关于积极鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施方案.docx

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1、关于积极鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施方案为深入贯彻落实国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发2021）40号）和省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见精神，充分调动全社会参与生态保护修复的积极性，不断筑牢生态安全屏障，保障市经济社会高质量发展，结合我市实际，制定本实施方案。一、总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，认真落实党中央、国务院决策部署和省第十四次党代会、市第五次党代会精神，积极融入“一核三带”区域发展格局，充分发挥政府职能和市场在资源配置中的决定性

2、作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动全市生态保护修复高质量发展，助推市生态文明建设。到2025年，社会资本参与生态保护修复体制机制基本建成，重要区域、重点领域社会资本参与生态保护修复取得新突破，社会资本畅通有序参与生态保护修复局面初步形成。到2035年，社会资本参与生态保护修复体制机制全面构建，社会资本参与生态保护修复取得显著成效，生态文明建设工作走在全省前列。二、工作原则（一）坚持保护优先、系统修复。遵循自然规律，统筹自然生态各要素，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施,增强各项举措的关联性和耦合性，推进山水林田湖草土整体保护、系统修复、综合治理，提升生态系统质量和稳定性。（二）坚持政府主导

3、、市场运作。发挥政府规划管控、政策支持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有收益。（三）坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一*0（四）坚持改革创新、协调推进。加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等改革协同，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励

4、机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。三、参与内容鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与生态责任人灭失、自然灾害、政策性原因等以政府支出责任为主的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。四、参与模式在不违反法律法规、政策和规划的前提下，引导社会资本选择以资源导向（ROD）或环境导向（EOD）为主要模式开展生态保护修复。社会资本可通过以下方式参与生态保护修复：（一）

5、社会资本自主投资。社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复，可以投资单独生态保护修复项目或流域（区域）整体生态保护修复。（二）政府和社会资本合作。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营收入的项目，可采用政府和社会资本合作（PPP）模式，市、县（区）政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。（三）公益参与。鼓励公益组织、个人等与政府及相关业务主管部门合作，通过建立公益基金等方式参与生态保护修复。社会资本投资实施生态保护修复项目时，可根据实际情况灵活选择工程总承包（EPC、EPC+F）、授权一建设一运营（AB0）、

6、流域治理+片区开发等模式。通过“生态保护修复+产业导入”，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，对政府批准的资源进行综合利用获得相应收益。对投资形成的碳汇、建设用地指标、耕地占补平衡指标等，由政府进行交易后按协议获得相应收益。五、参与程序（一）科学设立生态保护修复项目。市、县（区）政府及相关业务主管部门依据各级国土空间规划、国土空间生态修复规划等专项规划和有关标准要求，确定生态保护修复任务和重点区域、重点项目。（二）合理制定生态保护修复方案。县（区）政府负责组织自然资源、生态环境、林草、水务、农业农村等部门编制生态保护修复方案并批准实施，明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源

7、（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土）资产配置及后续产业发展要求等，合理确定财税支持方式及资金比例。跨县域设置修复区域或由市级组织实施的项目，由市级业务主管部门组织编制生态保护修复方案，报请市政府批准实施。（三）择优引入生态保护修复主体。市、县（区）政府及相关业务主管部门将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过公开竞争方式择优引入社会资本，确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议、土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复任务要求、各方权利义务和违约责任。（四）严格做好项目全过程管理。市

8、、县（区）政府及相关业务主管部门要强化项目实施监管，指导社会资本投资主体按照相关行业标准和技术规范实施项目，确保工程质量。及时纠正项目实施中不科学、不规范或影响生态环境安全的问题，对存在严重隐患的项目停工整改。按照“谁立项、谁验收”原则组织项目竣工验收，对政府和社会资本合作项目及涉及政府奖补的项目组织财务审计。有新增耕地和建设用地节余指标的项目验收合格后，向省自然资源厅申请开展新增耕地和建设用地节余指标确认。（五）规范开展绩效及信用评价。市、县（区）政府及相关业务主管部门对社会资本参与的生态保护修复项目进行效益评价（生态效益、社会效益、经济效益），对社会资本投资主体进行信用等级评价（工程质量、

9、合同履行、从业行为、服务态度），评价结果向社会公开，作为政府确定社会资本投资主体资格和投资收益的依据。政府出资项目要委托第三方评估机构开展项目绩效评价和投资主体信用评价。落实后期管护经费，由县（区）政府组织乡镇政府、生态保护修复主体、后期管护主体签订三方管护合同，明确后期管护主体责任、管护期限和管护内容等。六、重点领域（一）森林草原生态保护修复。重点对陇中地区（安定区、通渭县、陇西县、临洪县、渭源县）和秦岭西段（漳县、岷县）重要水源涵养地，实施重点区域生态保护和修复工程,做好天然林资源保护、林木种质资源保护、珍稀濒危野生动植物和古树名木保护、森林灾害综合治理等工作，提升森林生态系统质量和稳定性

10、，提升森林生态系统碳汇能力，保护生物多样性。（二）河湖湿地生态保护修复。重点围绕跳河、渭河、关川河、牛谷河、漳河干流和主要支流，针对河水断流、河道淤积、湿地萎缩以及水生态系统功能退化、生物多样性减少等问题，实施河湖水系连通、河湖堤防生态化建设、灌区配套设施生态化建设与改造、河湖流域整治、自然湿地岸线维护、水生生物多样性保护、野生动物栖息地恢复治理、水源地保护、水生态系统保护与修复等工程，构建循环通畅、生态良好、功能完备的水生态系统。（三）水土流失生态保护修复。重点对沟壑纵横、植被覆盖率低、土壤侵蚀强烈的安定区、通渭县、陇西县、临跳县和渭源县北部，实施梯田建设、小流域治理、淤地坝建设和侵蚀沟治理

11、，结合草地生态系统保护工程，加大造林抚育管护力度，建成农林牧科学用地布局，多树种相结合、乔灌草科学配置的绿色生态屏障，提升防风固沙和抵御自然灾害能力。（四）自然保护地生态保护修复。重点以国家和省级自然保护区、自然公园为核心，依据评估界定的自然保护地保护和建设范围，有序推进自然保护地整合优化。生态红线内自然保护地核心区外，禁止开发性、生产性建设活动，可允许依据县级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展对生态功能不造成破坏的生态修复活动。探索建立有利于改善生态环境、维持自然保护地生态服务功能的自然资源领域生态产品价值实现机制，鼓励当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许

12、经营项目。（五）农田生态系统保护修复。在以增强农业空间生态功能、构建绿色生态农业体系、恢复退化土地生态条件为重点的农田生态系统，实施全域土地综合整治、高标准农田、生态农业、农田水利、高效节水灌溉、水土保持综合治理、耕地质量建设、受污染耕地风险管控与修复、农业面源污染协同治理及生态清洁小流域建设等工程，开展农村宅基地、工矿废弃地及其它低效闲置建设用地整理等生态修复工程,推进农村人居环境整治和农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村风貌提升以及历史文化保护，改善农田生境和条件。（六）城镇生态系统保护修复。重点对城镇空间，建设生态廊道、生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络，统筹谋划城镇科学

13、绿化，解决城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，优化城镇生态空间格局，改善城镇生态系统质量，增强城镇生态系统韧性。（七）矿山生态保护修复。重点对城市、城镇近郊、自然保护区、景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线等附近的历史遗留废弃矿山，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等生态修复工程，重建矿山生态系统，解决历史遗留矿山存在的突出生态环境问题。坚持“边开采、边修复”的原则参与绿色矿山建设，恢复矿区自然景观和生态功能，提高矿产资源节约集约利用水平。（八）探索发展生态产业。鼓励和支持社会资本参与循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用等，发

14、展经济林产业、林下经济产业和草、生物质能源等特色产业。参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益。参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术，开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。七、支持政策（一）规划管控1.市、县（区）在开展本辖区内生态保护修复本底调查（普查）、论证的基础上，将生态保护修复重点项目、相关产业发展的空间需求纳入各级国土空间规划和国土空间生态修复规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和相关规划的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地规模、结构、布局和时序，并明确社会资本投资方向、重点领域和范

15、围，确保社会资本投资主体能够清晰预测项目风险和盈利水平。（市自然资源局负责;各县区政府，高新区、生态科创城管委会实施，以下不再列出）2 .项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批。落实最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线,坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。（市自然资源局负责）（二）产权激励3 .社会资本投资修复并依法获得的土地使用权等相关权益，在完成修复任务后，可

16、依法依规流转并获得相应收益。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权。（市自然资源局、市农业农村局按职责分工负责）4 .废弃或低效利用的国有建设用地修复后作为经营性建设用地的，在符合法律法规政策和规划约束的前提下，可将生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一生态保护修复主体和土地使用权人，按照相关用途最长年限确定经营性建设用地使用权和其他用地经营权，并分别签订生态修复协议与土地出让（出租）合同。用于非营利性的教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等建设用地项目，可按划拨方式供地。符合新产业用地政

17、策的,可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合方式供应。（市自然资源局负责）5 .修复后作为国有建设用地的，在符合法律法规、政策和规划、土壤环境质量要求，不改变土地使用权人的前提下,经依法批准补缴土地出让价款，可用于工业、商业、服务业等经营性活动。用于国家支持新产业、新业态的，经县级以上人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满后依法按新用途重新办理用地手续。历史遗留矿山废弃建设用地修复后，在符合法律法规、政策和规划前提下可作为城镇建设用地使用。（市自然资源局负责）6废弃或低效利用的集体建设用地，集体经济组织可自行投资修复，也可吸引社会资本参与修复。修复后的土地符合法律法

18、规、政策和规划的，可根据国家统一部署稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本参与生态修复的，土地所有权人与社会资本投资主体要签订协议明确投资及收益分成比例。（市自然资源局负责）7 .修复后新增农用地按相关地类承包经营权最高年限确定承包期并发包。农用地损毁后确实无法修复为原用途的,经省级自然资源部门会同相关部门组织核实，并征得土地权利人同意，依法依规处理土地权利人和损毁主体权利义务，报自然资源部核定后可变更为其他类型农用地（二级地类）或未利用地，涉及永久基本农田的，按规定进行调整补划。（市自然资源局、市农业农村局按职责分工负责）8 .对集中连片开

19、展生态保护修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许其依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，在符合国土空间规划和用途管制的前提下从事旅游、康养、体育、农牧渔业等产业开发。发展旅游、养老服务产业，属于自然景观用地、农牧渔业用地，以及建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田、不破坏生态环境和自然景观的前提下，可不征收、不转用，按现用途管理。（市自然资源局、市农业农村局、市文体旅游局按职责分工负责）9 .修复后作为生态用地的，严格按照生态用地管理。属于特许经营的项目，生态保护修复主体可与项目所在地县级政府协议开展符合法律法规、政策和规划允许的经营活动。以林草地修复为主的项

20、目，可在项目区内利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。生态产业涉及用地、用林指标，纳入市、县（区）计划指标重点保障范围。已经立项报备、进入省、市项目储备库的生态保护修复项目，建设需要和生态产业涉及使用林地和林木采伐的，加快审核审批进度，优先保障。（市自然资源局、市生态环境局、市林草局按职责分工负责）10 .修复后作为林地、草地或湿地的项目，可根据国家碳汇排放及交易制度，参与全国碳排放权交易，逐步提高生态系统碳汇交易量。（市发展改革委、市生态环境局、市林草局按职责分工负责）11 .逐步建立健全公益性社会资本参与自然资源生态保护修复的制度。（市自然资源局负责）（三）指标使用12 .社会资本投

21、资的生态修复项目产生的新增耕地指标、腾退的建设用地指标在满足投资主体的需求后，节余指标可进行跨区域交易，符合国家统筹要求的，申请国家统筹，指标交易的净收益可按一定比例奖补投资主体。节余指标由县、区政府统筹使用的，可按照指标流转指导价的一定比例奖补投资主体。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。（市自然资源局、市财政局按职责分工负责）（四）资源利用13 .按照生态保护修复方案及其工程设计，对合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，依法依规疏浚河道产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和

22、乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理。如有剩余的，由县级以上人民政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。在符合生态环境保护和安全施工要求、不对当地自然人文景观风貌造成破坏的前提下，鼓励生态保护修复项目通过使用新材料、新工艺、新技术循环利用有限资源，发展绿色低碳经济。（市自然资源局、市水务局、市生态环境局按职责分工负责）14 .改革完善林木采伐管理机制，依法放活人工商品林采伐，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批后可依法依规采伐。经济林、能源林等林木，可依据森林经营方案依法采伐。（市林草局

23、负责）（五）财税支持15,统筹农业农村、林业和草原、水务、水土保持、生态环境等财政资金适度投放修复区域，制定政府购买服务名录。发挥政府财政投入的引导带动作用，探索通过政府和社会资本合作（PPP）、工程总承包（EPC、EPC+F）、授权一建设一运营（ABo）等模式引入社会资本开展生态保护修复，符合条件的可按规定享受以奖代补、环境保护、节能节水、税收优惠等相关政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。优化国家储备林支持政策，充分发挥中央、省级财政相关补助资金的支持作用。社会资本投资建设的国家储备林,在符合相关法律法规前提下，可以同等享受相关政府

24、补助政策。（市发展改革委、市财政局、市自然资源局、市农业农村局、市林草局、市生态环境局、市水务局、市水土保持总站、市税务局按职责分工负责）16 .减轻生态保护修复主体资金压力，经当地土地出让协调决策机构集体认定，社会资本投资修复的建设用地出让后，可通过土地出让合同约定在两年内分期缴纳土地出让金,首次不得低于50%,用于房地产开发的除外。（市自然资源局、市财政局按职责分工负责）（六）金融支持17 .在不新增政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保

25、险等加大对生态保护修复的投资力度。支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，开展草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。（市发展改革委、市财政局、市自然资源局、市林草局、市政府金融办按职责分工负责）（七）科技支持18 .推动生态修复信息平台建设，畅通社会资本获取项目信息渠道，借助信息化等科技手段强化项目全生命周期监管，完善项目调查、监测、验收和评价指标体系

26、，加速项目落地转化。（市自然资源局负责）19 .鼓励社会资本会同省内高等院校、科研院所等第三方科研力量，联合重大科技创新平台加强生态保护修复基础理论研究和技术攻关，加大生态保护修复机械装备研发力度,加大生态保护修复关键技术研发、应用、推广和示范。开展农田、湿地等生态系统固碳增汇关键技术研发，提升生态系统碳汇监测、评估和核算能力。（市发展改革委、市科技局、市自然资源局、市生态环境局按职责分工负责）20 .鼓励企业利用新技术、新方法开展生态保护修复，企业可申报发明及使用专利，相关部门将其技术应用情况纳入相关行业技术推广示范目录。（市科技局、市自然资源局、市市场监督管理局按职责分工负责）八、保障措施

27、（一）加强组织领导。市、县（区）要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入相关规划，建立高效的协调机制。要进一步规范项目组织实施、资金管理、投资收益分配等制度，确保社会资本参与的生态保护修复项目顺利开展。市、县（区）自然资源部门要编制国土空间生态修复规划，强化工作统筹。各有关部门要按照职责分工，完善配套措施,细化操作流程，形成工作合力。（二）优化监管服务。市、县（区）要主动加强服务,坚持依法行政，建立生态保护修复项目联评联审机制，简化审查审批流程，营造公平竞争环境。要合理确定组织和参与模式，明确行业标准和质量要求，有效防范和控制项目投资风险。鼓励开展生态保护修复理论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广，打造提升生态修复品牌，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。（三）强化宣传引导。充分利用各类媒体平台，采取灵活多样形式，加大对社会资本参与生态修复的政策解读，主动回应社会和群众关切，加强生态保护修复典型案例宣传,增强社会资本参与生态保护修复的荣誉感和获得感，促进全社会关心支持生态保护修复事业。