影响地方政府间政策转移的因素分析.docx
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1、影响方政府间雌得多的三分析2016-02-1111:23黄彦眸谏韵怡中共乐山市委党校学报订阅2016年5期收藏关键词:政策政府黄彦晖谭韵怡(广州大学公共管理学院,广东广州510006)影响地方政府间政策转移的因素分析黄彦晖谭韵怡(广州大学公共管理学院,广东广州510006)随着我国地方政策的变迁与发展,地方政府间政策转移的发生越发普遢。地方政府间政策转移是否成功受制或取决于多种因素,如政策主体因素、政策客体因素、政策本身因素和政策的环境因素等等。分析这些因素对政策转移的影响,有助于拓深理论层面的研究,并在现实层面推进实践。地方政府;公共政策;政策转移;影响因素伴随着地方政府之间的深化合作,社会
2、经济的不断发展,一方面,地方政府面临越来越相似的来自于教育、环境保护、社会福利等一系列问题的压力;而另一方面,由于公民素质的提升,公众对政策解读能力的提高,使得公众对于政府决策者也有了前所未有的期待与要求。这些因素的共同作用使得政策转移成为了政府的理性选择。地方间的政策转移不论在重要性抑或规模、频率上都不输于国家间的政策转移。就中国而言,改革开放后政府间纵向关系的权力重心下移,再加上改革创新成为了整个国家治理变革的主题这一现实,使得地方政府间的联系日益密切,从经济政策、社会管理到公共服务等各领域,都不同程度地发生着纵横交错的政策转移,成为了地方政策变迁的重要途径。然而,政策转移的成功与否却要受
3、制于多重因素,同时,一项好的政策在转移实践中的失败会引起社会的担忧,为了转移政策的实施作出的资源投入也会被浪费。因此,分析这些因素之于政策转移的影响,无论是对于在理论层面上拓深政策转移的研究,还是对于在现实层面推进政策转移的实践都是具有重要的意义的。一、影响地方政府间政策转移的政策主体因素(一)官方主体是影响地方政府间政策转移的主导力量政策转移主体是指政策转移过程中的关键参与者,即在政策转移过程中的主要的或者是关键的参与者,其中政策主体又被分为了官方主体以及非官方主体。在我国,政策转移的官方主体是中央以及地方政府,换言之,就是中央和各个地方的主要决策官员。政策转移是地方政府的一个决策结果,因此
4、其必然地带有决策者的主观意愿和政策偏好。我国对于地方官员的考核以及晋升的考量着重于官员在任职期间的政绩,因此为了在激烈的竞争中获得晋升的机会,地方官员往往会倾向于选择实施那些具有形象标志意义或在短期内能出政绩效应的政绩工程,地方官员的政绩效用目标在很大程度上是追求本届政府或个人任职期限内的政绩最大化。这种政策效用目标同样会体现在政策转移的相关决策上。政策转移对于地方政策变迂,无论在实施经验还是实施成本上都具有一定的优势,因此也容易被一些追求政绩的官员所利用。但由于官员受到任期限制,一些政策转移未能按期完成,成为遗留问题,新任官员不延读政策转移的执行,新任官员不延读政策转移的执行,对政策转移造成
5、很大的弊端。政策转移主体的政策偏好也是影响政策转移的,拥有决策权的官员除了考虑政绩因素之外,其心理偏好也是更接影响其作出政策转移决策的因素。例如广州在教育方面的一项重要政策转移一广州大学城的速设就带有十分明显的决策官员的个人偏好,既是出于对任期内地方政绩的考虑,也是由于自身对教育硬件建设政策的偏好。(二)非官方主体是影响地方政府间政策转移的重要力量非官方主体指那些虽不拥有合法强制力,但能够通过压力、舆论、私人接触等方式,参与、介入到政策过程中,并产生一定的影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等,包括利益集团、非政府组织、跨国公司、全球性政府间组织等。当非官方主体发现地方政府实施的政策与自
6、身的利益、价值等存在较大差异时,他们会采取行动来维护自身的利益。在政策转移过程中,如果地方政府即将要转移过来的政策为其造成一定的利益损害或者威胁时,他们会预先采取行动阻止该项政策的转移实施;如果地方政府转移过耒的政策与其自身利益不相符时,他们会采取不合作的态度,以阻止该项政策的实施执行,从而导致转移政策执行目标发生偏差,无法达到预期效果。二、影响地方政府间政策转移的政策客体因素(一)目标群体是影响地方政府间政策转移的参与力量政策转移的目标群体对政策的态度、目标群体的文化素质水平也是影响政策转移的实践成效的一个因素。所谓政策客体是指政策所要处理的问题及其发生作用的对象,包括事和“人”两个方面。从
7、“事”的角度来看是指政策问题,从“人”的视角来看即为目标群体,是指那些受到政策影响的社会成员,包括个体、辞体或组织。简单地说,政策转移的目标群体是指受到政策行动影响的个体或组织,即政策应该提供服务的对象。一项政策,如果得到目标群体的支持,那么他们会严格遵从政策的规则规范,该项政策就得以顺利开展,取得预期或更好的成效:反之,则会失败。例如,政府关于加大对教育事业的投入的政策,这将使学生以及教师受益,也将有利于经济的长期可持续发展,广大科众会普遍支持,那么,该项政策将会取得好的成效。因此,目标群体对政策的态度影响着政策转移的成效。当然,政策转移的成效也和目标群体的文化素质水平相关。目标群体的文化水
8、平会影响对他们政策的解读和认识。文化水平较高的人,他们能运用自身的知识水平更全面、更理性、更客观地解读转移政策,甚至可以评估转移政策的当前利益与长远利益,因此,他们更容易接受当前利益与长远利益并存的政策,这将减少政策执行过程中的阻力,有利于政策实施。反之,知识文化水平较低的人,不能全面客观地解读转移政策,会更着眼于当前利益,阻碍转移政策的执行发展。(二)政策问题是影响地方政府间政策转移的重要变量政策问题是基于特定的社会问题,由政府列入政策议程并采取行动,通过公共行为前望实现或解决的问题。政策转移是否实现取决于该地是否与政策转出地在面临同样的或相似的问题上采取相同或相似的措施。随着社会的快速发展
9、,许多网题已越来越普遍化,例如环境污染问题、住房问题和交通拥堵问题等等。这些都是各地政府共同面对的问题,某地政府解决这些问题的政策策略都值得其他地方政府参考借鉴,而政策转移就在这些参考借鉴的过程中发生,使各地方政府达到解决问题的共同目的。例如住房问题,广州市政府对于这一问黑采取限购令政策去解决;同样,佛山市面对这一问题时也是采取“限购”的方式去解决。但是不一定所有的地方政府在面对同一问题时都采取相同或相似的政策,也就是政策转移是不同程度地发生。再如交通拥堵问题,北京市对于这一问题采取分区域分时段限行政策,而香港地区则采取提高机动车购买成本的方式,通过提高私家车辆登记税,抑制私家车的数量来缓解交
10、通拥堵。三、影响地方政府间政策转移的政策本身因素多罗维茨和马什认为,政策本身的复杂程度会影晌其可酹移度。政策越复杂,其被转移的难度就越高。在转移度的具体问题上,他们引用了罗斯所提出的六个假设:目标单一的项目比目标多元的项目更易转移;问题越简单,转移越可能会发生;问题与解决方案之间的关系越是被视为直接,转移越可能会发生;政策的副效应越小,转移的可能性越大;行动者对一个项目在他处的运行情况了解得越多,转移越易发生;项目的后果越易被颈见,其转移越简单。也就是说,政策转移是否可行还要取决千目标政策本身。一个地方政策要实施转移,一来要看转入地对政策的需求程度,二来就是要看转入地和转出地对该政策的认知以及
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