德国行政程序法法典化的发展 附行政程序法探究及展望.docx
《德国行政程序法法典化的发展 附行政程序法探究及展望.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《德国行政程序法法典化的发展 附行政程序法探究及展望.docx(13页珍藏版)》请在课桌文档上搜索。
1、德国行政程序法法典化的发展【摘要】德国行政法的发展过程中,受到早期重实体轻程序思想的影响,使得一般行政程序法的法典化进程直到20世纪70年代才逐渐得以实现。在随后40多年的实施过程中,为了和不断发展变化的行政活动相适应,法典化的行政程序法虽然也经历了一系列的修改,但是关于法典化改革的呼声却从未间断。尤其是在经济、社会以及科技高速发展的今天,如何有效应对信息行政、电子化行政以及多元化行政活动形式带来的挑战;如何在欧洲一体化进程中协调本国行政程序法与欧盟法之间的关系;如何在权利救济方面更好地将行政复议程序与行政诉讼衔接起来,成为德国行政程序法典化发展中必须要解决的问题。一、行政程序法法典化的历史国
2、家行政权力的组织形式、职权范围及其与公民的法律关系需要受到行政法的规制。相较于特别行政法(BeSOndereSVerWaItUngSreCht)适用于特定领域,只规范该领域具体生活事实所涉及的行政活动,一般行政法(AllgemeinesVerwaltungsrecht)则是由从特定领域抽离出的、各个特别行政法调整范围中共同含有的、并且对整个行政活动范围具有决定意义的规则(Normen)组成。因此,一般化的行政程序法也属于一般行政法的范畴。相较于特别行政法领域一直以来丰富的内容与规定,在40多年以前的德国,除去个别联邦州零星的地方法律规定以外,在行政法领域尚不存在一部一般行政法的法典。在这一阶段
3、的法律实践当中,人们在很大程度上满足于适用一般法律原则(allgemeineRechtsgrunds?tze),这些一般法律原则最初源于与行政实践活动相互配合、相互适应的朴素正义观念或者诚实信用原则。在德国基本法生效后则是越来越多地源于宪法规定(尤其是法治国原则)产生。在当时这种背景下,人们普遍认为行政程序法本身不存在价值,而仅仅是为做出合法且合目的性的行政决定起到一种辅助性作用(dienendeFunktion),只有实体法才被视为具有决定性的意义。但是,自上世纪60年代开始,因缺乏明确法律规定而产生的法律规则漏洞越来越难以适应法律实践的发展。其中,首当其冲的就是缺乏旨在规范事实调查、考量利
4、害关系法律主体合法权益,以及保障行政和公民之间交流与合作的行政程序法规定。程序正当己经被认为与事实正确彼此相关联。比如,在缺乏信息告知、不给予相对人阅卷和听证权利的情况下,通常不可能做出一个合法的行政决定。由此可见,行政程序法理所应当具有其自身价值。在这种背景之下,经过多方的推动和历经数年的立法咨询,最终促成了联邦层面行政程序法的法典化。按照立法者所遵循的三支柱理论(Drei-S?UIen-Theorie),法典化分三个层面进行,即:于1977年1月1日生效的,主要适用于财政行政领域的税收通则(Ao)(通过各联邦州的地方征税法KAG也可以适用于地方自治行政的征税行为),对该法实施情况的司法审查
5、首先由财政法院负责管辖;自1981年1月1日开始实施的社会法典第十编(SGBX)的第1章和第2章,该部分规定适用于社会保障行政活动,产生的纠纷由社会法院负责审理;以及最为重要的,同样是1977年1月I日生效的联邦行政程序法(VwVfG),该法原则上适用于(除上述两种类型外)其余的行政活动,在出现争议时,通常由普通行政法院负责审理。尽管三支柱的设计考虑到了税收行政和社会保障行政的特殊性,但是这三部联邦法律的规定却在很大程度上是相吻合的。除去上述三部主要法律之外,程序性法律规范还通过其他普遍适用的法律,比如行政送达法(VwZG)和行政执行法(VWVG)中的有关规定得到补充。但是,联邦立法者仅对联邦
6、行政机关的行政程序,以及联邦州行政机关在执行联邦法律时的行政程序享有立法权限。而且,对于联邦州州行政机关的公法性活动,如果该联邦州已经通过州法律层面的行政程序法做出了规定,那么根据联邦行政程序法第1条第3款,即便是在联邦州行政机关执行联邦法律时,也不能适用联邦行政程序法。鉴于目前所有的联邦州一一包括东西德统一之后并入的新的各联邦州一一都已经制定了本州的行政程序法,所以现在联邦行政程序法的适用对象已经仅局限于联邦行政机关。在法律规定的内容上,联邦和各州的行政程序法则是基本一致的。只是在立法技术上,各个联邦州选择了不同的方式。多数的联邦州按照联邦行政程序法的模式制定了完整的法律规则。但是,柏林、勃
7、兰登堡州、下萨克森州、莱茵兰一普法尔茨州、萨克森州以及萨克森一安哈尔特州的立法则与此不同,这些联邦州的立法者将其自己创设的规则只限定在了少量的差别规定上,其余则通过指示参照(dynamischeVerweisung)的方式适用联邦行政程序法。尽管存在着再次将指示参照全部或者部分撤销的可能性,但是联邦州立法者是否可以借用指示参照的规定,以未得到法律允许的方式来放弃自身的立法权限,是存在着一定争论的。但是依据目前的主流观点,(行政程序法立法上的)这种指示参照是合法的。考虑到联邦和各联邦州法律规定的普遍一致性,下文将只针对联邦行政程序法的内容展开。二、联邦行政程序法的适用范围联邦行政程序法包含了一系
8、列适用规则。抛开特殊的情况,该法的适用一般取决于五个前提条件:首先,该法针对的是行政机关的行政活动,区别于狭义的统治行为;其次,该法调整的对象只涉及公法类型的活动,因而排除行政机关的私法行为;第三,不存在其他与该法内容相同或者相反的法律规定,以至于该法在这两种情况下只起到辅助性作用;第四,该法的适用范围没有被明示排除;最后,须原则上针对该法第9条规定的行政程序,即指作出行政行为或者缔结行政合同的程序。因此,除了排除私法形式的行政活动外,内部行政措施,制定行政法规、章程或者制定细化法规的行政规则(normkonkretisierendenVerwaltungsvorschriften)的行政立法
9、行为,诸如抵消意思表示(AufrechnungserkPrungen)之类惯常的法律行为性意思表示,以及所有的事实行为(不取决于该行为是否为不追求规则效果性的意思表示,比如简单的咨询答复,抑或是只产生事实效果的实行行为,比如提供基础设施)都被排除在外。此外,所有有关行政组织法的规定,除少量例外情形外,根据既有行政决定进行的行政活动(比如行政执行行为或者履行行为),以及行政机关行使权利行为(比如主张返还或者损害赔偿请求权的行为),也都不属于联邦行政程序法的调整范围。这些被排除适用的情形表明,联邦行政程序法在德国只是一般行政法的部分法典化。三、法典化的内容和特征联邦行政程序法在内容上既包含了程序规
10、定,也包含了实体规定。一般性的程序规则在该法中体现在第3条规定的地域管辖、第3a条规定的电子化交流、第4条以下的机构协助(Amtshilfe)第8a条以下的欧盟内协作、第31、32条规定的期限和程序重开(WiedereinSetZUng)条款以及第33、34条的公证条款中。该法在第9条以下条款中将行政机关作出具有外部效力活动时所应遵循的程序原则予以规范化,并以此来规范行政机关进行前提审查、准备活动以及作出行政行为或者缔结公法合同(即行政合同)的行为。对于作出行政行为和缔结行政合同这两种主要的行政活动方式,联邦行政程序法又分别在第35条以下及第54条以下的条款中做出了实体法性质的规定。(值得注意
11、的是)该法没有把行政立法程序(ReChtSetZUngSVerfahren)纳入其调整范围。该法在第72条以下的条款中单独针对规划确定程序做出了特别规定。有关法律救济程序的内容被零散地编排进该法的各部分当中。除了规划确定程序外,联邦行政程序法还规定了一些具有独特特性的行政程序,比如第17条以下规定的大众程序(Massenverfahren),第63条以下规定的正式行政程序以及第71a条以下规定的统一机构程序。在该法的最后部分还对义务性活动和委员会类型的机构做出了专门规定。纵观联邦行政程序法中的程序性规定,可以发现其明显反映出了谨慎的特点。比如依据该法第28条第1款,在行政行为决定作出前,只有在
12、行政行为干涉程序参加者权利的情况下,听证才被认为是必要的。同时.,按照联邦行政法院的观点,尽管对其仍存有争议,干涉行为仅仅在相对人的现状(通过行政行为)呈现负变化状态时始得成立。根据行政法院的这一观点可以推断出,拒绝做出授益行政行为的决定并未被包含在干涉行为范围内。此外,依照该法第28条第2款,当根据个案具体情况不适合听证的;或者依照第28条第3款,当进行听证有碍于强制性公共利益保护的,可以不予听证。可以不予听证的例外情形涉及面很广,该法第28条中只是以非穷尽的列举方式对主要的例外情形进行了规定。至于在个案中是否做出不予听证的决定,则是由行政机关依其裁量判断,但是法院有权对该裁量决定进行审查。
13、至于此处的裁量决定是否属于预定裁量(intendiertesErmessen)即依预定裁量的特征,不予听证决定无需详细告知决定理由,或者在法律规定的情况中因特殊情形不成立而免除裁量权衡一一至少到目前为止,尚未得到普遍承认。此外,依据该法第45条的规定,包括违法不予听证在内的程序和形式瑕疵可以通过补正而忽视瑕疵的存在;或者依据第46条的规定,尽管存在违反程序规定的情形,但并不导致行政行为被撤销。程序瑕疵补正条款原则上本无可指摘,只是其须在真实的瑕疵补正意义上进行解读,即通过没有其他方面减损的、仅时间上后移的补正行为来对先前的程序瑕疵做出补救,然而在实践中,这种理想状态并不一直发生。法理上值得怀疑
14、的是瑕疵补正的时限规定,其并不以行政程序终结前为限(这里的行政程序同时包括了审查行政行为合法性和合目的性的行政复议程序),而是一直延伸到行政诉讼程序中最后一次事实审理完结前。与此同时,允许在行政诉讼程序中补正程序瑕疵的规定还与欧盟法上的相关规定产生了冲突,所以当德国国内行政机关执行欧盟法时,不能适用该国内法的规定。如果程序、形式或者地域管辖方面的瑕疵没有被补正,行政相对人有权以程序违法为由要求撤销该行政行为。但是,当这些程序违法行为明显不影响行政行为决定的事实部分时,根据联邦行政程序法第46条的规定,则应另当别论。如果做出的决定是羁束行为,原则上不能仅仅因为形式上的瑕疵而撤销该行为,因为该行为
15、在其法律效果上无论如何只取决于实体法的规定,即不存在法律结果上的选择性。如果行政机关依法享有形成余地一一既可以是事实构成层面上的判断余地,也可以是法律结果层面的裁量空间一一则通常情况下不能排除形式瑕疵对于决定事实的影响,在这种情况下,原则上存在撤销请求权成立的可能性。除非该瑕疵与行政行为决定之间明显没有因果关系。四、联邦行政程序法的修改虽然联邦行政程序法在其实施后共经历了19次修改,但是相对来说,其被修改的频率很低,在相同的时间范围内,其被修改的次数甚至少于德国基本法。而且,其中大多数的修改并不具有实际意义。值得关注的修改前后共有七次。在这七次修改中,一方面对法律的内容做出了实质性的改变,另一
16、方面也表明了德国行政程序法的发展趋势。第一部修改行政程序法规定的法律首先于1996年颁布。该次修改特别地在联邦行政程序法第49条中加入了新的第3款规定,从而使补贴决定的撤回(Widerruf)具有了溯及既往的可能;并且,在溯及既往撤销或者撤回给付行政行为的情形中,添加了返还请求权和利息请求权的一般规定。同样,许可程序加速法也于1995年得以颁布,该法在法理及法律政策方面都受到争议。出于改善德国在行政许可法律方面国家形象的考虑,行政许可程序得到了简化,程序的执行速度亦得到提升。通过许可程序加速法引入的具体措施包括:将联邦行政程序法第45条第2款规定的程序瑕疵补正期限延展至行政诉讼程序进行中;将该
17、法第46条中可忽视程序瑕疵的适用范围扩展至非羁束性行政行为;通过在当时适用的联邦行政程序法版本中加入第71a条及其以下条款,将特别的咨询义务、星型程序(Sternverfahren)和申请程序纳入到一般行政程序法律规定中。此外,通过该次修改,还在联邦行政程序法第72条及后续条款中引入了之前只在特别法律中规定的规划确定程序,尤其是第73条第4款中的权利失效制度,以及第74条第6款规定的代替规划确定决定的规划许可制度。第三部关于修改行政程序法律规定的法律于2002年颁布。通过这次修改,首次在联邦行政程序法中引入了电子化交流的相关规定。联邦行政程序法第四次重要的修改主要是受到了欧盟法的影响。欧盟于2
18、006年公布了服务业指令(DienStIeiStUngSriChHinie)。为履行欧盟法上的法律转化义务,德国通过在2008年生效的第四部关于修改行政程序法律规定的法律、服务业指令在商业法中的转化法律以及其他一些国内法律规定,将该欧盟指令的内容转化为德国本国法的规定。受该指令的影响,修改后的联邦行政程序法通过重新修改的第71a条及其后续条款规定,在特别法明确允许的情况下,行政程序可以依据新的第71条规定通过一个统一的机构实施。这种统一机构程序的引入尤其为国外申请人在德国提交相关申请提供了便利。此外,根据新加入的第25条第2款,申请人在申请提交之前就已经享有了(向行政机关)提出咨询的请求权。同
19、时,在该次修改中还通过增加第42a条将许可拟定(Genehmigungsfiktion)制度引入一般行政程序规定中,即在特别法规定可以适用许可拟定制度的情况下,已提交的许可申请在原则上的三个月决定期限届满后,如行政机关仍未作出决定,则依照该增设的规定视同该许可决定已经做出。最后,在该次修改中还在联邦行政程序法第8a条及其以下的条款中加入了欧盟行政协助的相关规定。为了完善公众参与制度与和统一规划确定程序,联邦立法者于2013年公布T规划统一法(PlVereinhGK该法的立法本意是要将2006年12月9日通过的加速基础设施规划程序法(GeSetZZUrBeSChIeUnigUngVOnPIanU
20、ngSVerfahrenfUrlnfrastrukturvorhaben)中为简化和加速交通领域规划程序,在联邦行政程序法规定之外创设的相关规范纳入到联邦行政程序法中。通过此次修改,这些规定已经被纳入到联邦行政程序法第73条以下的规定之中。除此之外,为了应对一一“斯图加特21(译者注:斯图加特主火车站)”交通和城市建设项目所引发的激烈争论,出于达到规划透明、利益相关者参与以及实现规划可接受性的目的,此次修改还在联邦行政程序法第25条中加入了新的第3款。根据该款的规定,在重大行政计划中引入了提早公众参与制度,但利益享有者对这种早期参与并不承担法律上的义务。此外,该次修改还新加入了第27a条互联网
21、公开公布(决定),以及第37条第6款书面或者电子化形式作出行政行为时法律救济提示义务的相关规定。同样在2013年,为促进电子化行政以及修改其他相关规定,联邦立法者又公布并实施了电子政务法(EGovG,其中部分条文于2014年起生效)。该法的第3条中包含了使用De-Mail数字邮箱功能进行电子化法律事务交往的行政程序条款。联邦行政程序法通过对第3a条第2款以及第37条第3款第4句的修改吸纳了相关规定。自20世纪90年代以来,联邦行政程序法经历了频繁的修改,上文中所列举的这些内容表明,该法的修改在趋势上总是围绕着这样一些主题展开:保障行政程序法的统一性,加速行政程序运行,扩大程序瑕疵补正的可能性,
22、增强公民的参与程度以及强化行政机关提供的权利保护,行政活动的网络化以及电子化的信息、交流和磋商技术。五、当下的改革方向一直以来,对于联邦行政程序法内容的持续更新和现代化发展都存在着多种多样的建议。其中,联邦内政部的行政程序法咨询委员会对于该法的不断发展起到了关键性的作用。同样参与到完善行政程序法讨论中的除了一直以来都极其重要的学者群体外,还包括了相关联邦州的部级机关、行政法官、德国律师协会的行政法委员会,以及其他的从事法律实践的人员。近年来,“新行政法学”理论在德国的影响日益广泛,该学说以广泛的规制(SteUerUng)或者治理(Governance)为出发点,大大超越了以法律行为规范(rec
23、htsaktbezogeneRegelungen)为中心的联邦行政程序法的调整范围。在立法层面,一种以一般行政法全面法典化为出发点的立法实践,已经在石勒苏益格一荷尔斯泰因州的州行政法典中体现出来。但是到目前为止,联邦立法者还没有表现出准备着手制定相应全面法典的端倪。在本届联邦议会立法周期内,可以预见的行政程序方面立法是在税收通则内行政程序的条款中引入全自动的征税程序。除此之外,行政程序法的另一个改革方向是将报备程序(Anzeigeverfahren)许可豁免程序(Genehmigungsfreistellungsverfahren)以及许可程序(Genehmigungsverfahren)纳入
24、到联邦行政程序法当中,或者是对现有的规定进行扩充。诸如商业通则(GewO)第14条或者集会法(VerSammIG)第14条规定的报备程序为行政机关提供了初始管制(Edffnungskontrolle)的可能性;而例如联邦污染防治法(BlmSChG)第15条第2款规定的行政许可豁免程序本身并不直接左右许可决定的做出,而是有助于澄清行政许可的必要性。到目前为止,除了规划确定的特殊情况外,涉及设施或者人身的专门许可程序还未被纳入到联邦行政程序法的规范当中。而在制定包含有综合性计划许可的环境法典的努力失败后,通过在联邦行政程序法中引入相应的规范,应当可以提供一种契机,促使各专门法中具有一般性特征的规则
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 德国行政程序法法典化的发展 附行政程序法探究及展望 德国 行政 程序 法典 发展 探究 展望
链接地址:https://www.desk33.com/p-317050.html