关于进一步规范地方政府债务管理工作情况的调查报告.docx
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1、关于进一步规范地方政府债务管理工作情况的调研报告一、基本情况改革开放以来,为加快国家工业化、城镇化、现代化建设,满足人民群众日益增长的公共服务需求,各级地方政府大力加强基础设施建设,促进经济快速增长,推进社会事业发展,取得了巨大成绩。然而发展背后却是资金来源难题,在地方财力难以满足资金需求的情况下,地方政府通过设立各类投融资平台等方式利用信贷资金或企业债券形式融资弥补缺口,形成了大量的地方政府债务。(一)地方政府债务的规模与结构1.地方政府债务的规模2014年年末,全国地方政府债务(政府负有偿还责任的债务)余额15.4万亿元,地方政府或有债务8.6万亿元(包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元
2、,政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元)。2015年8月,十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的决议,在2014年年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上,批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。其中,一般债务余额限额9.6万亿元,专项债务余额限额6.4万亿元。2 .地方政府债务的结构2014年年末全国地方政府债务余额15.4万亿元中,从政府层级看,省级、市级和县级(含乡镇)分别为2.1万亿元、6.6万亿元和6.7万亿元,占比分别为14%、42%和44%;从区域分布
3、看,东、中、西部地区分别为6.7万亿元、3.9万亿元和4.8万亿元,占比分别为44%、25%和31%。从举借主体看,主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业,分别占39队24%、22%和15%o从借款来源看,主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等,其中银行贷款约占51%,地方政府债券约占8%。从债务期限看,2015年到期3.1万亿元,占20%;2016年到期2.8万亿元,占18%;2017年到期2.4万亿元,占16%;2018年及以后年度到期6.2万亿元,占40%;以前年度逾期债务0.9万亿,占6虬3 .债务率据财政部门测算,到2015年年
4、末,地方政府债务余额限额16万亿元,债务率预计约为86%,低于100%的风险警戒线,债务风险总体可控。(二)地方政府债务的投向与作用截至2014年年末,各级地方政府债务余额中用于市政建设4.7万亿元,约占31%;用于交通运输1.9万亿元,约占12%;用于保障性住房建设1.8万亿元,约占12%;用于土地收储1.7万亿元,约占11%;用于民生领域2.9万亿元,约占19%o用于市政建设、交通运输和土地收储的资金合计约占54%。举借地方政府债务一定程度上弥补了地方财力不足,有效保障了地方经济社会发展的资金需求,加快了地方基础设施建设,支持经济快速增长,加强和改善民生,保护生态环境。特别是较好地应对了亚
5、洲和国际金融危机的冲击,对稳定中国经济发挥了积极作用。用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务大多形成了优质资产,有较好的经营性收入。(三)地方政府债务管理方式转变及近年来主要举措党中央、全国人大、国务院一直高度重视地方政府债务管理。新中国成立初期,国家曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。1985年,为了控制地方政府投资规模,中央决定暂停地方政府发行债券。1994年的预算法明确规定,地方各级预算不列赤字,“除法律和国务院规定的以外,地方政府不得发行地方政府债券。1995年的担保法也明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国
6、政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外J此后,为弥补建设资金不足,各地通过搭建融资平台、向金融机构贷款、到企业债市场融资等方式变相举债,但增速并不快,规模也不大。2008年起,为应对国际金融危机冲击,国家出台了一揽子计划,在扩大政府公共投资和宽松货币信贷等条件下,地方政府债务规模大幅扩张,债务风险快速累积,地方政府债务引起各方面关注。国务院于2010年印发了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的意见(国发(2010)19号)。全国人大常委会于2011年开展了防范地方政府性债务风险的专题调研。审计署分别于2011年、2013年对全国地方政府性债务和全国政府性债务进行审计,并向全国人大常委会作了
7、报告。为规范地方政府举债,中央政府自2009年开始代理地方发债,至2014年累计代理地方发债16000亿元。2011年一2013年,国务院在上海、浙江、广东、深圳等部分地区开展了地方政府债券自发代还试点,2014年在10个地区开展自发自还试点。发行地方政府债券,探索建立规范的地方政府举债融资机制,降低了地方融资成本,一定程度上控制了地方政府债务的急剧膨胀。为进一步强化地方政府债务管理,全国人大常委会、国务院和各级地方政府近年来抓紧修订相关法律,采取有效措施,完善相关制度。一是新修订的预算法(以下简称新预算法)为地方政府债务管理奠定了法律基础。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议
8、表决通过了预算法修正案,对地方政府债务管理做出了整体制度安排,在举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制和责任追究等方面都作出了明确规定。二是完善地方政府债务管理制度。根据新预算法精神,2014年9月,国务院颁布了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发(2014)43号,以下简称43号文),从建立规范的地方政府举债融资机制、对地方债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套措施等方面,提出了规范和加强地方政府性债务管理的政策措施,还规定了妥善处理存量债务和确保在建项目后续融资等政策措施。财政部研究出台了一系列相关办法,完善了地方政府一般债券和专项债
9、券的预算管理、发行管理等制度,增强了规范性和可操作性。三是清理核实地方政府存量债务。2014年年末,在国务院统一部署下,财政部会同发展改革委、人民银行、银监会等有关部门研究制定了地方存量债务清理甄别办法,组织各地进一步清理核查和甄别。通过清理核实工作,基本摸清了存量债务底数,为进一步加强地方政府债务管理打下了扎实的基础。四是初步建立地方政府债务风险预警机制。财政部在吸收国际先进经验的基础上,设置风险警戒线,分地区监控债务风险水平,并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标多角度监测债务风险,进行综合评价。五是批准地方政府债务限额。按照修改后的预算法要求,全国人大常委会审议批准了
10、国务院提出的2015年地方政府债务限额。为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、保证落实到具体项目的债务资金链不断裂,该限额将2014年年末地方政府债务余额如数计入,对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务,计划通过三年左右的过渡期,由地方在上级批准的限额内安排发行地方政府债券置换,2015年计划发行置换债券3.2万亿元。二、存在的突出问题近年来,各级人大和政府不断完善地方政府性债务管理制度,加强监管、改进工作,取得了一些阶段性成果。由于一些体制机制性矛盾和问题还未解决,如政府和市场边界未能清晰界定,政府支出范围和标准缺乏明确规定,中央与地方事权和支出责任相适应的财政体制尚未建立
11、,转移支付制度不够科学等,在现行工作考核评价制度下地方仍较难抑制举债投资冲动。对地方政府债务规模缺少全局性规划,风险防控体系建设不够完善,科学化、规范化管理等方面也存在不少突出问题。调研发现,许多地方政府过度强调政府债务风险总体可控,对存在的问题不够重视,忧患意识不足,风险意识不强。(-)控制债务规模增长难度较大目前,为控制债务规模过快增长,国家决定对地方政府债务余额实行限额管理,但对如何确定限额仅有原则性表述。如何科学界定地方政府债务限额,将债务规模控制在合理水平,与经济社会发展水平相适应,还需要深入研究提出明确意见。由于现行的工作考核评价制度仍然过于强调GDP,导致地方政府举债冲动较难扼制
12、。举债往往给本届政府带来政绩,而偿债责任大多留给下届政府或寄望上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱,“重借轻还”的倾向尚未真正扭转,重当前政绩、轻长远发展,重项目建设、轻债务管理,短期内以需求为导向大量举债,加大了控制地方政府债务规模增长的难度。一是存量债务规模较大,增长较快。2014年地方政府债务余额15.4万亿元,比2013年6月底净增4.5万亿元,增幅达到41%左右。2014年年末地方政府债务余额是2014年地方一般公共预算收入的1.2倍,约为2014年地方一般公共预算支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出决算汇总数的86.3%o二是对新增
13、债务需求仍然较大。调研中,不少地方同志认为在当前经济下行压力较大的情况下,不允许地方政府举债投资,经济可能下滑过快而引发各方面问题。特别是中西部地区要加快发展,融资需求仍然较大,包括在建项目在内都需要持续投入建设资金,希望中央对地方举债能够理解和支持,加强债务管理也应考虑地方经济发展需要,在今后的新增债务限额分配上给予适当倾斜。三是一些地方存在变相举债现象。调研发现,有些地方依旧通过城投债等方式筹集资金,用于城市基础设施建设和保障性住房建设等公益性且收益率不高的领域,其中会有相当一部分转化为政府债务。有些地方采取地方财政与银行、国有企业等合作成立基金的形式,支持城市建设和产业发展,这类基金运作
14、中行政色彩较多,投资风险控制机制不完善,未来可能会在现行法律和政策框架外出现“变相债务工有的地方仍在违规通过融资平台举借债务,部分市县及下属部门单位违规出具承诺函或提供担保举借债务,违规向非金融机构和个人借款。(二)偿债能力不足的问题尚未有效解决判断是否存在债务风险主要应当考量偿债能力,从调研情况看,现行财政体制下地方政府财力普遍不足,财政平衡主要依靠上级转移支付,越到基层困难越大。各级地方财政在剔除促发展、保民生以及中央各类政策、项目配套资金等支出后,能够安排用于还债的资金极为有限。虽然地方举债投资形成了一批资产,但变现能力较弱,地方政府偿还债务仍然主要依靠土地出让收入和“借新还旧”。由于近
15、年来房地产市场走弱,土地出让收入大幅下滑,加强宏观调控和金融监管后,银行理财、信托产品等“影子银行”渠道也日益收紧,地方政府还债能力明显减弱。地方存量债务利率普遍较高,大多在7%以上,有些项目利息甚至高达20%以上,据估算各级地方每年利息支出就达近万亿元,调研发现有的地方甚至连债务利息也无力偿还,有的地方已经连续几年出现逾期债务。但另一方面,地方国库现金管理刚刚开始试点,大量地方国库间歇性资金没有得到有效利用,资金使用效益不高,不利于降低政府筹资成本。(三)债务风险防控机制不够健全一是举债机制存在隐患。现行管理规定赋予省级政府适度的举债权限,市县级政府确需举借债务的,由省级政府代为举借。这种举
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