公共危机管理全面概述.docx

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1、公共危机管理全面概述此资料来自：精品资料网()联系电话：020-39603888值班手机：13726808999企业QQ：800003985提供50万份管理资料下载3万集企业管理资料下载130OGB高清管理讲座硬母拷贝公共危机管理“安而不定总，存而又怠亡，僖而不怠“福安福之所倚，福生耦之用伏”“安于优京而觅于安乐”“惠士不意在泊量”【课程目的】通过培训，使政府各级管理人员树立正确的现代危机观念，提高公务员群体的危机管理能力，推动危机管理的有关原则与技巧灵活运用于工作岗位之中，促进政府危机管理的科学化与高效化，完善系统化、规篦化、制度化、科学化的公共管理，确保社会的长治久安。【培训方法】理论讲授

2、、案例分析第一讲直面危机一、灾难重重、危机四伏危机事件的出现是政府务必面对的“灾难”。在德国奔驰公司董事长埃沙德路透的办公室里挂着一幅巨大的恐龙照片，照片下面写着这样一句警语：“在地球上消失了的，不可能习惯变化的庞然大物比比皆是。”英特尔公司原总裁兼首席执行官安德鲁葛洛夫有句名言叫“惧者生存”O这位世界信息产业巨子将其在位时取得的辉煌业绩归结于“惧者生存”四个字。通用电气公司前任董事长兼首席执行官韦尔奇说：“我们的公司是个了不起的组织，但是假如在未来不能习惯时代的变化就将走向死亡。假如你想明白什么时候达到最佳模式，回答是永远不可能。”微软公司原总裁比尔盖茨的一句名言是“微软离破产永远只有18个

3、月。”海尔公司总裁张瑞敏在谈到海尔的进展时用一个字来概括他这些年的感受“惧”O他把“惧”诠释为如临深渊，如履薄冰，战战兢兢。他认为市场竞争太残酷了，只有居安思危的人才能在竞争中获胜。“最好的时候，也就是最危险的时候。”“不要不记得，我们是私营企业，私营企业是多么脆弱啊！”“我想把三株的体会、经验与教训告诉大家，希望引起大家对危机管理的重视。”这是三株总裁吴炳新经历了三株生死劫难后最想说的3句话。天津大海食品有限公司1997年开业庆典时挂了一条横幅,上书“今日开业，何时倒闭？开业大愁”的警语。企业的危机管理大见成效。在开业以后的三年中，公司以其高质量的产品与完善的售后服务不断扩大自己的顾客群，名

4、声大振，生意兴隆。“我们今年可能活不成了。”这是华为集团的老总任正非在企业蒸蒸日上时告诫员工的话。一一2004年4月22日，华为公司承建文莱NGN网络的一个研讨会在文莱最豪华的酒店举行。文莱商用网络，是目前全球最大的NGN网络之一，此次研讨会也是华为承建的文莱NGN下一代网络的开通仪式,举杯庆祝时，华为总裁任正非说:“我们今年可能活不成了”。如今华为总裁任正非所掌管的华为公司在国际上的业务份额是：NGN市场份额13%,为全球第二；ADSL市场份额32.9%,全球第一；2001年2003年的全球交换机新增市场份额32%,全球第一。但在这时候，他却说出了这么一句话。难道是任正非说错了吗？这些令人触

5、目惊心的名言，是想告诉人们一个严峻的事实：今天这个风云变化的时代，危机无处不在。政府与企业在运行中就像人一样，是有机的生命体，有思维，有行动，有它的优势所在，也有其薄弱环节。任何政府都不可避免地会遭受各类各样的灾难,从而产生政府危机。“911”世贸大楼上空的滚滚浓烟遮蔽了纽约市的大半个天空，也给人民心灵上抹上了一层恐怖主义阴影；“非典”肆虐，一个13亿人口的大国被国际社会“隔离”，全国全民动员抗击“非典”，造成巨大经济缺失，也带来长久深远的影响；“苏丹红”事件在全中国引起一片喊打声，肯德基、麦当劳等跨国公司也未能幸免，凸显政府食品安全监管问题；一场大雨使北京四环以内交通大面积瘫痪。一次又一次的

6、公共危机不断地向人类提出挑战。危机不仅造成人民生命、财产的巨大缺失，对经济与社会造成巨大破坏，也会引起环境恶化，阻碍社会的可持续进展，甚至可能导致社会与政治的不稳固。尽管事件的性质、起因、影响、后果不一致，但他们都有一个共同之处，爆发了突发事件，管理者面临同一场景：社会或者组织赖以维系的重要价值受到威胁,事态进展与环境变化具有高度不确定性，能够采取处理行动的时间十分有限。不管我们是否愿意，在我国改革开放快速进展与社会转型的大背景下，突发事件处理已成为我们这个时代生活的一部分。一方面，我国正经历着“经济转轨，社会转型”的关键时期。根据世界进展进程的规律在社会进展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳固

7、状态”的频发阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”的关键时期。另一方面，改革进入社会结构的全面分化时期，利益与权力将在不一致的主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳固因素，存在形成不一致公共危机的可能。特别是，进入20世纪90年代以来，中国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不一致程度的危机事件。同时具有涉及范围广、高频次、大规模、起因复杂、连带性强、难以推断，突然爆发、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点。比如，2001年宜宾南门大桥垮塌事件、

8、2002年天津“爱滋病患者”扎针事件等。据资料统计：近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。仅以各类生产事故、灾害为例，2002年ITO月，全国共发生各类事故8万8581起，死亡11万2036人，平均每天发生灾害或者事故2953起，死亡377人。2003年，我国因生产事故缺失2500亿、各类自然灾害缺失1500亿元、交通事故缺失2000亿元、卫生与传染病突发事件的缺失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于缺失我国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然

9、灾害、事故灾难与社会安全事件造成的直接经济缺失超过4550亿元。一中国公安部估计，2004年发生了7万4千起民众暴力冲突事件，参与的人数多达370多万。通常来说，突发公共危机事件具有突发性、破坏性、无序性与不确定性等特点，它是各类不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚，会导致社会偏离正常的进展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全与稳固造成重大威胁。但是，应该说，突发公共危机尽管是突发的，但是也是有规律可寻的，我们就是要从这个层次上来认识这个问题，提高识别灾害的能力，减少甚至避免缺失，这是我们探讨公共危机管理，完善危机管理机制的目的所在。正是基于这样的现实与认识，我国政府自2003年非典

10、危机之后，开始意识到危机管理的紧迫性。国家人事部于2003年11月将突发事件的应对能力作为公务员务必掌握的九大核心能力之一。全国各地在加强应急预案修订的同时，也在加强危机管理的宣传培训工作。本课程正是基于这样一种背景下进行的。二、直面危机、重视管理（一）公共危机的内涵界定危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能,又有死亡的威胁。后来，这个词的含义不断扩展，它的适用对象也不断扩大。从学术研究的角度来看，学者们对危机的定义已经达到100多种。关于危机的各类解释与定义，从不一致侧面揭示危机的特点。假如用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们

11、不可预期、难以操纵、不愿面对的局面。按危机影响范围、层面、程度的大小与对整体社会价值观的威胁程度，能够将危机分为公共危机与通常危机。通常危机，要紧是指企业（私人部门）层面上的危机。这种危机影响通常只局限于该组织内部，对外界的影响与对整体社会价值观的威胁都不大，而且通常情况下根据该组织就能够处理通常危机，无须政府部门的干预与全社会的参与。如，安然事件，强生公司泰诺药片中毒事件，比利时与法国可口可乐中毒事件等。案例一：雀巢奶粉事件20世纪70年代初，雀巢公司将其生产的婴儿奶粉在人口众多的进展中国家销售，由此获得了较高的利润。但是，正当雀巢奶粉销售旺季，出现了一个意想不到的情况：在进展中国家由于使用

12、了该奶粉导致婴儿大批死亡。这就是举世瞩目的“雀巢风波”。究其原因，一方面是由于使用奶粉不当造成奶粉被污染；另一方面，雀巢公司在奶粉生产过程中也存在着一些严重的质量问题。事件发生后，公司未能采取及时有效的措施来保护企业形象,而是听之任之,我行我素。直到1977年全球范围内开展了对雀巢奶粉的抵制活动时，公司才开始采取措施，进行补救。但是，如今的补救已为时晚矣。在通过了长达10年之久的抗议与7年的抵制活动之后，1984年，这场风波才告结束。为此，雀巢公司缺失近4000万美元。公共危机，影响范围广大，或者者对一个社会系统的基本价值观与行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力与

13、不确定性极高的情况下作出关键性决策。也就是说，需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参与，整合全社会的资源以积极应对公共危机。公共性是公共危机的首要特征。比如，1994年美国洛杉矶大地震，切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件，2002年南京江宁区汤山镇“914”特大投毒案、2003年初韩国大邱地铁纵火案等。案例二：切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件1986年4月26日，位于苏联乌克兰地区基辅以北140公里的普里皮亚特市的切尔诺贝利核电站4号核反应堆突然爆炸，发生了自1945年日本遭受美国原子弹袭击以来全世界最严重的核灾难。8吨灼热的核燃料从一个房间流到另一个房间，吞噬了混凝土建造的牢固的

14、建筑物，熔化了用特殊钢材做成的钢管。灼热的高温气流将反应堆保护壳冲破，把大量诸如碘、钠等的放射物质送入大气层，周围环境的放射剂量高达同意指标的2万倍。1700多吨石墨燃烧，火灾现场温度高达2000摄氏度以上。爆炸致使299人受到大剂量核物质辐射，19人死亡，179人送医院治疗。泄漏的放射性物质形成放射云，随风飘散到世界各地，遭受污染的包含乌克兰周边20多个国家及美国、加拿大等国。顿时，造成极大的社会恐慌。直到今日，该事件仍然影响着人们的生活，甚至是几代人的健康。务必指出，这种对危机的类型划分方法只是从相对意义上的，通常危机与公共危机的范围并不是截然分开的，随着危机事件的不断升级与事态影响的不断

15、扩大，通常危机也可能会引发或者最终导致公共危机的产生。即在某种条件下，通常危机可能会转化为公共危机。其演化的整个过程是一个连续的统一体，存在着多种不一致的危机形态。因此，从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或者突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突与战争、恐怖袭击或者其它极端行为引发的各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。（二）公共危机的基本特征公共危机事件通常具有下列几个特点：1、突发性与紧急性一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟时间，但这次火

16、灾却造成31人死亡，20人重伤。另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力与破坏力，同时，又要求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。假如处理不当，会给公共生活与公共秩序带来巨大的破坏。如，1992年印度发生印度教徒与穆斯林的宗教冲突，由于政府没有及时处理，最终导致全国性骚乱爆发。案例三：印度神庙事件2002年2月27日，一群印度教徒在参加了北方邦阿约提亚举行的宗教活动之后乘火车反乡。在古吉拉特邦的戈特拉站，由于世界印度教大会成员对政府要他们撤离阿城的命令不满，表现得特别喧闹，甚至骚扰穆斯林妇女。当火车开动时,一些穆斯林青年跳上车去,使火车紧急停靠在离车站500米的穆斯林聚居地,2000

17、余名穆斯林向火车投掷石块、汽油罐，并点燃了其中的4节车厢。大火燃烧了4个多小时，烧死58人，伤43人。这一惨案成为迅速蔓延的古吉拉特邦教派大屠杀的导火索，引发了该邦全境的宗教骚乱。穆斯林成了报复对象，被杀被残，商店、住宅、清真寺被毁。危机持续了4天，在政府派遣军队、实行严厉措施的操纵之下，暴力才被平息下去。此后，印穆冲突断断续续，骚乱导致950多人死亡，伤者无数，3.5万名穆斯林无家可归，财产缺失达几十亿卢比。这次危机使阿约提亚问题再次成为新闻焦点，瓦杰帕伊政府也面临执政以来的最大一次危机。2、高度不确定性危机并不是一种静态的存在，而是动态进展的，其潜伏、爆发、进展、结束的规律与趋势不易为人所

18、准确把握。一方面，事件的开端无法用常规性规则进行推断。珍珠港事件与“911”事件就是两个典型。而且，其后衍生与可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，同时极可能产生各类“涟漪效应二典型的例子就是环境污染案件。如，1971年的意大利塞文索发生的化学危险品不慎泄漏对周围的农场与社区造成长期污染，使该地区面临着居民迁移与重建的压力。1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故也同样如此。3、危机的无序性要紧表现在两个方面:一方面，由于从未发生过，处理起来无章可循，是非程序化决策问题；另一方面，随着环境中某些因素的变化而变化，无特定的进展方向。4、影响的社会性对一个社会系统的基本价值与行

19、为准则架构产生严重威胁，其影响所涉及的主体具有社会性。案例四：天津“爱滋病扎针事件”2002年1月，天津市街道呈现出罕见的冷清，天津市民的眼中增添了从来没有过的警惕。这个900多万人口的特大城市，出现这种普遍性的令人不安的气氛，源自于一个传闻：据说一批河南的爱滋病人来天津，在商场、超市、路边等公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。据说这个传闻最早是从头年的平安夜开始的，传言有人那天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越多，以至于造成了全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其有，不可信其无”的慎重态度，尽可能地减少外出活动的机会。记

20、者熟悉到多名市民在公共场所被人用针管扎确有其事！在天津传染病医院、长征医院、医科大学附属医院与卫生防病中心等都有来检查的市民，每天咨询电话不断，有的医院专门开设咨询窗口。当时可认定的达10余起，性质十分严重。当月9日，天津公安局将此案作为2002年第一号大案，开展侦破。不久天津电视台播放了公安机关抓获4名嫌疑人的消息，并请两位权威专家解释：爱滋病病毒离开人体一分半钟后因血液凝固就会死亡，除非病毒携带者现场抽血后立即大量注射给他人，否则，用扎针的方式很难传播爱滋病病毒。电视台的播报公开了情况的过程真相，打消了市民的不明白与担忧，使城市生活工作秩序迅速恢复了正常。概括而言，公共危机事件RrT突发性

21、、紧急性、高度不确定性、无序性、与影响的社会性等特性。（三）公共危机的类型不一致类型的危机事件所发生的原因、所产生的影响程度与范围、所导致社会危害的严重程度都有很大差异，政府应对的措施与手段也是完全不一致的。也就是说，国家公共危机管理体系的设置与国家机关应急职权的行使，首先务必与危机事件的种类相习惯。分类制度是国家危机管理体系建设的首要基础。从理论上讲，公共危机能够有不一致的分类方法。综合国内外有关文献，根据危机事件本身特有的性质，能够将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件与经济危机五大类：1、自然灾害：要紧是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害与森林火灾与重大生物灾害等。

22、2、事故灾害：要紧是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响与缺失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染与生态破坏事故等。随着我国经济快速进展，一些人盲目追求物质利益，或者由于政府管理监管不到位等原因，安全生产事故有增多现象。据有关部门统计，近几年，全国每年一次死亡3-9人的重大事故，平均每天7.2起；一次死亡10人以上的特大事故，平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每天L2起。仅2003年一次死亡30人以上的特别重大事故就发生14起。1999年的“11.24”特大海难事故（死亡282人）、2000年的洛阳东都商厦“12.25”特大火灾事故（死亡309人）、2

23、002年的“4.15”特大飞行事故（死亡129人）、2003年的“12.23”重庆开县特大井喷事故（死亡243人）等，都给人民生命与国家财产造成严重缺失。3、突发公共卫生事件：要紧是指突然发生，造成或者可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物与职业中毒，重大动物疫情与其它严重影响公众健康的事件。4、突发社会安全事件：要紧是指重大案件、涉外危机、恐怖袭击事件与规模较大的群体性突发事件。尽管我国长期政治稳固，人民安居乐业，但影响国家安全与社会稳固的因素依然存在。在一些地方，恶性刑事案件时有发生，群死群伤的爆炸、投毒等案件,盗窃、抢夺、抢劫等暴力犯罪不断。如2001

24、年江西万载县“3.6”爆炸事件、河北石家庄“3.16”爆炸事件等都给人民生命财产造成重大缺失。另一方面，特别是随着时代进展，新的犯罪形式与犯罪手段不断出现，违法犯罪活动日趋组织化、职业化、智能化与国际化，恐怖主义现实危害上升。5、经济危机：要紧是指资源、能源与生活必需品严重短缺，金融信用危机与其它严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机。表1：危机事件的类型划分类型危机事件例示自然灾害水旱灾害、台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山林倒塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾与重大生物灾害等。事故灾害民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关

25、、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响与缺失的供水、供电、供油与供气等城市生命线事故与通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染与生态破坏事故等。突发公共卫生事件突然发生,造成或者可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物与职业中毒，重大动物疫情，其它严重影响公众健康的事件。突发社会安全事件重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件与规模较大的群体性突发事件。经济危机资源、能源与生活必需品严重短缺，金融信用危机与其它严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机。以上这种分类方法要紧是基于发生的诱因进行分类的，其意义在于:一方面，为预防危机事件

26、提供线索；另一方面，也为国家应急措施的采取提供基本根据，符合危机管理的基本原则。案例五：阿根廷经济危机阿根廷是南美洲仅次于巴西的第二大国。国土面积278万平方公里，人口3600多万。阿根廷拥有丰富的矿产资源与广袤而肥沃的土地与门类较齐全的工业基础，第二次世界大战以后，阿根廷的经济一直名列前茅，有南美的“小康国家”之称。1998年，阿根廷国内生产总值3350多亿美圆，人均产值8500美圆。然而，2001年第四季度，阿根廷发生严重的经济危机，并引发了巨大的社会动荡。要紧经济指数大幅下跌，10月与11月工业生产指数同比下降幅度突破10个百分点。经济危机引起金融市场恐慌，导致资本大规模外逃。2001年

27、11月30日爆发剧烈的银行挤兑潮，当日银行存款流失13亿美圆。面对金融危机，政府被迫实行的限制居民提款与资金外流等金融管制措施，加剧了金融恐慌，引爆了蓄势已久的社会不满情绪与矛盾。12月18日在全国各地发生大规模的社会骚乱、游行示威与一些流血事件。在此后的IO多天内，更换了3位总统，激进党人德拉鲁阿总统与上台执政不到10天的正义党人萨阿总统先后被破辞职。此后，国会推举的杜阿尔德总统上台0另外，失业率急剧上升，2002年7月官方的统计为23%以上。贫困差距不断加大，贫困问题加重。据国家统计局的数字，到2002年7月，全国有1900万人,即人口的53%,处于贫困线下列。阿根廷的经济危机不仅对整个国

28、家的经济体系产生了深刻的影响，而且还引起了社会与政治领域的剧烈动荡，各类经济、社会、政治的矛盾交织在一起，相互影响，显现出危机特有的复杂性与破坏性。（四）公共危机的进展周期危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一级别的危机事件，都有发生、进展与减缓的阶段，需要采取不一致的应急措施。根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱与恢复三个阶段，可将危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期与善后期四个阶段。表2：危机分期管理的任务与能力要求分期发生阶段能力要求要紧任务预警期事前预警预备防范事件的发生，尽可能操纵事态进展爆发期事中快速反应及时操纵危机事件并防止其要延缓解期事中恢复重建保

29、持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序善后期事后评估学习从危机中学习(1)预警期：要紧是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。如今危机管理的任务是：防范与阻止危机事件的发生，或者者把危机事件操纵在特定类型与特定的区域内。其关键在于：预警预备能力。(2)爆发期：如今危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生。危机管理要紧任务是：及时操纵危机事件并防止其蔓延。其关键在于快速反应能力。(3)缓解期：如今危机事件进入相持阶段，仍然有可能向坏的方向进展。危机管理的要紧任务是：保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。(4)善后期：如今危机事件得到有效解决。危机管理的要紧任务是：对整个事件处理过程进行调查评

30、估并从事件中获益。其关键在于善后学习能力。当然，由于危机事件演变迅速，各个阶段之间的划分有的时候不一定很容易确认，而且很多时候是不一致的阶段相互交织、循环往复，从而形成危机事件应急管理特定的生命周期。（五）什么是公共危机管理？没有绝对糟糕的危机，只有绝对糟糕的危机管理“危机”是一个复性词，它既有贬义一一“危险”的意思，又有褒义一一“机会”的意思；既有破坏性意义，又有建设性意义。启示来自农夫与一匹马的故事。有一天，一个农夫与他心爱的马赶路，马在前面走，农夫在后面跟。突然，马一头栽入一口枯井里。农夫绞尽脑汁想办法要救出马，但由于井太深，几个小时过去了，马还在井里痛苦地哀号着。农夫无法救马出来，但又

31、不忍马就这样死掉，因此决定直接将其掩埋井中。农夫用铲子往井里扔土，但是他每扔一下，马就很快抖掉身上的土，再用抖掉的土垫高一点。如此反复，农夫逐步向井里扔土,马逐步垫高。结果是：马踩着垫高的土层走出了深井。这不是无聊的说笑故事，它至少有两个危机管理的启示：其一，并不是所有掉进深坑的马就一定死掉（启示：并不是每一场危机都意味着遭殃）；其二，并不是往坑里填的土,都是一定用来掩埋马之用（启示：并不是每一场危机都只是打击组织的经营）。因此，并不是每一场危机都意味着“浩劫”O危机永远与机遇并存。好的“危机管理”，就是将危机转化为机遇的金钥匙。危机管理,是指针对可能发生的危机与正在发生的危机,进行事先预测防

32、范、事后妥善处理的一种战略手段。危机管理的着眼点，并不像人们通常所懂得的那样在于排斥与消灭危机一一而在于监测危机与处置危机，同时也包含着引入与利用危机的意思，以服务于组织的生存与进展。公共危机管理，是政府或者其它社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少缺失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全与财产，保护社会与国家安全。公共危机管理的主体是政府及其它公共机构，与通常公共管理主体是一致的。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式。尽管公共危机管理在管理实践中长期存在，但是，将它作为一门学科来专门研究是近年的情况。“相同的命

33、运，不一致的归宿不一致的危机处理模式造成的不一致结果”案例六：莫斯科“人质”与韩国地铁“纵火”2002年10月23日，莫斯科时间晚上9点左右，位于莫斯科东南方的莫斯科轴承厂文化宫内近有千名观众正愉快地欣赏着文艺节目。突然，约40多名车臣恐怖分子持枪闯入剧院，他们身上绑满了子弹与炸药。这些恐怖分子命令观众不得轻举妄动，并宣布他们已被劫持为人质，人质中有很多妇女儿童，还有近70名外籍人士。这一危机事件立即震惊全世界，这是继巴利岛爆炸事件后，国际恐怖分子在2002年进行的又一次大规模恐怖活动。普京总统连夜召开安全部门紧急会议，商讨如何处理危机。策划与指挥这起恐怖事件的是车臣非法武装“伊斯兰特种战团”

34、马夫扎尔巴拉耶夫，他是已故车臣著名匪首阿尔比巴拉耶夫的侄子。阿尔比在2001年夏天被俄军击毙，马夫扎尔便接管叔父留下的事业，并发誓要为其报仇，他专门组织了一支由车臣匪徒遗孀构成的“寡妇”敢死队，由于她们对俄军有着刻骨之恨,因此，她们在这次恐怖事件中将生死置之度外。这些妇女身上都绑者炸药，声称要与人质同归于尽。恐怖分子向俄政府提出在7天之内结束车臣战争，并使俄军队撤出车臣，否则将杀死全部人质。2002年10月25日早上9时，恐怖分子释放了7名人质，一名国际红十字官员高举着白色标志旗，在俄特种部队的掩护下进入文化宫。中午，俄官方与恐怖分子就释放外籍人质的谈判宣告破裂。12点左右，恐怖分子又释放了8

35、名儿童，他们先后在国际红十字会官员的护送下走出大厅。但整个局势仍处于僵持阶段，恐怖分子与俄官方的接触没有任何实质性的进展。与此同时，普京总统发表了措辞强硬的讲话，他说，他不可能承诺恐怖分子停止战争的要求，“决不向挑衅让步”，他强调，目前首要的任务是保证人质的生命安全。俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫25日下午向媒体宣布，假如恐怖分子释放人质，俄当局将保证他们的生命安全。然而，恐怖分子则威胁说，假如俄当局不承诺他们的条件，他们将于26日开始屠杀人质，情况已到了千钧一发的时刻。2002年10月26日清晨，恐怖分子打死了两名人质，并将人质尸体抬出剧院大门，就在如今，俄特种部队突然开始向大门冲击，此举吸

36、引了恐怖分子的注意力，千钧一发之际，早已分布在剧院各个入口与已潜伏在剧院内的特种兵如天兵而降，闪电般地出现在恐怖分子面前，恐怖分子还未来得及引爆绑在身上与分布在剧院各处的炸弹，就已经被制服。此次行动在最少缺失的前提下，拯救了大部分人质。事后，俄内务部副部长公布消息说，在整个拯救过程中，有750名人质获释，67名人质死亡，36名恐怖分子被击毙，还有少数恐怖分子隐藏在人质中流窜出去，俄内务部已向全俄通缉，并表示：假如这些恐怖分子在24小时之内投降，将保证他们的安全，否则将会受到最严厉的惩处。最先明白此消息的现场人员无不为人质的成功获救而欢欣鼓舞，他们兴奋地将消息传向全世界。事后，国际舆论一致认为此

37、次人质拯救行动成功地打击了恐怖分子的嚣张气焰，尽可能地避免了人员的伤亡，整个行动是“极其出色的”。在此次人质危机的过程中，俄罗斯当局立场坚定、布置严密、果断出击，最后取得人质拯救的成功，在当前恐怖主义已对全人类的生命安全构成威胁之时，他们的政府危机管理经验无疑有很多值得国际社会借鉴的地方。首先，俄罗斯当局对恐怖分子态度坚决。在恐怖分子提出要求之后，普京总统表示：“决不向挑衅让步”。最终，特种部队通过周密的部署，一举击溃了恐怖分子。试想，假如普京当时向恐怖分子妥协、，满足他们的要求，这不仅会加剧车臣局势的混乱，引发俄政局动荡，更会助长全世界恐怖分子用恐怖手段达到自己目的的嚣张气焰，对国际反恐事业

38、带来严重的不良影响。其次，务必确信的是俄罗斯当局布置严密、反应迅速、行动果断。在恐怖事件发生的当晚，普京立即与安全部门领导人连夜召开紧急会议，讨论解决之策，并取消了次日与德国总理施罗德的会谈，同时，还宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会面，全天守在克里姆林宫办公室，时刻关注事态的进展，并指导拯救工作的进行。俄安全部门则立即加强全俄罗斯重要地点、交通设施的安全保卫工作，防止恐怖分子趁机再制造事端。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出几乎不可能承诺的无理要求，大多数媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京也面临上任后最严峻的一次考验。但普京总统镇定自若，果断决策，在4名人质遇害之时，

39、果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免人员的更大伤亡。而俄罗斯特种部队的拯救行动，不仅赢得了俄民众的信赖，也得到了国际社会的普遍赞扬。读懂了俄罗斯成功拯救人质的危机管理案例后，我们再来看一个在政府危机管理失败的案例。尽管两者无法完全可比，但是能够帮助我们熟悉政府危机管理中政府工作的得与失，盲点与重点。2003年2月18日上午9时50分，在韩国大邱市的地铁一号线上，1079号列车正向着市中心的中央路站飞驰。车厢里的乘客与往日一样，有看报纸的，有闭目养神的，谁也没有想到死神正在逼近他们。当地铁列车徐徐开进中央路站的时候，2号车厢里有位身着深蓝色运动装的中年汉子突然从自己的背包里拿出一个

40、象是牛奶罐的东西，但是,他不是在喝奶,儿时拿打火机在罐口上点火。坐在身边的朴今泰等人认为他在玩打火机，因此劝他不要在车厢内玩火。但是，玩火者仍然在继续。朴今泰等人觉得这个人的神情与动作有点不对劲，赶紧冲上去与他展开搏斗。在搏斗的过程中，满罐的汽油洒在了这位“神秘”人身上与车厢座位上，打火机点燃了汽油。瞬间，车厢变成了火的海洋。随之，地铁的电源被自动切断，车门也开不了，黑暗、燃烧的火光、为生存呼唤的惨叫声，人们在无望中乱窜。火焰烧尽了化纤椅子，车厢充满了滚滚毒性浓烟，而车门紧锁。车厢变成了惨绝人寰的人间地狱。两列地铁列车共挂有12节车厢。大火瞬间把所有车厢烧化。浓烟充满了整个车站。许多地下的人找

41、不到出口而窒息。地铁纵火案发生后，大邱市派出消防队员3000人与66辆消防车。由于地铁车站现场浓烟笼罩与高温,使抢救工作遇到了极大困难。通过6个多小时的抢救,150多人送到各家医院进行抢救。根据韩国官方提供的数字，当时有198人死亡,146人受伤，另有318人下落不明。惨案发生后，韩国媒体对在这次事件中所暴露出的安全问题提出了尖锐的批判。大韩每日报在2月19日一篇名为麻痹导致惨案的社论中指出，此次事故伤亡如此惨重，与有关方面对灾难缺乏有效的危机防范意识有很大关系。首先，事先没有防范火灾的措施。此次被烧毁的列车是1997年生产的，列车所用的个中材料一经燃烧就会散发出有毒气体。特别是车厢内部的地板

42、、顶蓬与座椅，基本都是用耐燃塑料制成的，在高温下会释放大量有毒气体。而毒烟是是造成大量乘客迅速死亡的要紧原因。有毒气体还造成大批救援人员无法及时进入现场。其次，地铁站内设备不完备，灭火装置不够。其通风设备被证明在火灾中毫无作用，大量的烟雾与有毒气体无法排放，使得千余救援人员到达现场后束手无策。韩国地铁兼有民用防空的作用，一个人纵火已经造成如此大的惨剧，若战时遇到不测的话，后果难以想象。地铁站内还缺少必要的夜间照明装置。在此次纵火案中，由于列车起火后自动断电，地铁站内顿时一片漆黑，很多慌乱的乘客根本找不到逃生出口。事实上,从地铁站内到地面出口，步行只需两分钟，假如有指明出口方向的夜光装置，乘客逃

43、离时将会更加有序，得以逃生的人数将会更多。第三，工作人员过于疏忽大意、掉以轻心也是导致伤亡惨重的一个原因。大邱地铁的总操纵室在9时55分就接到警报，但当时的值班员认为这只是一起轻微事故，并指令另一列地铁列车开往中央站。第二辆列车进站后无法驶离已起火的站台，随即也被卷入火海。在126名遇难者中，有70多人就是第二辆列车上的乘客。此外，调度员在随后组织援救工作时犹豫不决，浪费了一些时间。这是认为的错误导致火灾事故伤亡的加重。（六）公共危机考验政府危机管理如何妥善解决公共危机将是政府面临的重大课题。但是，政府目前的公共危机管理体系与管理水平，还没有能够跟进这一进展趋势。以2003年发生的“非典”为例

44、，就暴露出政府在社会危机管理机制上存在着许多缺陷，与公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安全的问题时心理承受能力的脆弱性。我们之因此在公共危机面前暴露出这么多问题，要紧是由于我们的危机管理还没有形成制度化与法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共危机管理机制。案例七：纽约“停电”与北京“暴雨”(1)纽约走出危机美国东部时间2003年8月14日夜里，灯红酒绿的纽约一片漆黑。原因是这天下午4时10分，北美发生了历史上最大规模的停电：从美国的纽约、克利夫兰、底特律，到加拿大的多伦多、渥太华，各大城市瘫痪了近30个小时，影响到美国的纽约、密歇根、俄亥俄、宾夕法尼亚、马萨诸塞、新泽西、佛

45、蒙特7个州与加拿大安大略省。世界上电气化程度最高地区的5000万人，过了30个小时没有电的生活。断电时，正是纽约市民下班的时候。突然，办公室楼里的灯熄了、空调停了、电梯停了，街上的交通灯灭了，正在运行的地铁列车也停驶了。从纽约到多伦多的12个机场，没有一架飞机起飞。每日几十万名地铁乘客，都变成了难民。在很多高层居民楼里，由于没有电使水泵正常运转，因此很多高层住户一整天都没有水供应，他们被迫用桶从消防龙头中装水然后走楼梯把水运进家里。由于纽约市是“911”事件重灾区，断电陡然绷紧了人们的神经，数百万人一齐蜂拥到大街上。“人人都跑了出去，”一位名叫玛丽霍兰的护士说，“我突然就想到了911。”在纽约

46、市大街小巷,各类说法不胫而走。危机的阴云顿时笼罩整个城市。纽约金融区很多人竞相朝着东河与布鲁克林大桥跑去。在停电后的短时间内，纽约市各摩天大楼就人去楼空，店铺纷纷关门，连联合国总部也不例外。在停电期间，通用汽车、克莱斯勒、福特、本田等汽车公司的35个工厂停产；仅15日一天，美加两地的400个航班取消，12个国际机场部分或者全部关闭；100个电厂与25个核电厂关闭。此次断电使大约5000万人受到影响，这一天也成为纽约历史上最繁忙的两天之一，但是，美国政府在这场危机面前显得沉着与从容。特别是纽约，凭借高效的应急系统与出色的危机管理能力，迅速走出了停电带来的恐慌。(2)北京陷入泽国2004年7月10

47、日下午16时北京经历了一场突如其来的暴雨。但北京政府的表现却差强人意。“刮风不行，小雪不行，下雨也不行，北京，你实在是太脆弱了。”这是经历了这场暴雨后，一位北京网民的留言。从一片泽国中艰难逃回家的北京人，用他们特有的幽默在网上分享各自的遭遇。有人说“我当了回舰长”，有人说“我是游回家的”，还有人说“莲花桥底下确实能够种莲花了。”尽管北京城区防汛指挥办、市政公用、电力、交通等部门参与防汛的总人数达到了近6000人，但事实依然是：道路中断、车辆抛锚、地铁进水、警方在混乱中束手无策(3)纽约为什么能化险为夷美国的独立专家、联邦官员与停电地区的领导人指出，假如不是州级、市级有关人员在“911”事件以来

48、的近两年时间里制定全面细致的应急计划，2003年停电事故造成的缺失将会更大。美国总统布什也认为，纽约这次处理危机的能力比在“911”期间的表现好得多。再看北京这场暴雨。当初身处雨中的公众，都觉得自己遭遇了生平未遇的大雨。但随着数据的公布，人们终于从有关报道里熟悉到，这仅仅是一场“五年一遇”的暴雨。按气象专家的解释，这场雨之因此成灾，是由于单位时间降雨量大，瞬时雨量超过道路排水系统设计能力，导致道路排水不畅，造成城区大面积积水。从程度上看，纽约的断电事件比北京的暴雨事件严重，但纽约政府的反应却显得沉稳，关键在于有成熟的危机预警机制与快速反应能力。第一，及时公布信息，而且信息透明。停电初始，大多数人想到的是恐怖袭击，但纽约市长布隆伯格在