城市违法建设强制拆除面临的问题与解决途径 附司法拍卖程序中违章建筑的处理困境与建议.docx
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1、城市违法建设强制拆除面临的问题与解决途径【摘要】我国经济发展迅速,城市化进程加快,城市违法建设拆除问题突出,其面临的问题主要存在于行政机关与行政执法人员的管理以及针对违法建设拆除的监督与制约等方面。通过建立并完善城市建设和规划管理机制,多部门联合监控执法制度,行政执法人员的管理机制,强制拆除违法建设的监督机制等解决城市违法建设强制拆除面临的上述问题。关键词】城市违法建设;强制拆除;管理机制;监督机制随着我国城市化进程加速,城市规划成为了城市建设与发展的重要环节;然而违法建设问题日益突出,严重阻碍了城市建设的顺利进。1、城市违法建设强制拆除面临的问题城市违法建设强制拆除主要面临行政机关缺乏高效的
2、管理机制,对行政执法人员缺乏有效的管理机制,违法建设拆除缺乏必备的监督与制约机制等方面的问题。行政机关缺乏高效的管理机制。“九龙治水”,城市建设缺乏统一规划和管理。多部门具有相关审批手续,使得合法建设审批程序复杂,也极易导致行政相对人对于合法建设的预期与政府的规定不统一。正因如此,说服相关群众自行拆除违法建设的难度加大;这不利于政府公信力的维护。城市建设信息不健全,更新速度慢。新增城市建设缺乏预报制度,导致城市规划缺乏宏观安排,由此引起城市规划变动速度快,违法建设的数量增多。城市建设信息落后于城市建设速度,导致城市规划难以适应城市建设新需要,使其与城市发展实际不相符。这都导致违法建设拆除工作量
3、的加大,也不利于社会的稳定与和谐。对行政执法人员缺乏有效的管理机制。首先,行政执法人员执法能力、素养、手段等存在问题,主要表现为执法能力差,素养低,手段粗暴等问题。这极易导致行政机关与相对人的矛盾冲突,容易引发其他社会问题,不利于社会关系的和谐。其次,行政执法人员存在选择性执法问题:规模较大的违法建设和大型户外广告一般严格依照程序强制拆除;简易违法建设(尤其是正在进行的)和小型户外广告则一般当场强制拆除。再次,有些行政执法人员知法犯法,存在权力寻租及收受贿赂等问题:明知是违法建设,主动为其指点迷津,规避法律责任,造成违法建设拆除实际执法的混乱。使得许多建设户争相效尤,为拆除违章建设带来更大的困
4、难。违法建设拆除缺乏必备的监督与制约机制。可以发现,介入强制拆除现场的仅有行政执法机关和相对人,没有第三方主体。政府在违法建设的拆除方面起到十分重要的作用。但是,行政权是最广泛、最擅变、最任意且具有主导作用的一种公权力。正因为如此,政府在处理违法建设问题的过程中极易蚕食、渗透、侵吞相对人的合法权益,也就意味着执法过程中尤其是强制拆除现场极易出现行政执法人员侵犯行政相对人合法权益的状况。此时如果缺乏相应的监督与制约机制,那么行政相对人、相关人的利益诉求将难以得到有效解决,这也是醇致强制拆除违法建设矛盾频发的重要原因之一。2、城市违法建设强制拆除的解决途径通过建立与完善城市建设和规划管理机制,多部
5、门联合监控、执法制度,行政执法人员的管理机制以及强制拆除违法建设的监督机制等多项制度多管齐下完善城市违法建设强制拆出面临的问题。建立并完善城市建设和规划管理机制。首先,建立并完善城市建设信息预报机制;关于新增的城市建设需提前申报备案,便于规划部门根据规划要求和建设现状作统筹安排。其次,建立并完善城市规划统一管理机制。确保规划区范围内的所有建设项目,都要服从城市规划行政主管部门的集中统一管理。可以尝试建立并完善相关行政部门集中审批机制,使得城市建设的审批能够一次性办理完结;“在城市建设是否存在违法问题方面,各部门能够给予申请审批的相对人一个明确的答复和预期,以解决因各部门答复不统一造成的相对人对
6、具体建设预期偏差问题。再次,建立并完善城市建设信息机动管理机制。设立违章查处机动编队,做到定人、定位、定责,不定时巡查城市建设状况;便于规划管理人员实时了解辖区建设动态,把握违章建筑状况。建立分散巡查,集中处理违章行为的管理体制。及时处理违章违法建设问题;努力将其消灭在萌芽状态。建立多部门联合监控、执法制度。除国土部门、规划部门、住房城乡建设部门、城市管理综合执法机关等职能部门按照职责分工和权限查处违法建设外,公安机关要做好制止和查处违法建设的配合保障工作,依法对阻碍国家机关工作人员执行公务的违法行为进行处理。上面的新闻也体现了多部门联合执法的重要性和必要性。建立并完善行政执法人员的管理机制。
7、建立并完善行政执法人员学习和培训机制。培养和提高执法人员的理论水平,促使其深刻领会党的各项方针、政策,熟悉掌握法律法规,精通业务知识,加深市场经济理论的认识与理解;并以此为基础提高其行政执法的实践能力;培养和提高执法人员正确处理利益冲突的能力。执法人员应正确处理局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系,尤其是涉及与违法建设的群众之间的关系,用合理方式使涉及违建的群众理解城市规划政策,以和平方式化解矛盾冲突,保证城市规划的顺利进行。建立并完善行政执法人员考核评估机制。确立违法建筑拆除的处理细则,明确处理方式及责任。将执法人员处理违法建筑拆除问题的具体状况作为其考核评估的依据之一,使之与执法人
8、员的升迁,奖惩等切身利益相挂钩,促使行政执法人员依法和谐地解决违法建设拆除及其引起的社会问题,并由此推动廉政建设机制的建立与完善。加强廉政建设。制定详细的廉政细则,明确行政执法人员的规范与责任。不断地提高行政执法人员的法律意识,促使执法人员形成法律思维;并且加强廉政自律教育,促使执法人员自觉地依法行政,树立执法人员良好的职业道德。在执法人员的心中真正树立起为人民服务的目标,把为人民服务作为自己工作的出发点和落脚点。,建立并完善强制拆除违法建设的监督机制。第一,建立并完善行政机关内部的监督机制。首先明确规定违法建设拆除处理过程中的违纪违规情况,以及对应的相关责任。其次,明确不同级别之间的行政机关
9、的监督和管理责任。现实处理违法建设拆除问题过程中,一旦发现存在违纪违规问题,则依法律、规定等严格处罚;以杜绝违法建设方面的权力寻租与腐败现象。建立并完善强制拆除违法建设的现场监督机制。确保非利害关系第三方机关现场监督违法建设拆除,以督促执法人员依法行政,避免违法侵权行为。第二,建立并完善社会监督机制。首先,在城市规划构想之初,有关行政机关应多渠道搜集民众意见和建议,接受人民群众的监督,以做出科学的规划决策。其次,可以建立群众监督回馈机制,允许非利害关系的群众对违法建设强制拆除的现场执行进行监督,并由专门机关记录并反映群众的监督意见。再次,充分发挥社会监督的力量,强化对相关行政执法人员的监督。可
10、以允许新闻网络媒体等大众传媒直播、采访违法建设强制拆除现场。建立并完善社会宣传机制。多渠道加强对城市规划建设以及违法建设的宣传,如可以发挥基层群众自治组织以及大众传媒的宣传作用。提高公民对城市规划的了解力度,争取民众的理解和支持,最大限度地避免因信息不对称,不畅通导致的极端状况。结语.城市建设与规划是我国的城市化进程与经济社会的发展过程中需要重视的问题,这对于展现城市风貌,凸显城市个性有十分重要的作用。为此,妥善解决城市违法建设的拆出问题,实现城市的良好规划意义重大。为此,通过完善城市建设和规划管理机制,多部门联合监控执法制度,行政执法人员的管理机制,强制拆除违法建设的监督机制以及社会监督机制
11、等多项机制的建立与完善,探索城市违法建设强制拆除在行政机关的管理,行政执法人员的管理以及违法建设拆除的监督与制约等方面问题的对策,妥善解决城市强制拆除违法建设面临的问题,实现城市合理规划的有效推进,促进我国城市化进程与社会经济的良好发展。参考文献:1刘磊.强制拆除法律属性二元论以正在进行的违法建设切入IJ.东方法学,2014(05):96-104.2彭江华.“强制拆迁”的制度困境与突破J.新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2012,33(05):62-69.3邹晓美.拆除违法建筑执法问题研究J.中国流通经济,2011,25(08):120-123.司法拍卖程序中违章建筑的处理困境与建议摘要司
12、法拍卖程序是我国主要的执行财产处置方式之一,近年来随着网络司法拍卖的广泛应用,案件执行率也因此有了显著的提升。但是,由于司法拍卖程序中竞买人的法律意识较为淡漠,常常出现竞买人因拍卖财产存在瑕疵等问题与法院产生矛盾的情况,而其中因拍卖不动产为违章建筑导致无法过户或被拆除的案例更是常见不鲜,这和我国执行程序规定仍较为原则,缺少统一的指导性规则等是分不开的,据此,本文结合现有规定、理论研究及实践操作梳理司法拍卖程序中出现违章建筑的处理方式现状、困境,并根据实践经验与其他国家的操作方法提出若干建议。关键词司法拍卖违章建筑执行拍卖财产瑕疵担保司法执行程序是各国司法程序中较为重要的一环,一纸判决如没有国家
13、强制力的保证是无法转化为债权人的实际利益的,为了更高效的实现执行程序,司法拍卖目前已成为我国最为重要的执行财产处置方式,其处置形式可以最大限度的挖掘执行财产的价值并实现对债权人的偿付。我国此前长期适用的是委托拍卖作为主要的司法拍卖方式,自2012年以来,随着新民事诉讼法和互联网思维的不断发展,我国的司法拍卖模式在几年间已由传统的委托拍卖模式逐步转化为“自主网络拍卖”模式,并该等方式已为当事人节省佣金超过81亿元(截至2017年2月中旬),在总结各地法院对网络司法拍卖试点的经验后,2016年8月2日,最高人民法院发布最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定(法释(2016)18号),在
14、全国范围内推广适用网络司法拍卖。基于网络拍卖通道的便捷性与普及性特点,更多的自然人和企业开始将注意力聚集到司法拍卖中潜藏的大量优质、价廉的不动产等资产之上,但是,司法拍卖领域内的不动产很多具有较长的历史沿革,隐藏着大量风险,而由于我国对于拍卖财产的选择、甄别、披露等仍缺少统一和系统性的法律法规及相关规定,对于不动产的拍卖,由其是不动产中违章建筑的拍卖与处理仍然是执行中的常见老大难问题。就此,本文中笔者拟自违章建筑的定义入手,分析违章建筑作为被执行财产与司法拍卖财产的司法现状及遇到的问题,最后拟针对司法拍卖程序中因违章建筑导致竞买人出现损失问题提出处理的建议。一、将违章建筑纳入司法拍卖财产范围产
15、生的法律与社会问题(一)违章建筑的学理定义对于违章建筑,在我国一般认为是指在城市规划区内没有取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设的,或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物,如进行类型细分的话,可分为“违背规划型,“非法用地型”、“不当施工型”、“擅自搭建型”、“临时超期型”等其他类型。对于违章建筑的讨论主要是植根于城乡规划法中的规定要求,任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划进行建设,包括要符合控制性详细规划,按照出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件进行开发建设,不存在单位和个人私自开展建设的法规空间。在操作与认定层面,有学者对违章建筑的
16、界定进行了系统性的分析,认为其构成要件是“两实质,一形式”,简单总结为违章建筑既损害社会公共利益,不符合城乡整体规划,又在形式上没有履行法定的建造程序,也有学者在此基础上将其构成要件延伸为“违法+行政机关认定”,这与城乡规划法第六十五条的规定是相符的,即对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的“,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设,并根据该等违章建筑是否可供整改与消除影响,采取限期改正、限期拆除、没收实物或者违法收入、征收罚款等处罚O笔者认为,对于违章建筑的定性是与城乡规划法及相关规定密切相关的,是国家规划权的具体体现,也因此,在具备违法前提的基础
17、上,仅有权政府部门可对违章建筑进行定性及作出处罚通知,而其他机关或单位(如司法机关)是无法独立作出违章建筑的定性结论的。(二)违章建筑上的物权权利界定违章建筑在形式上存在重大的违法事实,因此在程序上其无法办理取得权属登记证明,但并不意味着违章建筑一定不存在财产权利,在学界存在较多观点,如“不动产所有权说(认为建筑人对违章建筑享有瑕疵的所有权或不完全的所有权)、“动产所有权说”、“使用权说”等,除不动产所有权说外,其他观点基本立足于民法通则关于财产所有权取得须合法的规定,并普遍的观点均不支持违建建设人享有对违章建筑的不动产物权。笔者认为,在物权法的范畴内,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当
18、依照法律规定登记,但根据不动产登记条例的规定,违章建筑因违反法律行政法规规定的无法予以登记,并且,由于不具备合法建设手续,也无法主张因事实行为发生物权设立的效力O因此,违章建筑无法作为不动产进行物权登记,且由于其缺乏法定的不动产物权生效要件,建筑人也无法对该违章建筑主张不动产物权。那么,没有不动产物权的违章建筑是否存在财产性权利呢,对此,“动产所有权说、使用权说等观点无一例外的认为建筑人对于违章建筑虽并不享受全部的占有、使用、收益与处分的所有权权能,但仍享有部分的物权权能。不过,也有理论观点认为“对违章建筑享有有瑕疵的所有权的观点是不科学的”,“按照现代民法理论,不自由或者不完全的所有权,就不
19、是所有权,所有权本质上是自由的,完整的所有权”,因此,违章建筑人对违章建筑并不享有任何权利,而只是具备占有的事实。笔者倾向于认为,虽然根据民法通则及我国的法律体系做严格解释,较难以认定违章建筑人/使用人对违章建筑享有物权权利,但是,一概否定违章建筑人/使用人的权利并不能实现社会公平正义,也为实践中的很多处理造成了障碍(比如司法拍卖程序)。基于违章建筑的事实状态,在有权政府部门并且对于违章建筑作出拆除等处罚之前,建筑人/使用人对于违章建筑是有占有与使用权利的,并且,建筑人虽不享有完整的不动产物权,对形成违章建筑的建筑材料而言,建筑人仍应享有动产物权,但是,由于根据城乡规划法的规定,政府部门有权根
20、据情况认定违章建筑违法并要求拆除或没收实物,因此建筑人对违章建筑占有使用的事实状态,及其对建筑材料享有的动产物权也处于非常脆弱的权利状态中。(三)以违章建筑作为司法拍卖财产引发的法律与社会问题违章建筑是世界各国均普遍存在的问题,对于我国而言,由于一直在大力开展城镇化建设,无论是棚户区中的成片违章建筑、城乡结合地区私搭乱建、城市内隐秘的加建、改建等,违章建设一直是屡禁不止也难以根除的社会现象。近年来,政府对于违规建设的管理与处罚越趋严格,很多如连片违建房、“空中别墅”等未批先建、私自加建的房屋由于其违法性难已补正规划与建设手续及取得不动产权证书,并随时存在被政府强制拆除没收的风险,同时.,由于对
21、于违章建筑的物权界定较为困难,违章建筑所涉及的租赁、买卖纠纷等层出不穷,也引发很多社会问题。因为违章建筑的普遍性与隐秘性,很多违章建筑主动的或被动的作为被执行财产被纳入司法拍卖程序,就司法拍卖程序中的违章建筑处理,一方面,对于竞买人明确知晓司法拍卖财产为违章建筑的情况,以什么样的起拍价竞买该拍卖财产,如该违章建筑后续被政府强制拆除的竞买人是否有寻求补偿或赔偿的权利有一定的争论。另一方面,对于竞买人并不知晓司法拍卖财产为违章建筑情况的,如果后续违章建筑被政府强制拆除的,竞买人应如何进行救济也均为实务中存在较大争议的问题。并且,需要考虑到,基于司法拍卖由法院主导的特性,竞买人对于法院的公信力的过分
22、依赖也可能导致竞买人主观忽略拍卖财产的瑕疵,而后期一旦违章建筑被政府拆除,又可能酿成竞买人与法院之间的纠纷,是否可能从程序规定上保障竞买人与法院双方的权益也是一个需要重点关注的问题。二、我国司法拍卖程序下对违章建筑的处理方式现状(一)司法机关对违章建筑作为被执行财产的处理态度与方式实践中,部分法官的观点认为违章建筑具备可执行性,其原因之一是对于违章建筑,使用人虽不享受全部的占有、使用、收益与处分的物权,但根据物权理论,基于对违章建筑事实占有与使用的状态,违章建筑中也存在“具有合法财产权益的内容”,因此使用人享有一定的权利。但是,违章建筑虽然可以被执行,在处置违章建筑时也需要明确告知被执行财产竞
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