绵阳市涪城区水上运输事故应急预案解读版.docx

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1、绵阳市涪城区水上运输事故应急预案（解读版）1总则1. 1编制目的为建立健全我区水上运输事故应急反应机制，快速、有序、高效地组织水上运输事故应急反应行动，及时搜寻救助遇险船舶、水上设施和人员等，最大限度减少人员伤亡、财产损失和社会影响，特制订本预案。1.2 编制依据依据中华人民共和国安全生产法中华人民共和国突发事件应对法中华人民共和国内河交通安全管理条例中华人民共和国水污染防治法中华人民共和国道路交通安全法四川省水上交通安全管理条例绵阳市涪城区突发事件总体应急预案（试行）等相关法律法规，结合我区实际，制订本预案。1.3 适用范围本预案适用于我区通航水域发生的一般以上水上运轧故，指导全区水上运输事

2、故应急工作。1.4 工作原则（1）政府领导，社会参与，依法规范。政府对水上运输事故应急工作实行统一领导，及时有效地组织社会资源，形成专业力量与社会力量相结合、多部门参加、多学科技术支持、全社会参与的应急机制。依照有关法律法规，明确各相关部门、单位、个人的责任、权利和义务，规范应急反应的组织、协调、指挥行为。（2）统一指挥，分级管理，属地为主。水上运输事故应急反应实行统一指挥，保证各方应急力量行动协调。根据水上运输事故发生区域、性质、等级及实施救助所需投入的力量，实行分级管理、属地为主的原则。（3）防应结合，资源共享，团结协作。加强自然灾害的预警工作，减少自然灾害引发水上运输事故的可能。水上运输

3、事故发生后，及时对遇险人员进行救助，减少损失，充分利用各方资源，发挥参与救助各方力量的自身优势和整体效能，相互配合，形成合力。（4）以人为本，科学决策，快速高效。履行政府公共服务职能，快速高效地救助人命。充分运用现代科技手段，发挥专家的咨询作用，建立应急机制，加强应急力量建设，提高应急反应的效能和水平。2组织体系及职责任务1.5 区水上运输事故应急指挥部区政府成立区水上运输事故应急指挥部（以下简称区指挥部）负责全区水上运输事故应对工作的领导、指挥和协调。区指挥部下设办公室、专家组，视情成立工作组和现场指挥部。1.5.1 重大和特别重大水上运输事故组织指挥初判发生重大和特别重大水上运输事故时，实

4、施以区应急委专项指挥机构为基础的扩大响应，在党中央、国务院、省委省政府、市委市政府、区委区政府的统一领导下开展应对工作；由区委书记或区长任指挥长，同时下设由区级有关领导同志任组长的若干工作组，集中统一高效组织指挥事件应对工作。1.5.2 较大水上运输事故组织指挥初判发生较大水上运输事故时，由区人民政府分管交通运输工作的领导同志担任指挥长，由区人民政府办公室联系副主任、区交通运输局局长担任副指挥长。1.5.3 一般水上运输事故组织指挥发生一般水上运输事故，由镇人民政府（街道办事处）负责组织指挥应对。区级层面将视情由区交通运输局派员到现场，督促和指导事发地开展应对工作，协调支援应急队伍、专家和装备

5、、物资等应急资源。1.5.4 区指挥部成员及主要职责区指挥部由区交通运输局、区人武部、区委宣传部、区委统战部、区外事办、区工信局、区公安分局、区民政局、区财政局、涪城生态环境局、区农业农村局、区文广旅局、区卫健局、区自然资源局、区应急管理局、区金融办、区融媒体中心、区网络舆情监测中心、区消防救援大队、市交警支队直属一大队、市交警支队直属二大队、市交警支队直属五大队等分管负责同志和事发地镇街党政有关负责同志为成员。区指挥部的主要职责是落实党中央、国务院和省委、省政府、市委、市政府以及区委区政府关于水上应急工作的决策部署、方针政策、指示和有关工作要求；统一领导、组织和指挥水上运输事故应急处置工作，

6、做好应急救援物资的储备、调拨和紧急供应；指导事发地镇街及有关部门做好水上运输事故应对工作；统一组织信息发布和舆论引导。1.5.5 区指挥部各成员单位职责区交通运输局：承担区水上运输事故应急指挥部赋予的日常工作；协调、指导和组织水上运输事故应急反应行动；协调交通运输系统各单位参加水上搜寻救助。区委宣传部：负责组织协调各新闻单位把握准确的舆论导向,及时发布突发事件信息。区委统战部、区外事办：指导邀请单位和公安机关对受伤及死亡外籍人员的善后处置。区工信局：负责协调有关应急物资的生产；组织、协调、督促和指导基础电信运营企业，为水上运输事故应急处置工作提供通信保障。区公安分局：负责组织公安系统力量参加水

7、上运输事故应急行动；维护水上应急救援现场治安秩序,指导事发地政府核查水上运输事故伤亡及失踪人员；查处水上违法犯罪案件。区民政局：按要求及时做好水上运输事故遇难人员遗体处理工作；对事故导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖，或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人，指导地方民政部门按规定给予临时救助。区财政局：负责拨付应由区级财政承担的水上运输事故应急资金。涪城生态环境局：负责组织、协调、指导水上运输事故可能造成环境污染危害的环境应急监测，分级启动突发环境事件应急预案，指导和监督污染物的收集、清理与处置，受污染和破坏的生态环境恢复等。区农业农村局：负责水情监测，提供相关水域的重

8、大水情信息；协调市气象局，监测天气形势，及时提供气象趋势预测、重要天气预报预警等相关信息。区文广旅局：负责配合有关部门和属地政府疏散险情区域旅行社团队，协助处理因旅行社组织旅游团队发生的水上运输事故。区卫健局：负责组织协调卫生健康部门开展医疗救治和卫生防疫工作。区自然资源局：参与引发水上运输事故的地质灾害应急调查工作。区应急管理局：负责监督、指导和协调消防等单位做好水上运输事故应急反应，为水上运输事故应急管理工作提供相应支持。区网络舆情监测中心：统筹指导水上运输事故舆情监测、舆情引导和舆情处置工作。区融媒体中心：负责旅游突发事件宣传报道工作。区金融办：督促相关保险公司依法做好保险理赔工作。区人

9、武部：负责筹划组织所属部队和民兵，协调驻涪部队参加水上运输事故抢险救灾，根据灾情需要和地方提报，按规定办理军队参加抢险救灾兵力动用申请，协调军队抢险救灾行动。区消防救援大队：按照区水上运输事故应急指挥部的要求，组织力量和船艇参与应急救援。市交警直属一大队、市交警直属二大队、市交警直属五大队:负责制定突发事件外围道路交通管制和交通疏散专项预案。禁止无关车辆、人员进入突发事件区域；负责道路的畅通、警戒和交通保障。1.6 区指挥部办公室及职责区水上运输事故应急指挥部办公室设在绵阳市涪城区交通运输局，办公室主任由区交通运输局局长担任。区水上运输事故应急指挥部办公室主要职责：承担水上运输事故应急值守工作

10、;组织协调应急救援行动；建立水上应急专家库，负责水上应急专家库及咨询机构的信息管理，负责指挥部各类文书资料的准备、整理和归档；负责绵阳市涪城区水上运输事故应急预案的制订、实施、演练和培训工作；与相邻县（市）区建立应急合作、联动机制；承担指挥部交办的其他工作。2.3.水上运输事故应急咨询机构2. 3.1应急救援专家组区水上应急救援专家组由应急、交通、农业农村、消防、医疗卫生、环保、地质、潜水打捞、安全管理等行业专家、专业技术人员组成，为水上运输事故应急处置提供技术咨询和建议，参与相关水上应急救援体系建设的研究工作，提供法制建设、体系建设、发展规划咨询，必要时参与现场相关工作。2 .3.2其他相关

11、咨询机构区水上运输事故应急指挥部可与其他相关咨询机构就提供技术咨询事项达成协议。其他相关咨询机构应按区水上运输事故应急指挥部要求，提供水上运输事故应急咨询服务。3 .4应急救助力量2. 4.1应急救助队伍水上应急救助队伍由交通海事救助力量、武警和消防救助力量、社会救助打捞企业及基层自救互救力量构成。交通海事救助力量。由市、区两级交通海事机构组成，是水路运输突发事件处置特别是水上运输应急救助的一支重要的水上政府公务力量。视情需要由区指挥部办公室提请市海事部门予以支援。消防救援力量。在区政府统一领导下承担社会抢险救援。社会救助打捞企业。具备潜水打捞资质的企业，有着一定的沉船沉物打捞设备和技术，是水

12、上事故应急处置的社会救助力量。基层自救互救力量。各镇街依据各地实际，由当地镇（街）、村牵头组建的由当地船主、民兵及志愿者组成的自救互救机构，能在水上事故发生第一时间、第一地点就近采取救助措施，是水上运输事故应急救助的一支快速反应力量。2. 4.2应急救助力量职责服从区水上运输事故应急指挥部的协调、指挥，及时出动参加水上应急行动，主动及时报告现场动态，应急行动结束后及时总结。2.2 镇、街道水上运输事故应急指挥部各镇人民政府、街道办事处参照本预案成立相应的应急指挥部，在镇人民政府、街道办事处统一领导下，负责行政区内水上运输事故的应急处置工作。3监测与预警2.3 风险防控区交通运输局和水上交通运输

13、企业应建立常态化值班值守制度，确保通信畅通，及时处理应急事项。健全风险防范化解机制，提升水上运输综合监测、风险早期识别能力。依法对风险点、危险源、危险区域等进行调查、辨识、评估、分级、登记，建立台账，定期进行检查、监控。区交通运输部门应采取安全防范措施，积极防范化解风险，建立信息共享机制，按照职责分工对可能发生的突发事件进行综合性评估和趋势分析，研究制定风险分级管理措施。建立完善风险防控体系。交通运输部门要及时发现和处置各类风险和隐患，对重大风险点和危险源，要制定防控措施、整改方案和应急预案，同时做好监控和应急准备工作。2.4 监测区交通运输局应当建立健全水上交通安全监测体系，开展风险辨识、评

14、估、管控，定期排查、评估、整改和消除安全隐患,落实风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度。2.5 预警3. 3.1预警信息预警信息包括：气象、水文、地质等自然灾害信息；重大安全隐患信息；影响船舶航行安全的水上施工建设信息；其他可能威胁水上人身、财产、环境安全或造成水上运输事故及水路危险品泄漏发生的信息。市气象局对灾害性天气（如大雾、暴雨）进行监测分析和预报，为预防和处置水上运输事故提供气象依据；区农业农村局对河道水文变化（如流量、水位）进行监测分析，提供江河洪水预报预警；区交通运输局负责收集市内相关机构通报的水上险情信息，负责对安全形势（如船员违章、船舶隐患）进行监测分析,预报可能引发的水上运

15、输事故等突发事件。4. 3.2预警分级（1）特大风险信息（I级）各种突发气象灾害红色预警信号（大雾、暴雨、大风、暴雪等）；监测预报山体滑坡处于滑坡阶段的信息，泥石流等地质灾害一级预警信息；监测预报有特大洪峰的信息；辖区内安全形势特别严峻：发生特大恶性事故，或季度内连续发生两次死亡10人以上的事故，或月度内局部水域连续发生5起人员死亡事故，或可能造成特别重大的环境污染的船舶油料溢漏、火灾等突发事件；通航水域水上施工（水上爆破、大坝合龙、水库开闸放水）等影响船舶航行安全的信息。（2）重大风险信息（II级）各种突发气象灾害橙色预警信号（大雾、暴雨、大风、暴雪等）;监测预报山体滑坡处于加速阶段的信息，

16、泥石流等地质灾害二级预警信息；可能造成严重阻航或断航的监测信息；监测预报有较大洪峰的信息；辖区内安全形势严峻：发生死亡10人以上事故，或月度内局部水域连续发生3起人员死亡事故，或可能造成重大的环境污染的船舶油料溢漏、火灾等突发事件。（3）较大风险信息（11I级）各种突发气象灾害黄色预警信号（大雾、暴雨、大风、暴雪等）；监测预报山体滑坡处于匀速阶段的信息，泥石流等地质灾害三级预警信息；监测预报有大洪峰的信息；辖区内安全形势较为严峻：月度内发生3起死亡3人以上的事故，或可能造成较大的环境污染的船舶油料溢漏、火灾等突发事件。5. ）一般风险信息（IV级）各种灾害性天气预报信息；监测预报山体滑坡处于蠕

17、动阶段的信息，泥石流等地质灾害四级预警信息；辖区内安全形势趋于严峻：局部水域通航秩序严重恶化，或通航条件严重影响船舶安全航行；船舶同类违法行为、安检滞留率明显上升；出现重大安全隐患；或可能造成一般环境污染的船舶油料溢漏、火灾等突发事件。重大节假日期间、旅游旺季水上运输处于满负荷状态。3. 3.3预警信息发布预警信息实行归口管理、分级发布。市气象局、区农业农村局、区自然资源局、区交通运输局根据各自职责分别通过相关渠道及时发布气象、水文、地质、航运等预警信息。4. 3.4预警预防行动从事水上运输的有关单位、船舶和人员应注意收集预警信息,根据不同预警级别采取相应的防范措施，防止水上运输事故对人命、财

18、产和环境造成危害。区交通运输局及相关单位应根据预警信息和各自职责迅速做好应急救助准备。4险情分级与报送4.1 险情分级4.1.1 特大险情信息（I级）（1）造成30人以上死亡（含失踪）的水上运输事故；（2）危及30人以上生命安全的水上运输事故；（3）客船发生严重危及船舶、人员生命或水域环境安全的水上运输事故；（4）造成重要渡口码头遭受灾难性损失或因非管制因素发生断航24小时以上；（5）其他可能造成特别重大危害、社会影响的水上运输事故。4.1.2 重大险情信息（II级）（1）造成10人以上、30人以下死亡（含失踪）的水上运输事故；（2）危及10人以上、30人以下生命安全的水上运输事故；（3）造成

19、重要渡口码头遭受灾难性损失或因非管制因素发生断航12小时以上、24小时以内；（4）其他可能造成重大危害、社会影响的水上运输事故。4.1.3 较大险情信息（11I级）（1）造成3人以上、10人以下死亡（含失踪）的水上运输事故；（2）危及3人以上、10人以下生命安全的水上运输事故;（3）其他可能造成较大社会影响的水上运输事故。4.1.4 1.4一般险情信息（IV级）（1）造成3人以下死亡（含失踪）的水上运输事故；（2）危及3人以下生命安全的水上运输事故；（3）其他可能造成一般危害后果的水上运输事故。4.2险情信息报送发生水上运输事故时，相关单位、个人或目击者、知情者应及时向当地水上运输事故应急指挥

20、机构报警，尽可能提供下列信息：（1）船舶主要尺度、所有人、代理人、经营人、承运人；（2）遇险人员的数量及伤亡情况；（3）载货情况，特别是危险货物，货物的名称、种类、数量;（4）事发直接原因、已采取的措施、救助请求；（5）事发现场的气象、水文信息，包括风力、风向、流速、流向等。水上运输事故发生后，区水上运输事故应急指挥部在采取救助措施的同时要立即向区人民政府和市水上运输事故应急指挥机构报告，事发地政府和区水上运输事故应急指挥机构应在事件发生10分钟内电话，30分钟内书面报告区委总值班室、区政府总值班室，因情况特殊、难以立即报告的，接到事件报告后，必须在1小时内向区委、区政府报告并说明具体原因，按

21、规定向市交通运输局报告。5应急响应和处置5.1 先期处置水上运输事故发生后，区水上运输事故应急指挥机构要首先启动应急预案，采取措施控制事态发展，组织开展应急救援先期处置并及时向区委总值班室报告。5.2 分级响应水上运输事故的应急处置实行分级响应的原则。区级层面应急响应一般由高到低分为三级：一级、二级、三级。根据水上运输事故的严重程度和发展态势，初判发生重大和特别重大水上运输事故时，由区委、区人民政府主要领导决定启动区级层面一级响应并组织指挥应对；初判发生较大水上运输事故时，由区人民政府分管领导同志决定启动区级层面二级响应并组织指挥应对,同时报告区委、区人民政府主要领导；初判发生一般水上运输事故

22、时，原则上由区人民政府负责应对工作，对于涉及面较广、敏感度较高、处置不当可能造成严重后果或超出区人民政府应急处置能力的，可根据工作需要由区人民政府分管领导同志决定启动市级层面三级响应，由区人民政府指定市级牵头部门组织指导协调或者具体组织应对。需要区级层面协调处置的水上运输事故，由各镇人民政府或街道办事处向区政府或区交通运输局提出请求。需要区级层面协调处置的水上运输事故具体包括：本辖区无法控制突发事件事态,或者不能消除突发事件引起严重社会危害的；突发事件的发生范围超出本辖区行政区划的；突发事件的处置和调查需要协调区级资源或其他部门相关资源的；突发事件产生了重大的社会影响，区政府领导同志作出指示批

23、示的。水上运输事故发生在易造成重大影响的地区或重要时段时，可适当提高响应级别。应急响应启动后，可视事件造成损失情况及其发展趋势调整响应级别，避免响应不足或响应过度。5.3 应急响应措施（1）按照险情的级别通知有关人员进入指挥位置；（2）在已掌握情况基础上确定救助区域，明确实施救助工作任务与具体救助措施；（3）调动应急力量执行救助任务；（4）调动事发附近水域船舶前往实施救助；（5）建立应急通信机制；（6）根据实际情况建立指挥体系，指定现场指挥；（7）需实施水上交通管制的，由区交通运输局发布航行通（警）告并组织实施；（8）根据救助情况及时调整救助措施。5.4 应急人员安全防护参与应急的单位负责本单

24、位人员的安全防护。区水上运输事故应急指挥机构对安全防护工作提供指导。参与应急行动人员的安全防护装备不足时，实施救助行动的水上运输事故应急指挥机构可请求上一级水上运输事故应急指挥机构协调解决。5.5 遇险人员安全防护在实施救助行动中，应根据险情现场与环境情况组织做好遇险旅客及其他人员的安全防护工作，告知旅客及其他人员可能存在的危害和防护措施，及时调集应急人员和防护器材、装备、药品。水上运输事故应急指挥机构要对可能次生、衍生的危害采取措施；对可能影响范围内的船舶、设施及人员的安全防护、疏散方式作出安排；在事故影响范围可能涉及陆上人员安全时，应及时通报地方人民政府采取防护或疏散措施。船舶、浮动设施的

25、所有人、经营人应制订在紧急情况下对遇险旅客及其他人员采取的应急防护、疏散措施；在救助行动中要服从水上运输事故应急指挥机构的指挥，对遇险旅客及其他人员采取应急防护、疏散措施并作好安置工作。5.6 社会力量动员与参与事发地人民政府可根据水上运输事故的等级、发展趋势、影响程度动员和组织机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等社会力量参与或支援水上应急救援行动。现场附近航行、停泊、作业以及可参与应急的船舶，在不危急自身安全的情况下，应服从应急指挥机构的统一指挥和调度，迅速参与应急。5.7 救助行动评估为确保救助效果，应急指挥机构应及时对已经开展的救助行动进行评估：调查险情的主要因素；判断事件的发展趋

26、势；提出对危险源进行控制、处置的措施；对现场进行检测，分析、评价措施的有效性；针对水上运输事故衍生出的新情况、新问题采取进一步的措施。根据评估结果和事态发展，对应急行动方案进行调整、完善,以便采取更加有效的救助措施，取得最佳救助效果。5.8 应急行动终止负责组织指挥的水上运输事故应急指挥机构根据下列情况决定是否终止应急行动：(1)所有可能存在遇险人员的区域均己搜寻；(2)失踪者在当时的自然条件下得以生存的可能性已完全不存在；(3)应急反应已获得成功或紧急情况已不复存在；(4)水上运输事故的危害已彻底消除或已控制，不再有扩展或复发的可能。5.9 信息发布水上运输事故的信息发布按照区委区政府相关规

27、定执行。6后期处置6.1 善后处置6.1.1 伤员的处置区卫健局负责获救伤病人员的救治。6.1.2 获救人员的处置获救人员所在单位或户籍所在地政府负责获救人员的安置;区委统战部、区外事办协助做好外籍人员、台胞、港澳同胞的安置工作。6.1.3 死亡人员的处置区民政局做好遇难人员遗体处置工作，遇难人员所在单位或户籍所在地政府负责遇难人员的善后处置工作。外籍人员由区公安分局会同有关部门共同处理。6.1.4 社会救助被救人员的社会救助由区民政局按规定组织实施。6.1.5 保险参加现场救助的政府公务人员由其所在单位办理人身意外伤害保险；参加救助的专业救助人员由其所属单位办理人身意外伤害保险。金融保险机构

28、要及时介入水上运输事故的处置工作，按规定开展赔付工作。6.2 调查评估水上运输事故的调查处理按照国家有关规定处理。应急终止后，水上运输事故应急指挥机构应对险情原因、事故损失、应急行动、救助效果、经验教训等进行评估分析。一般和较大水上运输事故由市级水上运输事故应急指挥机构在10个工作日内提出调查报告；重大以上水上运输事故由省水上运输事故应急指挥机构在20个工作日内提出调查报告。7应急保障7.1通信与信息保障各有关通信管理部门、单位应按照各自职责制定有关水上应急通信线路、设备、设施等使用、管理、保养制度，确保水上应急通信畅通。7.2应急力量和应急保障7.2.1应急力量和装备保障水上运输事故应急指挥

29、机构收集本地区可参与水上应急行动人员的数量、专长、通信方式和分布情况信息，建立应急保障队伍信息库，专业救助力量应按要求配备应急设备和救生器材。7.2.2交通运输保障各级交通、铁路或航空部门应为水上运输事故应急救助人员、物资和器材的运送提供保障。区水上运输事故应急指挥机构应确定应急专用车辆等交通工具，确保应急指挥人员、器材及时到位。7.2.3医疗保障区水上运输事故应急指挥机构与医疗单位建立联动机制，明确水上医疗救援、伤员移送和收治的任务。7. 2.4治安保障区水上运输事故应急指挥机构及时与区公安分局取得联系，保障水上应急行动的顺利开展。相关公安部门应为应急现场提供治安保障作出安排，包括警力维持秩

30、序、参与警戒和负责交通管制。8. 2.5资金保障在水上运输事故应急工作中应由区财政负担的经费，按有关规定执行。9. 2.6社会动员保障当应急力量不足时，由区人民政府动员本地区机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等社会力量参与或支援水上运输事故应急救援行动。8监督管理9.1 宣传教育区交通运输部门应通过媒体主渠道和适当方式开展应急预案、水上安全知识等宣传工作。9.2 奖惩区人民政府对水上运输事故应急救助中作出突出贡献的先进集体和个人应当按规定给予表彰；对在应急救助中致残的，由区民政局按相关规定给予抚恤优待。区人民政府对不及时报告险情信息，推诿、故意拖延、不服从、干扰水上运输事故应急指挥机构协

31、调指挥，未按本预案规定履行职责或违反本预案有关规定的单位和责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。9.3 培训区交通运输部门工作人员应通过专业培训和在职培训掌握履行其职责所需的相关知识。专业救助力量、有关人员的适任培训按国家有关规定进行并应取得相应证书。被指定为水上救援力量的相关人员的应急技能和安全知识培训由各单位自行组织，水上运输事故应急指挥机构负责相关指导工作。9.4 演练区水上运输事故应急指挥机构应制订应急演练计划，定期组织演练，提高防范和处置技能，增强实战能力。区级交通运输部门按照有关要求，联合各镇街组织开展联合应急演习，检验区、镇街协同联动机制。9附则9.1 名词术语与

32、说明（1）水上运输事故是指船舶、设施在水上发生火灾、爆炸、碰撞、搁浅、沉没，油类物质泄漏造成或可能造成人员伤亡、财产损失、水上环境污染的事件。（2）本预案中所指“水上”包括绵阳市内河通航河流、湖泊及水库库区。（3）本预案有关数量的表述中，“以上”含本数，“以下”不含本数。9.2 预案管理区水上运输事故应急指挥机构每两年或必要时对预案进行评审、修订，报区人民政府批准。区水上运输事故应急预案应报市水上运输事故应急指挥部备案。9.3 预案解释本预案由区交通运输局负责解释。9.4 预案生效时间本预案自印发之日起实施。水上运输事故应急响应流程图突发水上运输事故各级各类监测机构产=信息监测与通报事件上报1先期处置事发单位和属地县市区及以下各级党委、人民政府信息报告及先期处置区级应急处置与救援事态控制响应升级请求应急增援应急结束区委、区人民政府、区专项应急指挥机构