公共行政学复习知识点.docx

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1、第一章导论一、行政管理、公共行政、公共管理I.行政管理(1) “行政”的定义。指政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而做出的程序化、制度化行为选择的总和。行政是一种特殊形式和有着特殊内容的管理。(2)行政管理的定义。指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。另一方面，“行政管理”的概念又具有普遍的、抽象的内涵。行政管理的体制、机制、程序和方式、方法，不仅仅属于政府，一切巨型化的组织都有着行政管理的问题。2 .公共行政(1)“行政”概念与立法、司法相对应的“行政

2、”。指行政机关实施立法机关所制定的法律的活动。与政治相对应的“行政认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。与管理相对应的“行政认为行政活动就是管理活动。国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动，都可称为行政活动。2 2)“公共”的阐述“公共”是相对于“营利性的”、私人的或企业的”行政来说的，强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构，而不是私人企业或私人机构。不同的行政管理活动有不同的目的和性质，而公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务。公共的性质决定了其应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的

3、程度等多种尺度作标准。公共行政的整个活动过程和广大公众的利益有着密切关系，公众需要参与到行政活动中来，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响，往往是通过一定的民意代表机构对政府行为进行约束，也通过各种渠道对政府活动进行舆论监督等。公共行政活动应当具有公开性，公开性一方面说明行政人员的工作要有透明度，让公众知晓：另一方面，说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。（3）公共行政的定义指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。概括地说，“公共行政”概念的提出是出于下述三个方面的要求：是对行政管理范围的确定。指把行政学

4、的研究范围确定在对政府行政管理的研究方面，至于企业中的行政管理问题，则被视为属于私人行政的范畴。是对行政体系性质的确认。只有以服务于公共利益和以满足公众需求为出发点的行政体系才能够被称为公共行政。是对行政体系外部功能的强调。指公共行政的概念要求把视线放在政府职能上，要求政府超然于社会上的不同阶级、利益集团，在它们之间寻求和建构共同的利益，就这种共同利益是包含在具体的利益实现过程中的普遍性、抽象性因素而言，是公共性的。3 .公共管理（1）“公共管理”的含义公共管理是指以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进

5、和公平分配社会公共利益的管理活动。从公共管理主体的角度看，公共管理主体是极其广泛的，除了行政组织外，还包括非营利组织等社会公共组织，但私人企业或私人机构不在此列。从公共管理目的的角度看，公共管理活动以追求和增进社会公共利益为价值取向。从公共管理手段的角度看，公共管理手段是在公共管理活动中，实现管理功能、顺利达到管理目标的各种具体的方法。（2）公共管理与私人管理的区别公共管理与私人管理的使命不同。公共管理为公众服务，追求公共利益，而私人管理是以营利为目的和以利润为导向的。公共管理强调价值与责任。在公共部门，强调经济、效率、效能的同时也应重视公平、公正和民主，在私人部门中，一切以追求利润为主，很少

6、谈及价值,对于权威和责任的划分也是很清楚的。公共管理具有很强的政治性。具体表现为：a公共管理的主体特别是行政组织本身就具有很强的政治性，虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者；b.公共管理的运作是在复杂的政治环境中进行的：c.公共管理的对象是广泛的政府活动.在私人部门，只有行使市场或经济的权威，但不是公权力，所以不具备政治性。公共管理行为必须依法做出。公共部门行使权力的时候，必须要在法律允许的范围内，要受到法律的支配。而在私人领域，更多遵循的是契约自由，其内外部的活动在合法的前提下完全可以按自己的意志去做。公共管理知识的广泛性。公共管理融合了来自于各个相关学科的知识，在知识的构成上具有

7、广泛性。二、公共领域、公共性、公共物品4 .公共领域“公共领域”的概念行政学和政治学中的公共领域是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心而展开的公共生活形态。公共领域是规范和规则的领域，是一定的人群、集团或民族、国家整体上的总体性得以实现的领域。一般把公共部门、政府领导下的社会生活看作公共领域的基本内容。在公共领域中，最为突出的特征是非交换性，属于公共领域的一切都是不可交换的。公共领域是规范的领域，是一切社会生活规则的生成和供给的领域。公共领域通过三种传播方式得以形成：是亲身传播的方式；是传统大众传媒，包括广播、电视、报纸等媒介方式；是网络，在网络的诸种用途中，目前各种形

8、式的BBS是公共领域的主要表现方式。5 .公共性公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。6 .公共物品(1)公共物品的含义。纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少，又称公益物品。非排他性。指一旦公共物品被提供出来，不可能排除任何人对它的消费。a任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独享对它的消费，但在技术上是不可行的，或者虽然在技术上可行而成本却过

9、高，因而是不值得的；b.任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能会不情愿，却无法对它加以拒绝；Q任何人都可以恰好消费相同的数量。非竞争性。指一旦公共物品被提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。(2)公共物品的分类纯公共物品与准公共物品a凡是能够严格满足非排他性和非竞争性特征的物品就是纯公共物品。包括：国防、公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术、灾害控制、交通管制系统以及其他基础设施。b.凡是不能严格满足非排他性和非竞争性特征的公共物品就是准公共物品。又分为俱乐部产品和公共资源。公共产品和公共服务a.公共产品。指看得见、摸得着

10、的公共物品，如公共设施。b,公共服务。指政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。全国性的公共物品和地方性的公共物品a全国性的公共物品。指由国家或中央政府提供的物品和服务，如国防、外交、全国性的法规、政策等；b.地方性的公共物品。指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、地方性法规、政策等。三、统治行政、管理行政、服务行政1 .统治行政(1)国家对社会的管理集权管理。指国君一人掌握着国家的最高统治权，行政权与司法权没有严格区分。“权治”管理。指权力是管理的最后依据，即使在管理过程中生成一些权术，也是建立在权力的基础上的，如果有法律，法律也是从属于权力的。强制管

11、理。这一时期的管理方式在根本性质上就是统治，表现出一种强制性的特征。(2)在农业社会，国家、政府及其行政，都属于统治型社会治理体系的构成要素。这个时期的行政是从属于国家统治目的的，行政主体是统治阶级的政府，表现为统治阶级精英分子集团的管理活动，是阶级的行政，属于统治行政的范畴。2 .管理行政社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的，管理就是目的，这种以管理为目的的行政称为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共

12、行政，是公共行政的现代形式。3 .服务行政（1）服务行政的含义服务行政是指政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求、实现公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与统治行政和管理行政的最大区别在于其服务导向和公民本位。（2）服务行政的特征服务导向而非控制导向。在服务行政中，政府与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系转变为公共服务的提供者与接受者之间的关系。政府行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。公正导向而非效率导向。服务行政确立了公正导向，强调公正前提下的效率并用公正激发效率。公民本位而非政府本位。服务行政本质上是公民本位，政府管什么不管

13、什么,全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据。开放式行政而非封闭式行政。服务行政是开放的行政，强调行政决策中的公众参与。德治和法治的有机结合。服务行政将德治和法治有机地结合起来，是对以往社会治理成就的继承和创新。四、公共行政学的发展阶段1 .建构阶段（1）19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为垄断所取代。因垄断造成的社会问题已经无法在社会的自治中得到解决，它需要政府出面。（2）到了19世纪末，一方面，垄断资本主义造成了“行政国家”出现；另一方面，提出了专门研究政府行政体制和行为的要求，即行政学的出现。（3）在近代社会的早期，随着资本主义因素的发展，市民社会迅速地成长了起来。

14、（4）在启蒙时期思想家们的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提都已经确立了起来。威尔逊。在1887年的政治学季刊上发表的行政之研究一文成为行政学诞生的标志性文献。威尔逊的主要贡献在于提出了政治与行政二分原则的思想。古德诺。在1900年发表了政治与行政一书，对威尔逊的这一思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。马克斯韦伯。在1922年发表社会组织与经济组织理论一书。建构官僚制理论，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，即韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。泰勒。在1911年发表科学管理原理。法约尔。在1916年发表工业管理与一般管理o怀特

15、和威洛比。分别于1926年和1927年出版了行政学导论和公共行政原理，标志着行政学理论体系的形成。古立克和厄威克。1937年，共同编辑出版行政科学论文集，标志着行政科学达到一定高度。（5） 1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立。1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。1939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度证明了公共行政学的发展。2 .行为主义阶段（1）霍桑实验的基本结论1 工人是“社会人”而不是“经济人”；金钱不是唯的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；新型的领导者所具有的不是以工作

16、为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。（2）马斯洛的需要层次论、赫茨伯格的激励一保健因素理论、麦格雷戈的xY理论、卢因的团体动力学、弗鲁姆的期望理论、斯金纳的强化理论、阿吉里斯的的不成熟一成熟理论、坦嫩鲍姆和施密特的领导方式连续统一体理论、布莱克和穆顿的管理方格法等等。这些理论和学说的提出，大大丰富了行为科学的学科内容，推动了行为科学的扩展和泛化。（3）西蒙。在1947年出版著作行政行为：行政组织决策过程的研究提出管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中；研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析；与“完全理性”、“寻

17、求最优”的“经济人”不同，行政人”是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法，按照“满意原则挑选决策方案并进行决策的；对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析；从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。3 .公共政策阶段（1）包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要为政策科学提供了有力的发展动力，促使公共政策分析成为公共行政学研究的重要领域，公共行政学的发展进入了公共政策阶段。（2）关于公共政策的确切含义，一直未能统一起来。（3）拉斯维尔和伦纳于1951年合著

18、的政策科学：范围与方法的最近发展一书标志着现代政策科学的发端。（4）耶鲁大学的经济学家林德布洛姆。论文“渐进调适”的科学被认为是渐进主义决策理论的代表作。他认为整个政策制定过程是为了响应短期政治条件而做出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。（5）以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔。于1967年在公共行政评论杂志发表论文政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色。强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方法的更高级的知识形式，特点在于集中研究公共决策和公共政策的制定过程，扩大了决策和政策制定的范围，强调创造性的、新的政策备择方案，广泛运

19、用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是灵活的和系统的。（6）在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家得到了广泛应用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。4 .新公共行政阶段新公共行政的理论观点：（1）新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。新公共行政理论认为，公共行政不仅仅是执行政策的工具，行政人员本身就应该决策，它更影响着公民的福利，其目的在于创造人类的幸福，担负着更广泛的社会责任，因而必须重视价值观的引导。同时，新公共行政运动要求，在行政研究的过程中，学者应以专业的知识、才能从事价值判断，并将价值理论放在优先考虑

20、的位置。主张社会正义和社会公平。新公共行政理论认为，实现社会正义和社会公平是公共行政的根本目的，也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，并作为政府基本的价值标准之一。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。新公共行政理论主张，公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。(3)主张构建新型的政府组织形态。新公共行政理论认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。特别强调封闭体系的观念必须让位于开放体系的观念，以高度的公共责任感关注民主社会中的政策问题。(4)主张突出攻

21、府行政管理的“公共”性质。指出公共行政的特性在于“公共性”，是建立在信念与价值之上的，必须包含对公共利益的回应，必须强化公民精神和服务理念。(5)提出民主行政的理念。新公共行政理论将民主视为一套价值观，认为民主行政应当把公众需要作为行政体系运转的轴心，认为公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和满足，政治的民主也只有在民主的行政过程中才能实实在在地体现出来。5 .新公共管理阶段(1) “新公共管理运动”的主要内容反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向等等。(2)新公共管理运动主要解决的问题重新调整政府与社

22、会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些但要管得好一些“；尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和社会服务质量。(3) “重塑政府理论”起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；竞争性的政府，把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款;受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；有事业心的政府，有收益而不浪

23、费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。五、行政体系的结构1 .行政体系的主观结构行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。2 .行政体系的客观结构行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要

24、素。因为，行政体系的客观物质环境影响和制约着行政体系的客观结构。行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况等，都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。3 .行政体系的价值结构行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。（1）行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系。（2）行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织。（3）行政组织的存在与发展需要具备一定的物质条件，主要是指

25、人事资源。（4）行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。（5）担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织。权力的运行方式，对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。第二章行政人员及其责任一、作为特殊职业群体的行政人员I.行政人员（I）行政人员的定义行政人员指在一定的行政体系中通过掌握并行使行政权力去实现政府的内外部职能的政府工作人员。（2）人民主权人民主权的基本含义a.主权属于人民，不属于上帝、君主；b.国家

26、机关的权力来自于人民，受人民监督：c.政府应当为人民工作，对人民负责，否则人民可以废黜、改组政府，罢免官吏。人民主权的涵义a.国家的一切权力属于人民，人民是行使国家主权的主体；b.人民享有并行使管理国家和社会一切事务的民主权利。（3）行政人员身份和地位的法律规定行政人员由国家依照有关法令特另选用，一经选用即承担起行政人员的角色。行政人员必须依法实施行政行为，从事行政公务。行政人员对国家负有忠诚的义务，行政人员的角色一经确定，就与国家发生特别的权利与义务关系，就必须以国家利益为其一切行政行为的出发点，尽心竭力为国家服务。行政人员在执行公务的过程中代表国家权力，因此，其职权范围以国家权力所管理的范

27、围为限度；必须接受国家或其代表的指挥，对其职权范围内的工作,不论其数量和质量如何，均应妥善处置，对国家负无定量工作的义务。（4）行政人员的双重角色一方面行政人员接受了国家的授权，担任了一定的行政公职，享有和履行国家规定的公职权利与义务；无论其担任多高的行政职务，其原来的角色，即公民及其法律地位，并非由于行政职务关系的形成而丧失，其仍然是一个公民，享受法律规定的公民基本权利，同时履行法律规定公民必须履行的基本义务。（5）行政人员的双重行为个人行为与行政行为的区别个人行为。是以行政人员自己的名义从事的活动，只能代表行为的本人，不具有强制性，行为的效果只属于行为本人。行政行为。行政行为表现了与个人行

28、为明显不同的特征，具体如下：a.行政人员有资格作为国家的代表，以国家行政机关的名义从事活动；b行政行为是国家意志的体现，因而也就具有国家的强制性；行政行为引起的效果由所属的国家行政机关承受；行政执行中的个人过错行为，其所属的行政机关负有连带责任；c.行政人员在从事公务活动时，享有行政职权和行政优益权，可以按单方面的意志构成与被管理的个人或组织的法律关系，在行政行为被依法撤销前，可推定为有效，并继续执行。(6)划分行政人员个人行为与行政行为的标准行政人员以所属单位名义做出的行为属行政行为；以自己名义做出的，属个人行为。行政人员的行为在他职责范围内做出的，属于行政行为；如果超出了职责范围，必须加以

29、综合认定。行政人员的行为是执行单位的命令和委托，不管单位的命令和委托是否越权,一概属于行政行为。(7)行政人员双重角色的矛盾行政人员作为公民所享有的某些权利，作为行政人员则不能全部享有；行政法要求行政人员的双重角色、双重行为和双重效力相统一，即作为行政人员，必须行使与其角色相统一的行为和效力。2 .工业社会的分工与职业化(1)工业社会的分工种类“个别的分工”。指工场手工业内部的分工；“一般的分工”。指社会内部分为农业、工业等部门的分工：“特殊的分工”。指农业、工业部门内部进一步分成许多不同的部门。(2)行政人员的专业化由于公共行政体系变得越来越庞大和越来越复杂，行政分工也越来越细，行政管理己经

30、不再仅仅表现为相对于其他职业的一种特殊职业，而是在行政管理这一职业活动中又包含着各种各样的分工。行政机构的不同职能部门，把行政人员固定在特殊的管理职业岗位上，使绝大部分行政人员终生从事着某种特定的行政管理活动，这就是行政人员的专业化。3 .行政人员的职业特殊性（1）行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性公共权力是一种公共力量，而且这种公共力量是在其他任何一类职业活动中都不存在的，其他任何一类职业的从业者也都不可能像行政人员这样把自己的行为建立在公共力量之上。（2）行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的行政人员理应为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作.政府

31、不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。（3）行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性政府是国家的行政机关，在行政机关中担任公职，行使公共权力的行政人员,其专门业务就是“行政”，而公共行政活动在本质上反映和体现着国家意志的要求以及价值追求。公共行政是以国家的名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的，一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。这又使行政行为具有了权威性的特征。（4）行政人员的职业特殊性也反映在对这一职业有着特殊的从业要求上行政人员的从业要求除了法律方面的要求外，还必须强调道德要求，需要建立起行政人

32、员从业的行政道德标准。在行政人员道德的要求中，无私是首要的要求。二、公务员制度4 .人事行政与公务员制度（1）人事行政的含义人事行政指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。人事行政的主体是国家专门的人事机构或部门。在我国，主要是指国家人事部和各级地方政府中的人事厅、局、处、室。人事行政的目的是一定的行政目标和社会目标。（2）人事行政的内容公共行政人员的录用主要包括确定各类人员的合理编制和比例结构，确定人员补充的原因、职位空缺、任职条件、选配方法和程序，对候选人员进行选择、取舍和分配，控制组织成员调入、调出的各项工作等等。公共

33、行政人员素质和能力的培养行政人员需要通过在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式实现素质和能力的提高，激发其工作的积极性、主动性和创造性。公共行政人员的保障人事行政工作需要为公共行政人员的工作创造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中主要包括工资制度、社会福利和退休制度等。公共行政人员的使用包括考核制度、奖惩制度、岗位责任制、晋升机制等内容。（3）人事行政的模式以“恩赐官职制”为主要内容的人事行政模式主要存在于前资本主义时期。其主要特点是：专制统治者（国王或皇帝）集立法、司法、行政、军事大权于一身，掌握了所有官吏的生杀予夺大权。官吏之间存在着层级依附关系，一切官员都是依靠专制

34、统治者的恩赐而取得官职的。以“政党分肥制”为主要内容的人事行政模式“政党分肥制”指在政府竞选中获胜的政党，可以独占主要政府职位，凡是对竞选有功或与党派领袖有个人关系者，均可参与对政府官职的“分赃”，捞得一官半职。以“功绩制”为主要内容的人事行政模式现代“功绩制F也就是以“公开考试、择优录用”为基本手段的现代文官制度，最早从英国开始实施这一人事行政制度。（4）西方国家的公务员西方国家的公务员指通过非选举程序（主要是通过竞争性考试）而被任命担任政府公职的国家工作人员。公务员是政治与行政系统中的一个特定的群体，在国家政治生活和社会生活中占据着特殊的地位，发挥着特有的作用。5 .公务员制度的结构特征（

35、1）公开考试、择优录用这是公务员制度最根本的特征。英国进行文官制度的改革即是以公开考试、择优录用为突破口的。”公开考试、择优录用”是杜绝用人制度上的种种弊端的有效手段。（2）严格考核、功绩晋升考核是提高工作效率的重要环节。英国文官制度较早建立了“重表现看才能”的考核制度。这种论功行赏的考核制度也称为“功绩制（3）政治中立、职务常任政务官。指通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命的，实行任期制,与执政党共进退。事务官。指通过公开考试，择优录用而进入公职系统的，在政治上实行中立原则，实行职务常任，不因政党斗争和不同的选举结果而进退。（4）人事分类、依法管理职位分类。分类的依据主要是职位的客观需要。

36、品位分类。分类的依据是公务员的个人条件。依法管理。是公务员制度的一个基本特征，也是人事管理制度现代化、科学化的一个重要标志。（5）专业培训、素质更新各国都建立了由培训的计划、规划、组织、领导、实施、方法、经费、法律保障等组成的严格的培训制度。培训是提高公务员素质的有效环节，是实现公务员知识更新的根本途径。6 .公务员制度的基本内容（1）职位分类制度职位分类是指根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。（2）录用和聘任制度公务员的录用。指机关按照有关

37、法律和法规的规定，遵循一定的标准和法定程度，通过考试、考核或其他方法，吸收符合条件的人员为公务员的一种人事制度。聘任制。指行政机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。聘任制产生的公务员又称聘用合同制公务员。（3）考核和培训制度公务员的考核。指机关按照法定管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属公务员进行的考察与评价制度。培训。指通过有关的培训机构，由具有实际工作经验和科学理论知识的人员,教导公务员掌握和提高工作所需的特定知识和技能的过程。（4）职务任免制度公务员的任职。指依法享有任用权的机关根据有关法律的规定和任职条件,通过法定程序，办理法

38、定手续，任用公务员担任某一职务。包括经过考试录用已经取得公务员任职资格的人员的任用，也包括在职公务员在部门内部或跨部门的升任、降任和平级转任等。公务员的免职。指依法享有免职权的机关和个人根据有关法律的规定，通过法定程序，办理法定手续，免除公务员所担任的一定的职务。公务员的免职包括程序性免职和单纯性免职。5）职务升降制度晋升。指公务员由原来的职位调任另一职责更重的职位，意味着公务员在职位结构中地位的上升、职权和责任的增大，同时也伴随着待遇的提高。降职。指公务员所任职务的下降，一般意味着公务员在职位结构中所处位置的降低，职权和责任范围的缩小以及工资、福利方面待遇的相应降低。（6）奖惩制度公务员的奖

39、励。指机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公务员或公务员集体给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。惩戒制度。指机关依法对公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。（7）交流与回避制度公务员的交流。指机关基于工作需要、锻炼人才的需要或其他法定的原因,依据法定的管理程序和方法，改变公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。三种基本形式是：调任、转任和挂职锻炼。回避。指为了防止公务员出于某种亲情关系或个人利益，有可能无法秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。（8）辞职、辞退与退休制度公务员的辞职。指公务员

40、按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任公职的制度。公务员的辞退。指机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关机关批准，解除公务员与其机关工作关系的制度。公务员的退休。指当公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由国家发给该公务员一定的退休金，并使之退出公务职位的制度。（9）工资福利保险制度公务员的工资。指国家以货币形式支付给公务员的劳动报酬。工资制度作为一种社会分配方式，是有关工资形式、工资标准和工资支付原则、办法的总称。公务员福利制度。指国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上

41、帮助和生活上照顾的制度。公务员保险制度。指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，对暂时或永久丧失工作能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。(IO)申诉控告制度公务员的申诉。指公务员对机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服，依法向法定机关提出重新处理意见和要求的行为。公务员的控告。指公务员对机关及其领导人的失职、渎职、打击报复、栽赃陷害、以权谋私以及其他侵害自己合法权益的违法乱纪行为，向有关机关提出的指控。三、行政人员的职业责任1 .行政人员的行政责任(I)行政责任的含义广义的行政责任是指政府及其公务员因其掌握公共权力的地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。在这种意义

42、上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。(2)行政人员的职务责任勇于担当责任而不推脱乃至逃避货任。对于自身职责范围内的事务，决不推诿、决不拖拉。认真负责地履行公务，一丝不苟地做好分内的工作，对于自己所做的工作决不马虎了事、敷衍塞责、得过且过。勤奋工作，尽心尽力多做工作，多办实事好事，多出政绩或业绩。不安于现状，不墨守成规，不甘于平庸，积极探索工作的规律，开拓创新。脚踏实地，真抓实干。要有务实的工作作风，追求工作的实绩实效。(3)行政人员的行政责任的分类行政首长责任a从责任形

43、式上看，行政首长既要承担政府的责任，又要承担职务与职权所带来的责任和义务：b.从性质上看，行政首长既承担法律责任，又要承担一般行政责任；C.从行政首长负责制与行政责任制的其他形式看，是其他形式的行政责任制生存与运转的前提。行政岗位责任行政岗位责任是规定政府机关中所有工作岗位的职、权、责、利关系的行政管理制度，核心内容是要求在日常工作中确立起科学而合理的职、权、责、利关系，保证这些关系在行政管理实践中得到贯彻落实。2.行政人员的法律责任（1）行政人员的法律责任的含义行政人员的狭义法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。行政人员的法律责任不同于行政责任和道德责任

44、，是一种否定性评价和不利后果，一般由法律规定，由特定的国家机关依法追究，并以国家强制力保证实施。（2）行政人员的法律责任的分类根据责任引起的原因划分a行政违法责任。指行政人员违法行政所应承担的责任。依据行为的内容和形式进一步划分：实体行政违法。指行政人员的行政行为不符合法律规范要求的实质要件，表现为行政失职、越权行使职权、滥用职权、行政行为的内容违背法律规定等；程序行政违法。指行政人员的行政行为不符合法律规范要求的形式要件，表现为行政行为的作出和实施违反法律规定的步骤和时限，以及表现形式不符合法律规范等。b.行政不当责任。指行政人员因不当行政行为所应承担的责任。指行政人员作出的自由裁量行为虽然合法但不合理；C.行政侵权责任。指行政人员因其违法失职行为侵犯行政相对人合法权益而造成行政相对人人身、财产或、精神上的损害所应承担的责任。根据责任的功能和目的划分a惩罚性责任。指以制裁责任主体为主要目的，从而起到教育和预防作用的责任，如行政处分和刑事处罚；b.补偿性责任。指以弥补和恢复因有责主体违法导致他人受损和正常秩序受破坏为主要目的的责任，如恢复原状、赔偿损失等。根据责任的性质和内容划分a行政法律责任。指行政人员由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务，损害行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益而应承担的否定性