,还附加了非常严格的配额制。这个积分制的严格程度要超过加拿大或者澳大利亚的国际移民积分制。而且,国际移民积分制主要针对未移民到目的国的人实施,而在中国内部实施的积分落户制度针对已经长期在所在城市居住和就业的人口。随着全球化进程的推进,为了与其他全球城市竞争人才,中国的大城市早晚要在外国人获得合法居留权以及在公共服务方面采取与其他发达国家相竞争的政策,有可能出现“给外国人居留
4、权设定的门槛低于外地人在大城市落户门槛的落差,这是我们要尽力避免的。为有效破解上述问题,应在可行的情况下,把符合当前积分制标准的外来人口,尽量安排落户。此外,提高合法居住和社保缴纳两项在积分落户标准中的权重的同时,大幅度降低教育水平在积分落户标准中的权重。在大量外来人口流入的大城市,城市的运转需要大量低技能的劳动力,长期稳定的居住和就业说明这些劳动力是城市正常运转所不可或缺的。而公共服务的提供原则应该照顾到这些对城市运转发挥重要作用的低收入群体,而不是像传统的积分制那样,给这部分群体设置几乎达不到的门槛。从产权角度看中国农村土地市场化改革本文在简要回顾我国不同历史时期的农村土地产权制度及市场,
5、并从产权主体、客体、内容三个方面分析现有农村土地产权制度存在缺陷的基础上,以土地承包经营权为农村土地市场化改革的起点,以市场的观点,从明确集体土地所有权主体、扩大所有权权能、赋予农民更多的土地物权三个角度,充分注意了农村土地改革的现有政策和进度,充分注意了农村土地的多样性和更杂性,有针对性地分析了未来农村土地产权制度改革的路径。关键词农村土地产权市场化改革由于历史的原因,我国城市和农村土地实行的是二元化的土地框架体系制度,根源于土地产权制度的不同,城乡土地的配置、使用存在巨大的差异。城市的土地、房屋可以通过市场自由买卖、出租、抵押,有着完善的现代土地产权制度。土地国家所有,所有权由各级政府代行
6、,其物权非常完备并不受限制,市场发育充分,土地价值得到充分显化。而农村土地产权主体、权能等方面,相关规定或模糊不清,比如农村土地的所有者为农民集体,但是这个权利由谁来行使?怎么行使?规定模糊且无从下手;或设置各种限制,比如农村宅基地的取得须以集体组织成员身份为要件,其流转也被严格限制在本集体内。残缺、不完备的农村土地产权制度,使得农村土地市场交换要素奇缺,市场无法充分发育。所以,在农村土地市场化改革即将拉开大幕的当下,首要的、前提的问题是要厘清具有中国特色的现代农村土地产权制度。1中国不同历史时期的土地产权及市场1.1 古代土地产权制度变迁在原始氏族社会时期,土地公有并由氏族和家族集体耕作。而
7、后,正如恩格斯所说:“一切文明民族都是从土地公有制开始的,在己经经历了一定的原始阶段的一切民族那里,这种公有制在农业的发展进程中变成生产的桎梏。它被废除,被否定,经过了或短或长的中间阶段之后转变为私有制。”土地的占有,对各国历史影响极为深远,而对于历代以农立国的中国,农村土地的分配显得更为重要。进入奴隶制时代,商、周实行井田制,土地是贵族所有和农夫使用的权利形式。以秦国商鞅变法为代表,“废井田、开阡陌。”土地所有权主体变为君主、官吏、地主和一小部分自耕农,自耕农世代以耕种经营土地为职业,其土地来源虽各有不同,但私有的田、宅可以进行买卖和遗赠,所有权转让的凭证是双方立下的契券。不过适种买卖等行为
8、受到政治权力和宗法关系等多种限制,在不同的朝代,其活跃度也不尽相同,比如在宋代就较为活跃。随着经济的发展,除土地所有权买卖之外,形式有了稍许的变化。北齐有规定:“帖卖者,帖田七年,熟田五年,钱还地还,依令听许“。当时称为典质,之后又出现倚当,均为现代土地抵押的雏形。明代以来,定额租制发展,土地所有权与经营权分离,地主保留土地所有权,土地经营权具体化为押租、佃权顶当等形式进入市场,到清代永佃制流行,田面权进入市场,这一时期,是整个封建社会土地市场最壮大的时期。1.2 新中国建立后的农村土地产权制度变迁1950年至1953年,全国土改基本完成,废除地主阶级封建剥削的土地所有制,建立农民土地私有制,
9、农民拥有完整的土地所有权、用益物权等物权,且土地产权可以自由流动不受限制。这一制度从根本上激发了农民的生产积极性,农村生产力得到了恢复和发展。但是我国从1953年开始,经过两个阶段,建立了土地集体所有并由集体统一经营的人民公社化制度。这种典型的强制性制度变迁,脱离农村实际,压制了基层活力,使我国农业蒙受了巨大损失。1.3 开启中国农村土地市场化改革之路的家庭联产承包责任制我国从20世纪70年代末开始,逐步建立家庭承包经营的农地基本制度。1995年,是中国农村土地市场化改革的一个具有划时代意义的起点,这一年,国务院发文明确规定土地承包权可以流转,这意味着农户的承包权可以入市交易,随后中央又在20
10、08、2014年给予进一步确认和规范。从数据看,承包权流转率呈现逐步提高的态势,尤其是经济发达地区,农民逐步从种地这一传承两千多年的职业中脱离出来。从产权角度看,这一制度,在坚持农村土地集体所有的基础上,将承包地的所有权和使用权相分离,经过三十多年,逐步激活农户对承包地占有、使用、收益、处分(流转、抵押)等各项权能,使之形成市场。从历史来看,农村土地产权交易市场越是活跃,粮食生产非但不会受到影响,农村的生产力反而还会得到大幅度提升。但在封建社会,统治者为维护其统治和便于管制,在农村始终实行的是以小自耕农为主体的低效平衡、简单均匀的体制,始终未能有实质性的突破。新中国成立后,在特殊的历史条件下,
11、以牺牲农村来发展城市,正面的影响巨大,但也造成城乡更加的割裂,贫富差距拉大。中央每年都非常重视“三农”工作,去年又提出了乡村振兴的战略,其政策目标就是要打破这种一直存在的城乡差距。那么突破口又在哪里?笔者以为在于农村土地的市场化改革,而这场改革的突破口在于农村土地产权制度的改革。2关于农村土地产权制度与农村土地市场化改革2.1 农村土地产权制度是市场化改革的前提和基础土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和,一般用“权利束”加以描述,包括土地所有权及与其相联系和相对独立的各种权利,如土地所有权、使用权、抵押权、继承权等。农村土地市场是指“农村集体所有土地作为商品在流通过程中发生的各种经济关系的
12、总和,以农村土地为交换客体,”从物权法的角度看,农村土地市场可以区分为土地所有权市场和其他物权市场,在中国,主要指用益物权和担保物权等他物权市场。从市场的构成要素看,这些他物权构成了农村土地市场可供交换的商品,明晰的他物权体系,是市场交易的前提和基础。历史上看,产权越是明晰,土地市场也越是活跃,可以这么说,阻碍我国农村土地市场化改革的根源,就在于现有农村土地产权制度的滞后。2.2 现有农村土地产权制度存在的一些问题2.2.1 所有权主体模糊及被虚置,导致市场主体(主要是卖方)缺位。现行农村土地产权的一大缺陷,在于农村土地缺乏人格化的主体。城市土地属于国有土地,国有土地有明确的卖方主体,且具体的
13、出事宜由国土部门负责。而现有法律对集体土地所有权只是作了一个模糊的规定,并且分别规定有“村农民集体”、“村民小组农民集体”“乡(镇)农民集体”。农民集体到底是什么性质的单位?它如何来行使土地所有权?准确来说,农民集体不是一个严格的法律术语,这种法律概念内涵的模糊使得农民集体在现实中找不到对应的载体,从而很难成为实践层面上的市场主体。作为补救,法律规定了所有权的行使主体,即:“村集体经济组织或村民委员会”、“村内各集体经济组织或者村民小组”、“乡镇集体经济组织”。但在实践中,大多数地区的农民集体经济组织己经解体或者名存实亡,实际支配和管理土地的是政府和村委会,集体所有制遮遮掩掩实际成为各级政府所
14、有制,集体土地所有权被实际架空,处于虚置状态,导致农村土地市场卖方主体长期缺位,除了土地承包权,农村土地市场的发展很有限。2.2.2 产权内容残缺及被限制,导致市场可交换要素缺失。我国农村土地产权制度存在的第二大问题是产权的各项权能因种种限制而残缺不全,具体表现为所有权以及农民作为土地使用者的权能残缺。土地所有权是土地所有者在法律法规的范围内,对其拥有的土地享有占有、使用、收益、处分的权利。因土地对人类的生存与发展具有特别重大的意义,故古今中外的国家无不对土地所有权人的权利加以适当的限制。我国现有法律,基于当时国家的发展战略、粮食生产以及农民保障等考虑,对集体土地的所有权权能作了种种限制,比如
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