法律援助办案质量控制.docx

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1、法律救济办案质量掌握目前，我们我国法律救济的案件承办主要依靠律师（还有基层法律服务工作者、社会组织人员等）完成。律师能得到的相应补贴很少，受援人能否得到律师合格的法律关心?办案质量能否得到保证?等等，经常会受到人们的怀疑。政府在不断加大法律救济经费支持力度的同时，也会要求各地切实提高法律救济办案质量。质量问题日益成为中国法律救济管理者要着力解决的关键问题。一、关于质量标准与抱负效果总体上，法律救济工作可以分为办案前阶段和办案阶段。办案前阶段主要是指：法律救济程序及条件的公布、申请受理、条件审查、拒绝及异议处理、指派律师的阶段。办案阶段是指律师（或者基层法律工作者及社会组织人员）接受法律救济机构

2、的指派后，代理当事人或者为刑事被告供应辩护的过程，如查阅卷宗、会见当事人、调查取证、撰写代理词或辩护词、出庭等。前者主要是指法律救济机构的工作，后者则主要指承方法律救济案件者的工作。本文侧重于介绍后一阶段。（一）办案质量标准质量标准是一个特别简单的问题，不同的人有不同的看法。当事人、律师、法官、法律救济管理者、政府、社会资助者等，从其自身的立场和利益动身，对法律救济办案质量的标准往往很难取得全都的评价。人们对法律救济的办案质量标准与一般法律服务的质量标准是否相同有不同的观点。本文认为，两者的标准应相同。法律救济归根结底是通过律师向当事人供应法律服务的过程，这种法律服务的质量要求应等同于一般的法

3、律服务。另一个相关的问题是，法律救济的办案质量标准是否就是律师执业行为法律规范？在中国，法律服务的主管部门还没有制定出一部关于法律服务的质量标准，只是出台了律师执业行为法律规范，该法律规范规定了律师的基本准则和执业职责等事项。有人认为，只要律师的行为符合该法律规范，就认为律师的服务是高质量的。事实上，律师行为执业法律规范规定的只是对律师行为的基本的要求，很多表述都是禁止性的规定。要达到高质量的标准，还有肯定的差距。一般来说，较高法律救济的办案质量有以下些基本特征:一是服务力量的牢靠性。法律救济律师的指派要考虑其力量、专长及案件类型的匹配性。往往要通过组织职业教育、执业培训等方式，提高律师办案技

4、巧和力量。二是服务行为的合法律规范性。法律救济律师的救济行为必需符合我国的政策法规和行业法律规范，达到起码的标准。三是服务行为的指向性、准时性、诚信度。就是说，在进行法律救济服务时，救济律师要始终以受援人为中心，实行各种措施和行动都要符合受援人的需要和利益;对受援人的需求在服务上准时跟进，行为的准时性所要追求的是提高效率;对受援人的承诺要言出必行，不能言而无信。四是服务行为的有效性。对于法律救济而言，就是救济的结果要能够有效地维护受援人的权益，这一点往往通过胜诉来体现。五是较高的客户满足度。以上是依据一般服务行业的质量标准进行的概括，难以做到全面。但是，无论是高质量的法律救济，还是一般法律服务

5、，一般都要具有这些基本的特征。（二）三方救济主体具有不同的质量期盼狭义上，法律救济的主体是由法律救济机构、法律救济服务人员（专职的机构工作人员、社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员等）和受援人（也含被拒绝的申请人）三方组成。其外延包括政府、社会等。不同的主体有不同的质量期盼。受援人的期盼一般包括：认为法律救济机构应使法律救济的条件程序公开透亮、申请便利、答复公正高效、指派准时专业、法律服务方式合理、对律师办案质量监控有力、自己得到敬重等等;认为法律救济人员的服务应尽职尽责、敬重自己、对法律救济的结果感到满足等等。法律救济机构的期盼一般包括：认为受援人应诚恳、协作、能够参加质量监督、权益得

6、到维护、产生良好社会效果;法律救济服务人员应尽职尽责、节省经费、效果良好，如当事人生活环境改善、法律意识和维权力量提高等等。法律救济人员的期盼一般包括：认为法律救济机构应公正指派、合理指派、赐予支持、赐予补贴等等;认为受援人应协作、要求合理、通情达理等等。假如，法律救济案件的办理能达到上述效果（当然，还很不全面），就可以认为质量是抱负的。本文的重点在于如何满足受援人的期盼。二、法律救济办案质量问题及质量掌握的必要性（一）一般消失的问题法律救济机构对办案过程的监督不到位，指派后不跟踪，不了解办案状况，坐等律师提交结案报告和发放补贴。一些律师办案缺乏乐观性，敷衍塞责，不严格履行有关的执业法律规范，

7、不理睬受援人意见，不阅卷、不会见、不写代理词或辩护词、不出庭。当事人监督律师行为的力量很低，或者即使有意见，也不敢理直气壮地向律师或法律救济机构提出要求。法院在刑事诉讼案件中，也有不重视法律救济的一面。不按法定程序指定辩护人，开庭时发觉被告人没有请律师时，才临时指定。律师只能仓促上阵，临时出庭，临时辩护。（二）影响办案质量的几个因素某闻名高校法学院院长曾说：法律救济在世界范围内都存在律师乐观性缺乏、办案质量低的问题。缘由不难理解，法律救济和一般法律服务在基础法律关系上有所不同。而且，中国和多数西方我国的做法又存在着较大的区分，并对质量掌握方式产生不同的影响。概括起来，主要有以下三个方面的因素：

8、一是律师服务的低回报性。在一般法律服务中，律师和当事人之间是市场的雇佣关系，律师基于当事人付费而为当事人服务。在法律救济中，由于受援人无力购买律师服务，政府为受援人买单，律师所能得到的付费远远低于一般的法律服务。在对律师的补贴上，经济进展水平是打算性的因素。尽管我们我国法律救济条例规定，政府必需向法律救济律师支付办案补贴。但是，目前我们我国总体经济进展水平较低以及各地财政状况的较大差异，很多地方政府投入法律救济的补贴经费特别有限,各地大多依据案件类型确定一个相对固定的补贴标准，数量很少，往往只是律师办案成本的一部分，可以说，中国律师办理法律救济案件大多自掏腰包。二是律师从事法律救济可能缺乏意愿

9、。西方多数我国的法律救济具有政府购买法律服务的性质，政府法律救济是私人律师的重要客源，律师办理法律救济案件的乐观性相对较高，因此，很多律师自愿加入法律救济律师的候选名单，政府法律救济机构可以允许当事人选择律师，政府将依据律师服务状况支付成本费及部分服务费。而我们我国律师法、法律救济条例都规定，律师必需担当肯定数量的法律救济义务。政府设立的法律救济机构可以据此指派律师办理法律救济案件。明显，这种基于行政指派的法律救济中，律师缺乏办案意愿的可能性是存在的。三是受援人监督律师办案的力量或水平较低。一般的法律服务合同关系中，接受服务的当事人由于支付了律师费，他可以理直气壮地要求依据合同勤勉地履行服务义

10、务。而在法律救济案件中，受援人本身就是在学问水平和维权力量上居于弱势的地位，再由于免交费用，就更难有效地监督律师的救济行为了。诚如，”对法律救济的赞誉某种程度掩盖了对法律救济质量的担忧和批判，对困难群众来讲，获得无偿的法律服务可能自觉不自觉地降低了对法律救济服务质量的要求，对一部分律师来讲，少量的办案补贴或者无补贴，也使得对自己的偷工减料行为的愧疚感削减甚至理直气壮”。当然还有一些其他的因素，使得影响法律救济案件办案质量的风险较之一般法律服务为更大。（三）质量掌握的目标目标是要使法律救济案件的质量与一般法律服务达到同样的水平。就是通过法律救济机构乐观主动地实行必要的质量掌握措施，使当事人达到较

11、强的质量监督力量，使律师能够自觉地履行义务。在此基础上，通过职业道德教育、建立嘉奖激励机制，鼓舞和引导法律救济律师供应更高质量的服务.三、质量掌握模式及选择依据律师介入办理法律救济案件的时间挨次，本文把各种质量掌握措施分为事前掌握、事中掌握、事后掌握三类。（一）事前掌握一是条件审查，保证法律救济申请人的合格性。假如受援人不符合法律救济条件，最好的质量掌握也只能算是资源铺张。二是人员培训。通过开展各种学习、沟通、教育、培训活动，提高法律救济律师的办案技巧和力量三是律师选任，可以要求律师事务所依据律师专长，支配办理案件的法律救济律师。同时，吸引和鼓舞更多优秀的律师参加办理法律救济案件。（二）事中掌

12、握1、督促有关各方签订法律救济合同并监督执行。要依据律师和基层法律工作者开展法律救济工作暂行管理方法（下称暂行管理方法），督促受援人与律师签订合同，明确授权托付书内容。新疆、黑龙江等地在此基础上，提出了“三方要点”法，即法律救济机构、律师、受援人依据案情和法律，列出律师必需开展的几项主要工作准时间支配，例如何时阅卷、何时会见等。“要点”一式三份，内容简明扼要，简单记忆，当事人易于向律师直接提出意见进行监督，或者通过向法律救济机构反映状况进行监督，效果不错。加拿大安大略省法律救济署在赐予移民及难民当事人救济时，同时向当事人及律师派发当事人及律师的权利与责任书。这样可以有效地督促律师履行义务，关心

13、当事人了解自己在法律救济中的权利及行使渠道。2、设立法律救济监督员。不少我国和地区为保证法律救济办案质量，都实行了设立法律救济监督员或类似制度。香港法律救济署成立了一个特地的监察外派个案委员会，由署长担当主席，负责监察接办个案的律师的表现。荷兰法律救济法第8章规定，法律救济监督员可以依据法律规定提请对某一特定律师行为的调查,对违纪的律师提请纪律委员会实行以下措施：临时吊销该律师的注册，最长时间为1年;取消该律师的注册。司法部法律救济中心郑自文博士建议，中国的法律救济机构也应成立特地的指派案件的质量监管小组。小组可以在认为必要时派员随时了解案件进展状况，如出庭旁听案件审理，端详有关操守或表现欠佳

14、律师的报告，以及打算所实行的适当措施。3、承办人员向法律救济机构的定期报告义务。英国、韩国、香港等我国或地区的法律救济法大多规定了法律救济承办人在供应法律救济的过程中负有向法律救济机构报告的义务，并不得以任何借口免除此项义务。法律救济机构通过报告要了解的内容涉及以下主要方面：一是通过法律救济人员提交诉讼过程中的各种文书往来进行监督;二是通过法律救济人员报告受援人状况，对承办人员放弃或中止法律救济的要求进行合法性的审查;通过法律救济人员报告案件地特别状况，调整法律救济活动的有关内容。4、通过受援人的报告监督法律救济人员的工作。法律救济工作的核心是关心受援人实现自己的法律权益,提高服务受援人的水平

15、是法律救济办案质量掌握所要追求的最重要的目标。随时听取受援人的意见是进行质量掌握的关键。英国1989年民事法律救济条例规定，任何受援人可以向法律救济机构披露与所涉诉讼有关的信息，且无论这些信息是否明显“不存偏颇”。受援人还可以就承办人员是否适合连续办案向法律救济机构提出要求。暂行管理方法规定，法律救济机构、律师协会应建立法律救济工作投诉查处制度。对受援人或者相关部门的投诉，应依照有关规定准时调查处理，并告知其查处结果。经调查，认为对被投诉人应赐予行政惩罚的，应准时向司法行政机关提出建议。为了畅通受援人表达意见和投诉的渠道,我们我国不少地方的法律救济机构通过向受援人发放“案件质量监督卡”、“意见

16、反馈卡”等形式，随时听取受援人的意见或投诉，法律规范律师办案行为，取得了较好的效果。在重庆云阳县司法局印制的法律救济案件质量监督卡上，律师在办理救济过程中是否尽职尽责、有无违纪违规行为、受援人是否满足、投诉举报电话等内容都写得一清二楚。自2001年法律救济质量监督卡推行以来，云阳县共办理法律救济案件213件，受援当事人满足率达到95%以上。5、重大疑难案件集体争论论证制度。暂行管理方法规定，对重大、简单、疑难的法律救济案件，律师事务所、基层法律服务所应组织集体争论，确定承办方案，确保办案的质量和效果。目前，各地法律救济机构普遍实行这一做法，在群体性法律救济案件、有较大影响的疑难简单案件的处理中

17、发挥了很好的作用。司法部法律救济中心也分别召开过马岭河案件、中华锦绣大地案等案件的专家座谈会指导办案。6、外部的监督。外部监督主要包括行业监督、新闻媒体监督和司法机构的监督。行业监督主要是律师协会的监督。法律救济条例规定，律协应对法律救济工作予以帮助。其与质量掌握有关的内容主要有：支持律师执业、制定执业法律规范、指导和监督、培训教育、处理投诉、处分违法违纪行为。暂行管理方法还要求，承方法律救济案件的律师和基层法律服务工作者，应依据承办案件的需要，依照司法部、律师协会有关律师和基层法律服务工作者执业法律规范的要求，尽职尽责地履行法律服务职责，遵守职业道德和执业纪律。律师事务所、基层法律服务所应对

18、本所律师、基层法律服务工作者办理法律救济案件的质量进行监督，发觉问题的，应准时订正。司法机关的监督,主要是指公检法部门详细承方法律救济案件的人员对律师救济行为的监督。目前最高人民法院、司法部关于民事诉讼法律救济工作的规定（试点稿）、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于刑事诉讼法律救济工作的规定（试点稿）都明确规定要推行法律救济工作征询意见卡，由公、检、法等部门有关人员填写后准时反馈给法律救济机构。通过这种方式,将法律救济人员的执业状况置于相关部门的监督之下。当然，这种监督形式从本质上来讲是一种社会监督，不能影响律师执业的独立性。7、格式文书监督。2001年，司法部制发了一整套法律救

19、济格式文书，要求法律救济机构、律师在进行各项法律救济活动时严格填写格式文书。格式文书几乎涵盖了法律救济工作的全部重要环节，包括法律救济申请表、审查打算书、指派律师函等等。司法部将依据法律救济条例等法律规范性文件对该格式文书作出进一步修改完善。（三）事后监督1、结案评估制度。主要通过归档检查的方式进行，律师在办结法律救济案件后，必需向法律救济机构提交结案报告和其他材料，由法律救济机构对律师的办案质量进行评估。部分地区将质量评估结果分为良好、合格、不合格等几个档次，并将办案补贴与质量等级挂钩。2、嘉奖和惩罚机制。完善嘉奖惩处机制，将处理违纪违规与表彰嘉奖相结合，以激励和鞭策法律救济人员提高办案质量

20、，保证受援人能够得到优质的法律救济服务。北京市丰台区在广泛征询全区39家律师事务所意见的基础上，制定了关于律师承方法律救济案件的考核及奖惩方法。该方法规定，丰台区法律救济中心将对律师承办的法律救济案件从办案程序、归卷状况、当事人状况、监督员意见及办案思路等五个方面考核律师的办案质量，量化考核结果，依据以上的考核内容评定出“优、良、中、差”四个质量等级。同时，依据律师的办案质量等级赐予不同档次的补贴，实行办案补贴的差额给付。此外，每年年底将依据律师办案状况评比出一批优秀律师，赐予物质和精神嘉奖，对办案质量差的律师赐予相应的惩戒。（四）新动向英国法律服务委员会为克服非专家评估办案质量的不足，最近推

21、出了“同行审查”（Peeneview）的新方法，即由作为同行的其他律师进行质量评估，以增加评估的权威性。英国还有法律救济机构派人扮演当事人暗查律师的办案服务质量。加拿大安大略省法律救济署还尝试了支配第三人向法律救济机构和律师打匿名电话的方式监督办案质量。四、质量监督措施的选择与运用并非每一桩法律救济案件都同时需要实行全部措施。香港法律救济署认为，每宗案件需要什么监察，完全视乎其种类及案情是否简单。过分的监察会增加一般讼费，有时更会影响法律程序的进度，未必符合受助人的利益。一般可以实行结案评估和部分案件抽查的方式监督全部的法律救济案件质量，结合投诉处理的方法处理一些特别的状况。只有受援人才会对律

22、师办案的质量更为关切、更为敏感，因此，质量监控要围绕增加受援人表达意见的力量，拓宽其表达意见的渠道，依靠法律救济机构的主动介入来弥补其质量监控力量的不足。总的来说，事中监督具有更强的准时性和针对性，更能保障受援人的切身利益，也会更有成果。就中国而言，应重视提升律师补贴水平对于提高办案质量的影响，以此提高律师办案的乐观性和质量。法律救济义务入不敷出的现状降低了相当一部分律师的乐观性。今后，各地的补贴水平应逐步达到律师执行垫付的办案成本，并逐步实现对服务费部分的补贴。目前有些地方的法律救济质量监控措施严峻流于形式。例如法律救济工作状况反馈意见表原来要征求受援人对法律救济机构和办案律师的意见，但是有

23、的工作人员却自欺欺人地让当事人事先在表上签个名即收回，应付上级机构的检查。这种状况应引起高度重视，必需坚决杜绝。由于质量监控是有成本的，因此必需考虑案件质量掌握的优先性领域。总体上说，法定范围的案件应优先于酌定救济的案件,效力较高的法律法律规范确定范围的案件优先于较低效力法律规范确定的案件范围，刑事案件应优先于民事案件，群体性案件应优先于单个个体的案件。在目前的刑事指定案件类型，可能被判处死刑的案件应处于最优先的地位，必需保证最高质量的辩护。可能判处死刑的案件一旦被错判错杀，后果无法挽回，不久前在武汉进行的“法律救济与死刑案件辩护国际研讨会”强调了死刑案件辩护的重要意义。我们我国刑事诉讼法和法律救济条例确立了可能判处死刑案件的法律救济制度，不能仅仅认为这是形式公正的需要，必需实行各种必要的质量掌握措施，确保辩护质量。还要处理好办案质量与数量的关系。有数量，没有质量，是铺张资源。同样有质量，没有数量也不行。有些地方的法律救济机构的办案经费和律师资源都很丰富，办案质量掌握得很好，但是，法律救济办案数量很少，很多需求得不到满足。只有同时实现办案数量和质量的最大化，才能说我们的工作实现了资源效益的最大化。