工程总承包项目审计全.docx
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1、工程总承包项目审计一、工程总承包项目审计的特点工程项目的造价管理涉及发承包双方的核心利益,政府工程审计作为造价审核的一种方式,必须顺应工程发承包模式的变革,这是决定政府投资项目能否可持续发展的核心问题。工程总承包模式广泛应用于成熟的市场经济国家和信用经济普遍的行业环境,但是我国各方市场主体对工程总承包的市场适应能力都还不甚理想,客观需求国家审计促使其在内部管理、自我约束等方面完善机制。但是近年来国家审计往往对采用固定总价的工程总承包项目打开按量审计、按实审计,违背了项目采用总承包模式的初衷,在审计实践中引发了众多的矛盾和困惑。工程审计的职能应顺应适应新时期审计新的历史定位和职能使命,改变只重视
2、审计监督职能的现状,充分发挥审计监督、鉴证、评价的全方位监督职能,以此作为审计规范和审计准则制定的方向。工程审计作为国家控制投资的重要手段,我国政府工程项目审计必须适应建筑生产方式、工程造价管理的变革和政府审计理论的演进,并将三者很好地结合、统一,从指导思想、内容、模式等方面自适应,以促进建筑业生产方式的转变和政府投资工程项目可持续发展,但目前缺少这个方面的系统性研究。1 .工程总承包项目审计相关规定Q)房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(征求意见稿)第十七条:除双方合同明确约定外,建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。(2)上海市工程总承包试点项目管理办法第二十一条:
3、采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和审计时,仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核,对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核,审计部门可以对工程总承包合同中的固定总价的依据进行调查。(3)浙江省关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见规定:采用固定总价合同的工程总承包项目在计价结算和审计时,可仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核,对工程总承包合同中的固定总价包干部分不再另行审核。”(4)福建省政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程开展工程总承包试点工作方案规定:在财政审核和审计时,仅对建设单位依法依规新增变更部分进行审核,对固定总价包干部
4、分仅审核、审计其建设的规模、标准及所用的主要材料、设备等是否符合原设计方案和总承包合同条款要求。2 .工程总承包项目造价审计的特点由于发承包范围的拓展,工程总承包模式下审计的内容必然发生变化,DBB模式下的监控体系失灵。审计的内容依据施工图纸、预算定额及取费标准进行工程量核实、检查定额套用、检查取费标准执行情况,转变为对总承包单位是否按照合同要求和相关规范标准来实施工程,工程质量是否达到合同要求,建设结果能否最终满足合同规定的功能标准、与所完成工作内容的一致性方面的审查,同时审查工程变更、索赔的合理性及与投标内容的关联性;审计的依据由按照图纸改为按照功能要求进行;审计方式由事后审计向事前和事中
5、审计转变,由审计量转变为审计质和量并重,并且重在质。项目的独特性和唯一性决定了审计的多元性,流程可以统一,但是具体到技术层面就很难采用一致的做法去应对。不同项目的实施环境不同,审计机关的业务水平差别很大,审计必将面临不同的问题和挑战。工程总承包人的业务范围不再是简单的按图施工,而是要进行施工图的设计与优化,还有材料设备的采购等内容,范围会变得复杂。透镜模型则认为,人在将任务信息转化为自身信息时,会受到任务复杂性、环境和自身压力的影响,转化的真实度不一,任务复杂性越强,真实度越低;前景理论认为,人在复杂环境下不会严格遵循预期效用、采用贝叶斯分析范式进行决策。因此,研究工程总承包背景下审计寻求抑制
6、和减少承包人有限理性的程序、途径和方法很有必要。中国推行工程总承包缺乏信任基础,发包人要求总承包单位按照合同规定和工程施工需要,分阶段提交详勘资料和施工图设计文件,并按照审查意见进行修改完善。施工图设计应当符合经审批的初步设计文件要求,满足工程质量、耐久和安全的强制性标准和相关规定,经发包人同意后方可组织实施,有的甚至要求再结合施工图设计对中标造价进行修改。综合分析上海市、江苏省、浙江省等地关于工程总承包试点管理办法的有关规定,工程总承包项目采用固定总价合同。审计部门对固定总价包干部分仅审核、审计其建设的规模、标准及所用的主要材料、设备等是否符合原设计方案和总承包合同条款要求,是否满足合同的质
7、量、安全、工期、功能、指标等,是否实现了总包合同的约定,结算时造价不再另行审核,仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核,无需对合同约定的功能具体实施方案进行类似单价合同的审核。审计工作成果不再是单纯的审减额,应以功能审计为主。但是质量功能方面的定性内容在审计时如何去量化,如何去评价审计工作的质量是个很现实的问题。现有行业的招标文件不够具体、通用合同条款中对工程价款的约定过于简单,无法有效解决现实问题,但是发包人专业水平不足,合同的完备性和可操作性较差。由于合同签订的不完备不科学,审计机关为维护国家利益从而存在不恪守双方合同约定的现象,虽然有利于确保控制投资额度,但是造成了建设单位与施
8、工单位之间合同不起作用的现象,严重损害了建筑市场秩序,这不利于规范建筑市场的形成。工程审计反向制约了建设单位管理水平提高的动力,成为了制约总承包人优化施工方案的关键因素。总之,按约审计是总包项目审计的基本原则,按实审计原则不能再简单适用,要求审计方必须熟悉所审计项目的工艺、系统,严格依据合同及相关法律法规、国家及行业规范,根据合同的约定及规定,按约结算。工程总承包模式下的造价管理以性能指标为导向,是按约履约、按约结算、按约审计,颠覆了目前在施工图设计基础上计价的做法,与以施工图纸为基础的造价审计有实质性区别。案例工程总承包项目按实审计引发计价争议某脱硫总承包项目采用固定总价合同发包,总包单位投
9、标方案中某泵机数量为3台,实际安装了2台,项目的脱硫效率、二氧化硫排放指标等合同约定指标均达标。审计人员以实际安装2台泵为由坚持扣减1台泵的价格,但是面对合同数量少于实际敷设数量的电缆,审计又不给予调增。问题:审计人员按实审计的做法是否合理?笔者认为,把工程量减少的总包项目视做单价承包项目来审计,不符合总包合同的计价及结算原则,不应再对其工程量进行审核,应着重审计其功能参数、性能指标,即使其指标未达标,也不是对其进行工程量审计的理由,应对其合同违约进行审计及赔偿。目前工程总承包审计的焦点问题是设计优化减少的项目按照实际发生量结算,变更增加的项目按照总价包干,措施项目按实审计。目前按实际施工图审
10、计成为了制约承包人优化设计的关键因素,失去了推行工程总承包的意义,审计机关有权不可任性,必须坚决予以纠正。案例工2:初设方案与深化后的施工图设计之间有差异某电力总包项目是在初设方案基础上的招投标,采用固定总价承包方式。但是深化施工图设计时按照有关的标准规范以及要求对初步设计方案进行了优化,审计方要求按照施工图设计进行审计,扣减施工图设计与初设方案设计之间的差额。问题:审计方要求扣减施工图设计与初设方案设计之间的差额是否合理?笔者认为,施工图与初设方案的差别不应作为造价审计扣减的依据,在符合相应的设计规范和发包人要求的前提下,应该根据合同约定进行审计,不应扣减合同约定的价格。二、工程总承包模式下
11、造价审计的主要内容工程总承包模式下造价审计的主要内容应由事后审计向事前审计转变,笔者建议可从以下内容入手:1 .合同形成环节的审计发承包阶段的合同形成环节是造价管理的基础,是造价形成的最核心环节。合同的完备性和可操作性会对工程造价管理产生重要影响。使用国有资金投资的项目,如果发包人与承包人签订合同时没有约定审计的相关内容,则从合同法的角度来看,审计的意见不能对抗合同约定,不能改变政府与承包人之间的合同约定,目前各地普遍存在的审计方不承认双方合同约定价格的情况是不合理的。所以,审计方应重视合同形成环节,对招标文件是否全面、准确地表述招标项目的实际情况以及招标人的实质性要求,对招标文件中的计价要求
12、、合同主要条款、评标方法及标准是否合理合法,工程造价计算原则、计费标准及确定办法是否合理,付款和结算方式是否合适,内容是否完整,对招标控制价使用的相关资料、数据、指标等依据是否合理、是否符合相关文件要求等进行严格审计,及时发现问题,切实做好事前审计。2 .对设计图纸的审计图纸是否按照合同中的发包人要求或初步设计进行设计或深化,分析设计功能的合理性。质量标准、安全标准等是否符合现行法规、规范、标准,四新技术的应用是否符合工程技术发展与提高价值的要求。3 .工程计量与价款支付、合同价款调整的审计若进度款的支付环节控制不到位,会增加建设成本和给建设资金的管理带来巨大风险。因此,即使发承包双方签订固定
13、总价合同,超进度支付问题应给予高度关注,审计方必须重视对项目的实际完成工作量、支付比例和程序等方面的监督,保证建设资金的高效合理使用、最大限度降低资金使用风险。严格控制合同价款调整因素,对价格风险是否超出了合同约定的风险范围、对项目设计变更和签证的合理性和真实性进行及时认定,对形成竣工决算资料的各环节、过程及相关资料及时进行动态审计。三.现阶段工程总承包项目审计面临的挑战1.尚未成熟的建筑市场环境给工程审计带来了较大的不确定性企业能力理论认为企业的能力提升是渐进的漫长过程。目前工程总承包处于起步阶段,各方市场主体的能力需要进一步提升,比如发包人对项目的要求、规模、标准、功能等尚不能清晰确定,发
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