公共管理学笔记.docx

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1、公共管理学笔记第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的内在根据公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品与服务的活动。早期人类社会：19世纪末以行政管理学或者公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。与群体需求有关的（个体需求有关的）事务、产品、部门、领域，称之公共事务、公共产品、公共部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。对公共管理而言:管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最大化为出发点与归宿的部门；管理对象：即公共事务表达社会成员的整体利益，并

2、表现在现实生活的各个方面国防、治安、社会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。管理过程：公共管理涉及公共权力的占有与使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标：1、目标是为了公共利益或者私人利益（包含管理者在内的），是二者最重要的区别。2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点与归宿；公共管理部门是为保护与增进与社会存在与进展休戚有关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。（二）垄断强制性与自由竞争性1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共与私人利益关系基本原则是确保

3、公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；2、公共利益优先性通过公共权力与政治权威表达。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系表达为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理表达出在公共权力与市场力量双重制约下的自由选择与平等竞争的关系。（）制衡性与自主性1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。2、私部门管理者收到公共权力与市场力量的双重制约，他们

4、的利益直接表达在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。（四）多元理性与经济理性1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者与执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；2、私部门管理的目标与职能是限定的，管理的规模与影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存与进展展开，因此要紧根据经济理性，无需对分配与平衡社会价值承担责任。（五）政府机制与市场机制1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置与操纵体系。2、公共管理通

5、过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品与服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。公共管理与私部门管理的相似性1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标：3、都要处理与外部环境的关系：4、管理方法与技术大同小异：二、现代社会变迁推动公共管理进展（一）公共物品的需求与供给在稳固地扩大政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济进展过程中，社会生产与社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济进展不断增长。（二）社会生

6、活中的公共事务日益增加科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续进展、保护宪政秩序社会安全、回应科技革命与全球化挑战、提高社会经济体制与政治体制对社会治理的有效性等。（）公共管理所面临的环境更加复杂多变工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，习惯社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。（一）理论框架局限行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向与管理学通常工具取向，但未找到平衡的

7、契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础与研究方法论体系的需要。（二）管理主体局限：行政管理学：政府或者国家行政机关；公共管理学：政府、非政府公共组织（）管理理念与手段局限行政管理一一全能政府以行政手段实施全面管理管理主体:排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管与直接管理混为一谈管理手段:排斥私营部门管理手段与竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。突破行政学在理念与手段上的限制，成为公共管理学进展的内在要求（四）管理对象与目标局限1、行政管理学:管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）2、政府管辖范围的公共事务注重内部管理关注行政秩序与行政效率，然后才是政府管辖的

8、传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。管理目标：内部取向，重视管理机构，过程与程序的规范性一一官僚制组织形态。2、公共管理学:兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或者绩效为管理目标第二节公共管理学是时代的产物公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会进展水平及与文明进程直接有关的管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属与服务于阶级统治的特点，从统治为主导的行政转向以管理为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多使用民主与参与的方式。一、西方国家摆脱逆境的需要（一）政府角色膨胀与规模扩大引起民众不满:福利国家理念推动政府权力扩张，引来非议：1、政府规

9、模太大，消耗过多稀缺资源；2、政府管理范围太宽；3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必定导致平庸与无效率（二）经济衰退与财政压力的加剧:福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。（三）社会问题与政府不可治理性的增加1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。务必推行政府改革，让公共服务回归社会与市场，缩小政府职能，化解政府逆境。二、科技革命与全球化浪潮（科学技术革命是公共管理学产生与进展的重要推动力量1 .现代科技革命使社会成员参与公共领域活动

10、的性质与形式发生了重大变化。2 .现代通信与信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。3 .科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必定要求新社会治理形态相习惯。（二）全球化是公共管理学产生与进展的另一推动力政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依靠之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。三、政府管理与民主制度方面的矛盾（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以习惯时代的要求L传统科层官僚制难以习惯信息社会政治、经济、社会进展要求。行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最要紧因素。2 .科层官僚制难以习惯当代当场经济进展的要求

11、。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争与效率陷入被动。3 .科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。4 .官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级克制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”L民众应百.接参与公共服务的供给过程。2.公民应民能操纵政治家，乂能操纵官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策与决策，再由官僚阶层具体完成。5 .国家应解决特殊利益集团对政府决策的操纵。6 .国家应寻找解决西方民

12、主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制深层次矛盾:保护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民保护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。第三节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或者关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。处理“公共”问题核心是如何生产与分配公共产物品,处理公共事务以满足民众公共性需求。公共物品（Publicgoods）与公共事务（PUbIiCaffairS）是公共管理中的两个重要概念。公共物品：是与私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的与非排他性的

13、产品。公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量与共同利益的活动，及这些活动的实际结果。（二）管理、公共管理与公共管理学管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能与手段，对管理客体加以调节操纵的过程。公共管理学亦属于-类特定领域的管理学。公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障与增进社会公共利益的职能活动。涵义：公共管理主体是政府与其他公共部门,不是私人及其组织；公共管理对象公共事务的特征:与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；由于公共事务关系到社会成员利益,决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；公共管理来自民众授权并

14、负直接社会责任,务必依法进行，其工作绩效不以利润或者效率为标准；公共管理公共性,决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的“三分法”:公共政策一政府制定公共政策的活动；政府管理一政府处理公共事务，提供公共产品与服务的活动，包含行政机关、立法机关、司法机关，与军队、警察等国家机器的各个部门的管理；非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品与服务的活动。3.公共管理学:是一门运用包含管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论与方法，研究公共管理部门与公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品与公共服务，以增进与公平分

15、配社会公共利益的知识体系。公共管理学的特点:公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或者公共政策，而在“如何（HOW）做的层面上沿袭企业管理。公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。公共管理强调价值调与与责任，不仅重视3E,即经济（Economy）,效率（EffiCiency）、效能（Effectiveness）,而且重视公平Equality）正义、民主。公共管理关注与重视政府改革

16、与再造。公共管理是一个不一致学科共同参与的研究领域。当前公共管理学值得注意的特点：鲜明的实践导向性理论上的包容性学科的年轻性二、公共管理的构成要素（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织与个人两大类）政府非营利组织领导者管理者被管理者（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。（三）公共管理的资源与手段：公共部门最重要资源是合法性。包含：合法地构成公共组织与成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力与税收能力特别重要。公共管理的手段最基本的手段是制定与执行公共政策。（四）公共管理的环境：在公共管理的

17、宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。三、公共管理学的研究内容（一）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论与方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但公共管理学作为公共行政与企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不一致外，与企业管理学的学科体系也应有区别。（二）公共管理学的前沿领域:8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织，10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。四、公共管理学的研究途径与方法（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Publi

18、cpolicyapproach,P途径）企业管理途径（BUSineSSaPPrOaCh,B途径）。P途径公共管理的特征:强调与政策分析的渊源关系着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；重视非量化与实务的取向，推崇个案研究来进展有关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径公共管理的特征:主张师法企业偏爱企业管理原则；对公、私部门差异不作严格区分；除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理；在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界与实务界显得更有影响力。P途径与B途径的共同点:它们的眼光不局限于行政机关内部

19、，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。（二）公共管理学的研究方法1 .规范方法：又称理想方法。用于公共管理现象研究，着眼建立通常理论与通常原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。2 .实证方法：又称经验方法。专注发现事实，根据科学原则描述事实，研究者价值中立。3 .案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案4 .系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境习惯性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。5,比较方法：横向对比不一致国家地区的公共管理活动

20、或者某个侧面；纵向对比同一国家地区不一致时期的公共管理活动或者某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论与最优方案。6.数理方法：按照随机或者非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法与定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。第四节公共管理学与中国的进展一、公共管理学与中国的市场经济(一)公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷为市场经济提供基本制度框架与法律基础组织各类公共物品与服务的供给保护自然资源与环境保护与维持市场竞争调节收入与财政分配通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。(二)公共管理学“亲市场”

21、的学科立场，有助于市场经济的健康进展将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者与管制者；减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。二、公共管理学与中国的社会进展(D公共管理学有助于促进包含政治、文化与行为方式在内的社会协调进展(二)公共管理学内在的民主平等精神与科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型第二讲公共管理的理论与实践的进展第一节公共管理学的理论渊源一、管理理论：(一)古典学派理论。弗里德里克泰勒(FrederiCkW.Taylor)为代表。古典学派关注焦点是“效率”与“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作

22、为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。(二)行为学派理论。梅奥(J.E.Mayo)著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。()决策学派理论。决策学派以赫伯特西蒙(HerbertA.Simon)为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯林德布洛姆(CharlesE.Undblom)提出渐进决策理论。（四）系统学派理论。系统学派以切斯特巴纳德（ChesterBarnard）将组织视为一个社

23、会系统而得名。20世纪670年代，系统学派进展出两大理论，生态理论，权变理论，（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于进展变化中的新管理主义要紧包含如下几个方面。1 .企业再造理论：企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，完全改造业务流程。衡量绩效的关键指标包含产品与服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2 .虚拟企业：把不一致地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。3学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有

24、机的、扁平的组织。由多个制造型团队构成，组织成员具有共同愿景与持续学习精神，是一种可持续进展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成学术思潮。詹姆斯布坎南（James.M.Buchanan）是代表人物。公共选择：是通过集体行动与政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或者机制。公共选择理论：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社会由经济、政治两个市场构成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法与基本

25、假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：集体性；规则性；非市场性。政治市场与经济市场在交易上的重要差别：经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。市场交易是在单个人与单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。公共选择理论对公共管理学的理论启示：用经济学方法与假设研究政治，建立严谨的有关政府通常理论的努力，

26、为公共管理学研究提供了经济学视野与研究途径；对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；强调规则、立宪与立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。（二）政府失败论（GOVernmentfailUre）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或者非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费与滥用资源，公共

27、支出成本规模过大或者者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的回答。政府干预行为的局限性：1 .公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或者制约因素，使政府难以制定并实施好或者合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却I大I自身内在缺陷难以实现这种利益。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知2 .政府工作机构的低效率

28、：政府机构执行政策与公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必定影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。低效率原因：缺乏竞争性压力没有降低成本的激励机制缺乏监督信息。3 .政府的内部性与扩张,政府内部性（intemalities）指公共机构特别政府部门及其官员追求自身利益或者组织自身目标而非公共利益或者社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门构成人员的增加与政府部门支出水平的增长。4 .政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租（Rent-Seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者保护既得经济利益或者对

29、既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或者超额利润的活动。寻租活动特点：利用各类合法或者非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不一致产业间自由流淌、自由竞争，以保护与攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”的原因：寻租导致经济资源配置扭曲，或者是资源无效配置的根源；寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或者新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不一致政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对公共管理学的启迪作用:深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为

30、的局限性及代议民主制度的内在缺陷；弥补了政府行为缺陷研究的空白；提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为与制度因素纳入经济学分析框架。(=)代理理论与交易费用理论委托一代理理论与交易费用理论是新制度经济学重要构成部分，对公共管理学影响是巨大。1 .代理理论(AgentTheory)：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或者多个行为主体指定或者雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并根据后者提供服务的数量与质量支付相应报酬。如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。基本假定：处于委托代理关

31、系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离与冲突便成为一种普遍现象。委托一代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。关注三个要紧问题：代理人的选择与对代理人的激励；减少“代理成本”或者由代理引起的资源耗费；签订最优合同，防止双方特别是代理方寻机违约为自己谋利。2 .交易费用理论(TranSaCtiOnCOSttheOry)：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或者组织的建立、变迁与使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。科斯(ROnalH.Coase)观点：于1937年

32、提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包含在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，与监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念解释为什么会小现企业:企业从一个专业化的交易经济中出现的要紧原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调与组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。科斯理论中，经济资源配置机制既能够是市场又能够是企业,在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价

33、格协调更为有效，即节约了交易费用。当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了,企业与市场之间规模边界就确定了。第二节公共管理学科的进展历程公共管理作为独立学科历史不长。1887年前公共管理处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属政治学中，没有独立出来。1887年后公共管理研究进入学科前期：行政学阶段。根据历史分期方法，先用欧文休斯的标准做一级分期，再用其他标准对公共行政时期作二级分期。公共管理总体分为，公共行政与公共管理两大时期公共行政时期，据学科研究焦点方法不一致，分为：传统公共行政阶段新公共行政阶段。公

34、共行政学科关注焦点核心是政府机构的运行问题，争议焦点是政治与行政的关系；公共管理关注核心是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（市场、社会等）间的分配，及公共管理品质的提升。一、公共行政时期（188720世纪70年代末）（-）传统的公共行政（18871960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或者管理在整个国家或者社会管理中地位日渐上升。公共行政学研究特点：制度或者法理研究方法，重点关注正式政府组织机构主张政治行政分开探究行政管理通常性原理强调效率是最高标准。1 .政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革一政策科学2 .管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先

35、后流行科学管理思想与行为主义管理思想。（二）新公共行政时期（19601980）1 .政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。2 .韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批判。3 .具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学与管理学等多学科理论与方法的影响。4.这一时期公共政策研究得到空前的进展，甚至大有形成独立学科的趋势。二、公共管理时期（1980年至今）与公共行政时期区别：关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理力图解决三个问题：重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政

36、府职能，以求政府管得少一些、好一些；实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场与社会力量提供公共服务，弥补政府不足；改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率与为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机与信任危机的逆境。第三节新公共管理（NeWPublicManagement.NPM）：指20世纪80年代以来在美国等国出现的关于行政改革的理论与实践模式，要紧来自公共选择理论、新制度经济学与政治学理论一些关于行政改革的理论设想，及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理要紧表达企业管理途径（“B途径”）的公共管理理念。新

37、公共管理核心思想：把私人部门管理手段与市场激励结构引入公共部门与公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。一、要紧工业化国家的新公共管理实践（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。要紧特点：视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或者私人部门提供公共服务。制造市场或者准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但是

38、民众真正需要的服务上。将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或者半契约方式加以操纵。由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用务必与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。弹性薪酬。即由实际市场与绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。（二）美国的新治理。90年代克林顿时期,特征：强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务，以取代过去假化的公共服务体系。鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权

39、化。强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新与管理方法。（）其它西方国家的实践。L澳大利亚与新西兰：新西兰新公共管理9项原则：政府只在非政府机构（如私人企业与志愿者团体）无效率与无效能时才涉入其活动。一切隶属于政府部门的事业单位，务必被改制为私部门公司。务必尽可能明确与清晰界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。务必尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不一致机构中。内阁部长与各部执行长（ChiefEXeCUtiVe）

40、职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对方案的投入及产出负责。公共基金使用包含购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量与成本均须由购买者而非生产者决定。制度设计务必使公共服务提供者获利最小化。治理结构趋向降低代理成本与交易成本。行政效率、顾客反应及决策权力的利益务必尽可能与执行紧密结合。2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行操纵；制定项目预算与绩效标准；使用服务与顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。（四）各国新公共管理实践的共同特点1 .为解决财政问题.各国行政改革内容大都包含私有化或者带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，使政府财政压力减轻，探索出使

41、社会逐步摆脱对政府过分依靠的可行之路。2 .为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念与私营部门管理技能。3 .为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构与执行机构的职能，加强执行机构并给予两者相应的支配权。这样可使决策机构与执行机构根据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将要紧精力放在提供必要的优质社会服务上。4 .实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。5 .通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字与琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。（五）当前西方政府改革的新

42、动向L在政府与市场间作公共选择虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各国乃至转轨国家与进展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。2 .政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。3 .强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动20世纪80年代强调使用信息技术，90年代开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。4 .各国政府都开始重视政策制定能力的提高与政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政

43、府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。二、对新公共管理的评析（D新公共管理的时代特征L新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：为公共部门管理特别政府管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础；开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新;建立更全面、综合的知识框架；提供当代公共部门管理特别是政府管理的新实践模式。2 .新公共管理表达了国家与社会，政府与市场关系的新格局。20世纪80年代始，西方国家逐步显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能与责任的全面退却。政府从社会制高

44、点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理表达这种新的关系格局，并推动其向纵深进展。3 .新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者与经济活动直接管理人向监管人与规则制定人转变。表现为政府公共政策化与公共管理社会化。（二）新公共管理的“解题”特色（D“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量与服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理与公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后

45、撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的情况，把那些社会有能力承担的社会管理与公共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。实现传统政府职能向社会的转移：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。（2） “如何进行管理”方面：引进市场竞争机制与私部门成功管理经验与手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现:广泛使用私营部门成功的管理手段与竞争机制。政府服务以顾客为导向。由重视工作过程与投入转向注重结果与产出。通过多种形式授权改善公共部门工作。放松严格行政规制，实施严明绩效目标操纵。文官与政务官之间密切互动，政策制定与行政管理相互渗透。重视公共人力资源管理。（三）新公共管理的理论困难：是

46、“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门与私人组织、公共管理与私人管理的差异是根本性质的，很难回避。假设没有差别让通常管理长驱直入会带来极大冲击；决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。新公共管理面临的要紧批判：是其沉溺于市场基本教义（MarketfUndamentaliSm）。事实证明任何对市场的过度依靠都是不恰当的。（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：1 .务必加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面；2 .充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制，用市场力量改造政府，提高政府工作效率;3 .务必增强政府公务员的管理与服务意

47、识，重塑政府与社会的关系；4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域进展起来的管理经验、原则、方法与技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。第三讲公共管理的主体第一节公共管理的主体（D：组织一、公共组织的概念（一）组织：是人们按一定目的、任务与形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各类组织要素的有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标与特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。（二）公共组织:是以实现公共利益为目标的组织，通常拥有公共权力或者者通过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。包含：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。（三）公共组织基本要素物质要素:人员，按组织目标职能将不一致专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体与核心：经费，维持公共组织运营与进展；物资设备，是公共组织赖以生存进展的物质基础。精神要素:目标，组织产生进展的基础与原因，