【调研报告】关于优化国土空间规划的调研报告（市人大常委会环资城建工委）.docx

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1、【调研报告】关于优化国土空间规划的调研报告国土空间规划体系是国家空间发展的指南、可持续发展的美丽蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。自XX启动国土空间规划编制以来，根据常委会工作要点安排，环资城建工委在常委会领导赵巧新、陈佩民带领下，对我市国土空间规划编制推进情况进行了调研。现将有关情况汇报如下。一、基本情况（一）目前我市贯彻执行的主要规划1.城市总体规划（20112030）执行情况。城规将XX定位为长江下游滨江新兴中心城市、历史文化名城，市域规划总人口由上一轮城市总体规划期末（2020年）的145万人扩大到规划期末（2030年）的310万人，城市用地规模由198平方公里扩大到417平方公

2、里。优化城市结构。以规划环城林带为界，以西为主城，以东为副城，主副城设置整合了分散的乡镇建设空间，提前布控XX未来城市发展格局。但近年来“副城”更多地停留在规划层面，缺乏相应的体制机制和政策措施，未达到规划预期。完善交通体系。构建城际、城乡、市区三大区域间快速、多模式、个性化的交通出行网络结构。放大高铁效应，轨道交通Sl线、南沿江铁路XX段开工建设，盐泰锡常宜铁路及过江大桥、轨道交通枢纽站建设正抓紧筹备中；构建“两环、九射、多联”的城市快速路网，目前第二过江通道已开工建设，XX大道、海港大道已建成通车，芙蓉大道快速化改造建成通车。营造优美环境。打造“北枕长江，环拥青山”的主城区城市形态，形成“

3、双城拥山，指状渗绿，城在绿中”的整体生态格局。已完成芙蓉湖公园、XX绿道工程一期（大桥公园段）建设，滨江公园、应天河公园、锡澄运河公园一期样板段已基本建成。提升服务功能。建立覆盖城乡、层级合理、功能完善的基本公共服务体系，建设“八里沿江、十里运河”，彰显城市历史风貌、滨江亲水特色和江河文化魅力的休闲旅游区。推进南门和轨道交通枢纽地区建设。完善敌山湾地区配套设施，展现山水特色、休闲活力的现代化新城区形象。2.土地利用总体规划（2006-2020年）执行情况。2017年，我市开展土地利用总体规划调整工作时，无锡市下达我市新增建设用地总规模61.4万亩，当时我市还有1.2211万亩的新增建设用地空间

4、和0.1万亩的流量空间。但实际上我市历年已批未供未建项目用地面积共1.3667万亩，这部分也需计入建设用地总规模，意味着指标下达之初，我市新增空间实际负456亩。为保障经济社会发展，我市于2017年通过承诺2010-2016年部分已批未供未建项目暂时不使用的办法，争取空间6126亩（但目前按照省自然资源厅政策，需要归还）；2018年通过实施生态修复减少建设用地总量，争取空间3209亩；2019年通过举证建设用地复垦和违法用地整改等，减少建设用地总量5038亩，将省厅指出的我市用地超规模5863亩缩减到超规模825亩，避免了被省厅列入项目停批名单。（二）国土空间规划进展情况按照中共中央、国务院关

5、于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见要求，2020年基本完成市县国土空间总体规划。近日，省自然资源厅印发了江苏省市县国土空间总体规划编制指南（试行），进一步指导和规范县市国土空间规划编制工作。根据江苏省关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见要求，今年4月，我市制订XX市国土空间总体规划工作方案，并按照程序确定江苏省城市规划设计研究院作为规划编制单位。7月10日，市政府召开全市空间总体规划编制工作动员会议，全面启动国土空间总体规划（2020-2035）编制工作。为做好此次国土空间规划编制工作，市政府作了充分的准备工作。一是完成XX市国土空间开发保护现状评估报告，为我市国土空间规划编制

6、奠定了基础。二是组织镇街园区以及部门规划座谈，听取对本轮规划编制发展的设想和诉求。三是开展我市现状调研分析，就我市经济社会发展与生态环境保护、城乡均衡发展、土地利用方式、用地产出效益等情况进行评估。我市的国土空间规划编制工作计划于今年年底完成初步成果，明年6月底前全面完成。这个进度相对于意见要求有所滞后，主要原因有：L相关政策和技术标准体系未出台。根据意见要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，作为国土空间规划的编制依据，目前自然资源部和江苏省自然资源厅正抓紧出台各类技术性文件。2.“三调”数据未启用。国土空间规划将第三次国土调查成果作为空间规划编制的现状基础数据

7、，形成国土空间规划“一张图”的现状底图和基础数据库，便于“山水林田湖草海”生命共同体的全域用途管制。目前“三调”成果虽基本完成，但其转换规则尚未确定。3.上位规划未出台。国土空间规划有严格的技术审查要求，下一级国土空间规划必须服从上一级国土空间规划。XX市国土空间总体规划要细化落实省、无锡市国土空间规划的约束性指标和管控要求。目前上位约束性指标和管控要求还没有下达，直接影响我市国土空间规划编制进度。二、我市国土空间发展面临的主要问题我市国土空间发展中仍有许多问题与矛盾需要解决，主要集中体现在以下几个方面：1 .资源：空间资源保护压力巨大。XX市域总面积986.97平方公里，2018年全国土地变

8、更调查与遥感监测结果显示，全市建设用地已达413.12平方公里（6L97万亩），建设用地开发强度达41.86%,突破土地利用总体规划2020年控制数41.47%o同时农村土地整治成本巨大，农房翻建与永久基本农田冲突较大，“守底线”与“促发展”矛盾凸显。耕地总量保护压力大，第三次国土调查与现行保护目标存在差异。基本农田碎片化，综合产出效益较低。林地、草地、耕地重复认定，规划指标难以落地。2 .产业：新旧动能转换问题突出。（1）制造业以传统产业为主，高新技术产业占比不高。技术创新和产业转化能级偏小，相关设施和空间供给不足，难以支撑创新转型的需要。（2）街镇工业集中区数量多、规模小、分布散、实力弱，

9、而且在发展上各自为政，对全市产业转型和创新发展的支撑不够。分散的园区布局导致产居混杂、影响环境。（3）工业地均产出效益一般，亩均税收1万元以下的低效用地和已批未用土地大量存在，需要加强存量挖潜。（4）污染排放、能耗与周边城市相比明显较高，且存在一些重大危险源，亟需加强环境和安全治理。3 .交通：综合交通体系有待完善。（1）区域交通网络还不完善，互联互通能力不足，与周边城市快速路衔接不畅，市际断头路较多。（2）交通体系还未捋顺，客货运交通组织混乱、货运通道穿越城区，过境交通干扰严重，高速公路缺乏分流的快速通道。（3）公铁水多式联运还未形成。货物除部分水运外，大部分通过公路运输，“货”还都压在路上

10、，一定程度上增加了交通拥堵。（4）快速路系统还未成网，城市支路研究不足，路网体系不完善。4 .港口：港口发展水平有待提升。港口发展有规模缺质量，以煤炭、矿石为主，集装箱运输比例较低。岸线利用缺乏统筹，岸线整体使用效率不高。港城关系有待进一步优化，一方面港口后方的陆域空间严重不足，制约了港区的拓展提升；另一方面散杂货码头带来的空气污染严重影响城市环境。5 .格局：全域空间格局亟待整合。市域建设空间蔓延分散，用地集聚集约程度不高；村镇发展主体多，各自建设且缺少统筹，产城空间混杂交织；跨市邻界地区协同发展推进较慢，空间功能板块衔接不畅；锡澄协同发展区建设缺少重大项目和配套政策支持，锡澄一体化发展尚处

11、于初期阶段;中心城区空间整合力度不强，主城规模整体偏弱；副城建设缺少高等级平台和项目支撑，规划难以落地。6 .能级：区域中心地位尚未凸显。具有区域影响力的城市功能相对缺失，区域地位与经济实力不匹配。城市服务功能对周边地区甚至XX外围乡镇吸引力较差，尚未形成具有竞争力的城市中心。跨江辐射能力不足，虽然建有XX靖江园区，但以简单的产业转移为主，带动能力有限。交通枢纽服务能力有限，立体综合交通体系尚未形成，区域枢纽地位与长三角地理中心的区位不匹配。7 .品质：城市品质特色彰显不足。“枕山面水，峰锁要塞，绿脉通江，丘峦环城”的山水格局有待进一步彰显，城市形态缺乏系统控制，建筑风貌参差不齐。历史文化资源

12、保护与利用有待加强，文化品牌彰显不足，滨江、运河沿线工业遗产有待进一步更新利用。公共服务设施供给不足且分布不均衡，绿地系统及环城绿道建设初显成效但尚不完善。8 .环境：生态环境容量显著超载。全市“重化型”产业结构、“开发密集型“空间结构尚未改变，环境容量“超载”、生态成本“透支”的局面尚未根本扭转，环境改善的压力持续加大。生态空间匮乏，总体与单体面积较小，生态保护和修复系统性不足，与落实山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求还有较大差距。三、做好国土空间规划工作的意见与建议规划科学是最大效益、规划失误是最大浪费，规划折腾是最大的忌讳。本轮规划近期目标年为2025年，规划目标年为2035

13、年，时间跨度长达15年。要通过国土空间规划编制，推动我市土地利用集约集聚、空间结构持续优化、空间资源有序开发，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更有持续。我市国土空间规划编制应坚持谋划超前性、编制科学性、操作灵活性的原则，做到“十个有利于“，以高品质规划引领高质量发展，进一步巩固滨江花园城市定位，切实加快“美丽XX”建设。一要有利于综合竞争实力增强。要全面对接“一带一路”、长江经济带、长三角一体化等国家重大战略部署，准确把握XX在全国发展大局以及在江苏省、无锡市的发展定位，全力提升城市规模和品位能级，努力实现XX在县域竞争中继续保持先行军位置。要科学确定发展方向与发展路径，坚定

14、不移推进锡澄一体化，协同处理与常州、张家港、靖江等周边城市的融合发展，提高城市影响力和吸引力，不断彰显区域中心城市作用。二要有利于城乡空间优化。要充分发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，科学划定城镇空间、农业空间、生态空间以及城镇开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线“三区三线”，严格保护与合理利用自然资源。要加快“东西互搏、南征北战”城乡建设的规划与建设，提出城市设计重点区域和强度分区、建筑风貌等要求，进一步优化城乡空间结构和形态控制，充分展示XX城乡魅力和活力。三要有利于产业结构升级。要加快传统主导产业智能化、循环化、数字化改造，发展生物制药、云计算、新

15、基建等新兴产业，运用经济杠杆推动劳动密集型等产能加速转移，加快产业基础高级化、产业链现代化。要在国内国际双循环相互促进的新发展格局中找准定位，推动贸易创新发展，更高质量利用外资，构筑高水平对外开放新高地。要坚持把经济发展的着力点放在实体经济上，确定主城区、产业园区、乡镇产业定位和发展规模，发挥协同联动的整体优势，推动产城融合发展、联动发展。四要有利于人口数量质量提升。要科学研判人口数量变化及老龄化趋势，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，落实精明增长的城市发展理念，扎实推进重点重大基础项目建设。要加快创新驱动发展，合理规划布局高校院所、创新创业等产学研平台，完善公共体育、医疗卫生、娱乐学习等

16、配套服务，促进外来高素质人口与XX城市建设互促共荣。五要有利于城乡统筹发展。要注重体现城乡差异化发展,明确自然村庄分类和布局要求，全面实施农村人居环境综合整治，补齐公共设施建设短板，加快形成均等化的基本公共服务体系。要坚定不移实行乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快以人为核心的新型城镇化,积极推进农村建设用地减量化，实现城乡资源要素市场化配置。六要有利于生态环境质量改善。要强化底线约束，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，实现对我市每一寸国土空间的精准管控。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，全面贯彻落实“高质量建设长江生态安全示范区”决议精神，

17、实行最严格的环境保护制度,全面改善我市生态环境质量。要坚持保护优先、自然恢复为主的方针，扎实推进生态系统修复和环境污染治理工程，提升生态系统质量和稳定性。七要有利于绿色可持续发展。要完善工业企业资源利用绩效评价机制，加快散乱污企业整治和低效土地腾笼换鸟，实现资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。要强化绿色发展的法律和政策保障，推进重点行业和重点领域绿色化改造，降低污染排放强度。要增强全民节能意识、节约意识、生态意识，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。八要有利于历史文化风貌展示。要坚持以文化人、以文兴城，划定历史文化保护线，充分弘扬和打响徐霞客品牌,用文化力量熔铸

18、城市品格，传承历史文脉，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展。要确定风貌特色定位，塑造具有地域特色的城乡风貌，更多采用“微改造”的“绣花”功夫，加快北大街、长泾等历史文化街区建设，推进长江生态湿地、环城森林公园和应天河、锡澄运河等景观带建设，彰显高颜值XX城市特色。九要有利于民生福祉改善。要注重吸收公众意见建议，加大就业、教育、社保、医疗投入力度，构建科学完善、符合实际的公共服务设施体系。要实施城市更新行动，确定城市更新目标和策略，坚持留改拆并举，促进城市功能完善和品质提升，保障和改善群众生活质量。要推进城市生态修复、功能完善工程，解决违法乱建、脏乱差污、黑臭水体等城市通病，增强城市防洪排涝

19、能力，提高风险防控应对能力，加快建设海绵城市、韧性城市。十要有利于治理能力现代化。要以“多规合一”为基础，依托国土空间基础信息平台，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一二要进一步优化建设项目用地预审与规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、规划核实等审批流程，提高审批效能和监督服务水平。要健全用途管制制度，在城镇边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”的管制方式。就下一步做好国土空间规划编制工作，我们建议：一要全力以赴推进规划编制。“富规划、优建设”，要吸收高水平的编制

20、单位参与编制，编制过程中要坚持“开门做规划二全面掌握和呼应社会各类主体的实际诉求。要按照国土空间总体规划要求，对相关详细规划和专项规划进行编制或修编。各类专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划；详细规划要作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。二要齐心协力保障任务完成。要加大对涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，明确规划约束性指标和刚性管控要求。要积极对接上级政府及有关部门，及时将上位规划要求传导到本轮国土空间规划中。要在建设用地总量（开发强度）框定的要求下，积极向上争取指标，确保

21、将我市重点重大项目用地纳入国土空间规划。要健全工作协同机制，加强与各镇街（园区）和各部门的沟通对接，将各板块、各条线的意图充分融合到总规当中。要对照编制工作进度安排,切实强化资金、人员等要素保障，确保国土空间规划编制工作有力有序开展。三要全面落实规划执行监督。国土空间规划一经批复,未经法定程序，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。要进一步增强对规划执行的严肃性和权威性的认识，保持历史耐心和战略定力，一张蓝图绘到底，久久为功，切实规划好、建设好XX美好人居环境。要完善规划实施监测评估机制，对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等落实情况开展监督检查，严肃查处各类违反规划的开发建设行为。规划编制各项工作一旦完成，要及时报市人大常委会审议通过，市人大常委会要抓好规划的审议批准、实施监督等工作,有力推动国土空间规划落到实处。