重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作培训文件教材汇编.docx
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1、重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作培训文件教材汇编重庆市工程咨询协会二零二二年五月1、析当前社会形势谈稳定风险评估12、国家、市级重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法文件解读18析当前社会形势谈稳定风险评估重庆市政协原副主席陈万志(2022-5-10)一、中国步入高风险社会(一)如何概括当今中国社会的特征?我认为“转型期、矛盾凸显期、高风险社会可能是一种共识。王岐山最近谈到:中国这样在世界上举足轻重的大国,从历史上看 也好,今天的外部环境也好,现代化转型不会那末顺利,中国人自己 的代价也没有付够。过去这些年走得顺了些,下面难免会有反复。世界各国社会转型的共性现象:一是整个社会躁动
2、不安,不稳定的 因素大大增加;二是社会成员分外关注自身的经济利益,从而引起了 一系列的利益矛盾和利益纷争;三是社会犯罪率急剧上升,政府维护 社会秩序的难度加大,成本上升;四是政府官员最容易在社会转型期 浮现明显的腐败现象,动用手中的权力搞寻租活动。中国的社会转型,至少有三个特殊的方面:第一,中国从传统社会 走向现代社会的过程中,既面临复杂的社会转型的任务,同时又面临 体制转轨的使命,即中国同时要完成由计划经济体制向市场经济体制 转轨的使命。第二,中国社会转型的过程对农民形成为了事实上的双 重剥夺。第三,中国社会转型没有破解传统的二元社会根基,反而 演变成三元社会结构。1990年代中期以来,中国
3、驶入了经济发展的快车道,市场化取 向的改革不断向纵深发展。与此同时,一些深层次的社会矛盾也在不 断积累和暴露:利益失衡、分配不公、腐败盛行、权力失控等社会政 治问题日益严重。这些问题最后汇聚成一股空前的群体性抗争行动热 潮。可以说,社会稳定问题已经成为今日之中国社会的一个全局性问 题。(二)中国经济高速增长的暗地里正隐藏着种种复杂多变的不稳定 风险有五大矛盾正处于从潜在风险向公共危机转化的临界点上:一是贫富差距正在进一步扩大,基尼系数0 61(0. 474),逼近社 会容忍线;二是社会深层次矛盾日益凸现并有激化的趋势,通货膨胀、社会分 配不公、贪污腐败现象乃当前之首;三是社会治安形势严峻,无直
4、接利益关系的群体事件或者恶性事件 呈现上升趋势;四是仇富、仇官、仇权的社会心态问题日渐突出,极易藉助现代传 播媒介迅速放大为社会危机;五是非传统安全危机正成为公共安全的主要威胁。当前有9类纠纷最容易引起社会矛盾,并很可能转化成社会风险。这9类分别是:征地纠纷、拆迁纠纷、污染纠纷、劳资纠纷、改制纠 纷、医患纠纷、物业纠纷、借贷纠纷以及本地人与外地人的纠纷。这 9类纠纷不仅只是社会现象,在这些现象的暗地里,反映的是经济社 会发展过程中更加复杂、深层的矛盾根源。“五全两信”问题也正成为中国社会公众关注的焦点。其中食品安全、药品安全、医疗安全、生产安全与网路安全成为引起社会矛盾最 敏感的“导火线”,而
5、政府失去公信、社会失去诚信又成为隐藏在这些 导火线暗地里的“炸药包,(三)当前我国群体性事件的主要类型1、维权:是利益之争,普通把具体的利益作为行动目标,比如反 对征地、拆迁等。这种行为政治性不强,具有很强的被动性,当事者 的权益得到满足时,事件即会平息。2、泄愤:多由突发事件引起,参预者普通与最初的引起事件无直 接利益关系,而是出于“路见不平,拔刀相助”的心理,其行为最终 转化成自己不满、愤怒情绪的发泄,比如砸毁警车、冲击政府等。这 类事件普通有深层次的原因,其数量的多寡在很大程度上可作为衡量 社会不稳定因素的指标之一。3、骚乱:此类事件性质最为恶劣,事件的对象进一步扩展至非利 益相关者。比
6、如全国反日游行中浮现的打砸抢烧行为,这种事件对社 会秩序的破坏性极大,是最严重的一类群体性事件。一旦被少数敌对 份子利用,有可能发展为更大规模的社会动乱,严重破坏社会秩序。(四)2022年度全国典型群体性事件事发诱因环境维权:8. 90%;征地强拆:22. 2%;官民冲突:13.3%;警民冲突:22. 2%;社会纠纷:24. 4%;族群冲突:8. 90%(五)突发群体性事件发生的基本要素1 .结构性压抑的社会状态,积淀的社会不满情绪;2 .意外因素的引起:导火索;3 .传闻作用下形成人群共识和情绪渲泄,如谣言煽动等;4 .社会控制手段的失效:应急反应薄弱。(六)群体事件社会群体心理特征简析其一
7、,借机发泄心理。在转型期的中国,许多人的生活压力加大, 心理上产生了被剥夺感,滋生着不满情绪;一些地方政府许多行政不 作为、乱作为,伤害了群众的利益,而类似信访等社会表达渠道的不 畅通,又使得一些群众感到无处说理,心理压抑。其二,逆反心理。当起因事件发生后,一些政府有关部门出来“辟 谣”或者“定性”时,在某种程度上伤害了在民众中的威望和公信力。 人们将政府的解释视为政府推卸责任、隐瞒事实的借口,“辟谣或者 定性”不仅无法起到安抚人心的效果,反而起到了火上浇油的作用。其三,表现欲和英雄情结。个人进入群体后,总有一种表现欲,特 别是年轻人。其四,盲目从众心理。许多参预事件的人,可能根本没故意识到事
8、 件发展的严重性,更无法说清自己参预该事件的目的和动机,而只是“ 看着别人跑过去,我也跟着跑过去了”。这种从众心理可能会使一个 极小的事件在很短时间内会萃起几千人上万人来,从而会萃起巨大的 社会能量。这种能量一旦得不到及时疏导或者缓慢释放,就可能演变 为严重的社会冲突。其五,法不责众心理。在群体性事件中,个人之所以参预其中,法 不责众心理起到了重要的作用。许多人认为,只要混在群体之中,做 着和其他千百人相同的事,往往相信自己的行为不会受到追究。群体 行动中个体的去身份化现象是这种法不责众心理产生的最为主要的 根源。(七)近两年群体事件的新变化1、群体事件重心东移。东部地区经济发达,对外部经济环
9、境的变 化更敏感;目前面临的社会问题远较中西部地区更尖锐;东部地区在 改革开放的诸多领域“先行先试”,不少矛盾也率先积累爆发;土地等 基本生产要素资源远较内地稀缺,争夺更甚;大量流动人口存在, 社会管理问题多;中小企业融资难,产业转型升级难;国内原材料和 劳动力成本上升,劳资关系趋紧。这些均导致东部地区群体事件增多。2、以地域关系互划界限的族群械斗。2022年后,东部沿海地区发 生数起以“外地人”和“本地人”互殴为主要特征的群体事件。外来务工 者和当地人的冲突,是城乡、穷富差异形成的双重歧视造成的恶果, 外地人无法分享当地经济发展的成果。在制度化歧视下,以省籍建 构壁垒,对抗歧视、欺压和盘剥。
10、3、底层民众与新技术结合。底层民众中,“短信一代”成长,公众参 预社会事务的成本被降到了前所未有的新低,草根社会更加娴熟地掌 握新社会性软件,如微博、微信、社会交友网站,图片、视频存储 和分享网站等等,群体事件的形态也由此浮现了提升和更新。4、微观社会环境冲突加剧。201 1年开春群体事件凸显增加,2022年 延续2011年增长势头。违法违规征地拆迁、劳资纠纷、环境污染和 滥权、粗暴执法是引起群体事件最主要的门类;近年来,官民、警 民、医患、族群问冲突增加;80后、90后的年轻人作为一个特殊的群 体登上抗争舞台,甚至是组织者和发起者。特殊值得关注的是警民冲突导致群体性事件的比例也占到了22.
11、2%,警察本应是社会秩序的维护者,但通过对2022年度群体性 事件的诱因分析,发现警察目前很容易成为社会矛盾的引起者。警民 冲突普通是由突发情况引起,集中体现在执法犯法、执法不公、态度 恶劣三个方面。究其原因,警察作为与公众直接接触的政府工作人员, 较易成为公众发泄不满情绪的“出气筒”。5、持续时间延长的事件增多。过去一些年,群体事件从发生至平 息,大多持续数小时,稍长一点的也无非十余小时。近几年来,持续 时间延长的事件多起来了,动辄两三天,有的十余天甚至更长。6、扩散的倾向明显。前些年,群体事件的参预者仅为涉事的利益 攸关者,扩散的倾向不明显;近几年,集体行动从当事人向非当事人 扩散,由利益
12、攸关者向非利益攸关者扩散愈益明显。如今,“小闹,小 解决;大闹,大解决”已成为民众通过群体事件获益的普遍通行方式。7、抗争形式快速更新。近年来,抗争形式有两个变化倾向:一、 由于组织化程度低,规模越大的群体事件越易演化为暴力;二、规模 较小的群体事件民众对抗议不断创意创新,浮现二,”象征性表达”。以前,是上街散步、集体旅游等,近年,浮现了给政府部门送“反讽锦 旗”,如,送“不为人民服务“、截访先进单位,“踢皮球先进单位”等。农 民工抗议恶意欠薪更是花腔频h早几年就有跳楼、跳桥、爬铁塔、 堵门、堵车、堵路,近年来又发展出“祭拜河神,“活埋”自虐、假扮财 神爷讨薪等方式,甚至举行“农民工讨薪新闻发
13、布会”,以“讨薪社”记 者和农民工新闻发言人相互对话的形式,花腔百出。8、组织化程度进一步提升。现有的维权集体行动中,或者隐或者 现的同乡会、工友会、兄弟会和家族组织在以松散的非正式组织存 在,这些非正式组织表现出旺盛的生命力。组织化程度提升表现在:组织形式不断创新。为规避现有的法规限 制,不断改头换面以求生存;越来越多的人利用新媒体技术作为自我 保护的组织联络工具,大大地提高了组织的动员能力;组织者敢于现 身,公开带领大家维权;动员手段、抗争手法不断变换形式,力求合 理、合法,且能占领道德制高点获得社会同情,防止集体行动衰退。(八)群体性事件的结果在2022年群体性事件中,73. 3%的事件
14、造成财产损失,71. 1%的 事件中有人员受伤,引起人员死亡的恶性群体性事件占到总体的8. 9%,惟独IL 1%的群体事件可以得到和平解决或者基本不造成损 失,也就是说群体性事件一旦发生,很难达到双赢的结果,所以我 们必须认真反思,并研究群体性事件应对和处貉策略,避免恶性后果 反复浮现。二、“什那一启东”事件的启示一涉环保群体事件解析(一)环境风险高发成社会冲突主要诱因1、自1996年来以来,环境群体性事件向来保持年均29%的增速, 重特大环境事件高发频发,2005年以来,环保部直接接报处貉的事 件共927起,重特大事件72起,其中2022年重大事件比上年同期增长 120%,特殊是重金属和危(
15、Wei)险化学品突发环境事件呈高发态势。 由于司法渠道解决环境纠纷不足1 %,导致群体事件频发,由于环保 问题与所在区域每一个人的利益休戚相关,因此此类群体性事件的参 预者往往数量庞大。2、近年来,典型的重大环保群体性事件有:2022年厦门叩X事件”。2022 年上海“磁悬浮事件”。2022年云南“丽江事件”。2022年广东,番禹事件工 2022年杭州“西溪湿地事件”。2022年大连PX事件”。2022年浙江“海宁事件” o 2022年天津“PC事件”。2022年四川“什邠事件2022年江苏“启东事件”。 2022年宁波镇海事件”。2022年PM2. 5网络群体事件”.3、频频发生的涉环保群体
16、事件形成效应叠加,加剧了这样的印象: 政府的决策有问题,纠正问题最快速也最彻底的办法就是搞暴力示 威。这些印象如果逐渐从点连成片,对中国的社会稳定将是灾难性的, 它会鼓励人们拒绝相信政府,并采取激进方式实现利益诉求。政府所 谓“永久”停建的妥协除了表示官方“维稳”的决心,与制度建设几乎 背道而驰,反将项目上马前的环评、引资承诺等珞若儿戏,对政府 公信力的损耗是难以修补的,还将影响投资方的利益和信心,长远来说,不利社会诚信建设。4、决策过程不合理,是什那及启东政府遭遇群体性事件时心虚的 重要原因。上百亿的项目说下马就下马,甚至对打砸等激进行为也不 太敢依法追究,这两个地方虽然归于平静,但对全国的
17、示范效应非常 坏。5、中国制度建设只能在不断的碰撞中逐渐成型,最终促成法治的 完善。一些老百姓上街,是因为不相信当地政府,不相信按正常渠道 能解决问题。而什那和启东的这两个项目这么轻率地下马,在暗示民 间不信任是对的。政府必须从正确决策,加强与民众沟通做起,这是 遇到抗议时敢于坚持的前提。(二)涉环保群体性事件的特征1、参预人群浮现精英化年轻化特点。“精英化”逐渐成为涉环保群体事件的共性特点。这些事件的参预 者和主要策划者,多数是企业白领以及律师、医生、记者等专业技术 人员;他们在表达诉求时显得比较理性、平和,暴力性特征不明显, 往往超越物质利益和情绪发泄。更多追求“公平正义”等价值目标,并
18、善于用现代人文情怀争取舆论同情,娴熟运用科学知识、互联网和法 律武器,于是具有更大的社会影响力。中学生群体走上第一线。现 在的中学生普遍对社会问题更加关注,具有较高的社会参预意识。环 保问题有很强的地域性特征,与大学生不同,生于斯长于斯的中学生 群体对本地区的环境问题具有更强的切身感受,很容易找到集体认 同感。值得重视的是,中学生群体作为未成年人,思想尚不够成熟, 但热情高,敏感度高,爆发力和冲击力强。他们没有明确的政治利益 诉求,也没有稳定的理念,容易被成年人推着走。多群体共同参预呈现叠加效应。“精英化,的城市中产阶层、低龄化” 的中学生群体与“草根”市民阶层共同参预涉环保事件时,所产生的叠
19、 加效应容易使事件快速发酵,政府部门应对的难度也大大增力口。2、行为模式趋向组织化专业化理性化。在近年发生的多起涉环保群体性事件中,随着社会精英群体的参 与,事件推进的组织化程度越来越高:参预者在共同的诉求目标下, 根据各自的社会能力进行明确分工,在应对政府部门时步调一致。由 于大量具有相当专业知识水平的精英群体参预,市民已经能够对政府 或者企业作出的环保评估从专业角度进行审视,并提出专业性极强的 质疑。这就打破了原先在涉环保事件中,政府和企业单方面掌握专业 话语权的局面。3、东污西移地方政府“与民赛跑工当前由于东部地区的环境风险、资源环境承载力均进入“高压期”,不 少高污染或者是有潜在环境风
20、险的项目逐步搬迁到中西部或者工业 尚不发达的地区。“要赶在环保意识尚未全民觉醒,民众环保运动还没有搞起来的时候 抢发展、抢建设,打时间差。”这种与民众环保意识觉醒抢速度的“赛跑 心态”在西部地区基层干部中还较普遍存在。(三)高标准环评为何难消群众疑虑?主要有三大原因:一是历史欠账多,群众“不敢信”。以什那为例,该市是四川西部磷 化工基地,建设有数十家热法生产的磷酸盐企业,污染长期得不到有 效管理,群众意见向来很大。近年来我国环评工作整体呈现“高通过 率与环保事件多发并存,的尴尬局面,是导致群众对一些环评结果“不 敢信”的直接原因。其中基本建设项目环评通过率更是达到了 99%, 这样的一个比例,
21、按道理来说就不应该每年浮现大量的新增污染源, 但事实恰恰不是这样,在这种大背景下,单个项目的环评结果难以 服众并不奇怪。二是质疑存在利益链条,群众“不愿信以广州垃圾焚烧事件为例, 政府曾经以新闻发布会方式邀请4位国内知名专家公开论证垃圾焚烧 发电项目建设合乎环保要求,但反对者通过各种方式搜集材料,表明 这4位专家都和垃圾焚烧产业有直接利益关联,进而严厉质疑专家论 证的可信度和政府的公信力。按照环评法规定,环评报告由业主单位礼聘具有环评资质的机构完 成。这种做法很容易造成“谁给钱就替谁做的“买环评”嫌疑。而现实 中也的确存在有的机构为了接到环评业务,“绞尽脑汁迎合出资人, 只要付款单位满意了,环
22、评报告怎么写都行”的情况。此外,政府主导的环境评价估环节也不易打消群众疑虑。在现行环 评体制下,由于地方政府主导性太强,在招商引资、发展经济的冲动 和压力下,环评往往容易从项目准入的“门次变成为了项目通行的“点缀” o同时,我国不少环评编制单位还往往与环评报告审批单位存在隶属关系,有的环评机构就直接挂靠在政府部门。这导致审批把关不 严格,而且很容易受到政府决策意志影响,这都给群众的相关质疑留 下了空间。三是参预“走过场”,群众不能信群众“没处说话”和“说了没用”, 暴露出一些地方政府部门和环评单位对公众参预的漠视和“打压”心态。 环评过程中政府部门和环评单位普遍存在报喜不报忧的心态,耽心反 对
23、耽心反对意见暴光后对项目不利,对调查结果中的负面意见采取冷 淡态度,不予暴光或者少暴光,结果反而让群众普遍感到自己的意见 无法得到真实反映,进而导致事态恶化。(四)完善环评机制需突破三大关:民意关、利益关、诚信关。三、健全完善社会稳定风险评估机制的探讨党的十八大报告提出“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制” ,为全面推进该项工作指明了方向。起始于2005年四川、2022年江 苏和浙江、2022年上海的社会稳定风险评估“实验”和“试点”,经过近 几年的快速发展,在2022年上升到中央层面,将进入到一个新的发 展时期。(一)社会稳定风险评估实质上是公共决策过程的转变。社会稳定风险评估旨在通过对
24、决策涉及利益相关的人群进行社会 矛盾预先排查和化解,从而避免或者减缓重大决策对社会稳定带来负 面及消极影响。从科学原理来看,它是把战略预见思想、社会运动 和抗议政治分析框架、影响评估理论、风险评估与社会冲突管理的 工具、利益相关者分析技术等进行综合而形成的制度创新。(二)社会稳定风险评估应避免陷入三种倾向而走样。一是把“社会稳定风险评估”等同于经济评价和建设项目的环境影响 评价,成为典型的为评估而评估。社会稳定风险评估与经济评价和环 境影响评价的最大不同之处在于,它不是为环境指标或者建设要素而 评估,而是对社会矛盾的排查、疏导、化解以及动态预防的过程。当 前各地实践中最大不足之处是把评估过程简
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