新发展格局下XX都市圈建设研究.docx

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1、新发展格局下XX都市圈建设研究新发展格局是以习近平同志为核心的党中央根据当前和今后一个时期我国发展阶段、环境、条件的变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略举措，事关现代化建设全局。而城市群和都市圈建设在畅通国内大循环和加强国内国际双循环的新发展格局中发挥着重要战略性支撑作用。XX作为XX省会和京津冀城市群区域中心城市，应加快推进都市圈规划建设，为构建新发展格局做出积极贡献。一、新发展格局下亟需加快XX都市圈建设的重大意义(一)都市圈是构建新发展格局的重要支撑构建新发展格局，关键是畅通经济循环。实践证明，以城市群和都市。改革开放以来，我国城镇化率由1978年的17、9%迅速提高到20

2、21年的64、72%,每年增长一个多百分点。与城镇化水平相应提升的是长三角、珠三角等城市群经济的崛起。中国城市群地图集统计数据显示，截止到20xx年底，我国19个城市群面积仅为全国的29、12%,人口却占全国的姒创造的经济总量和财政收入占比分别高达80.05%、9k19%,吸引外资超过90%o中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要明确提出要“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”。因此，我国新型城镇化空间格局已经发生了重大转变，都市圈经济成为在更大地理区域范围统筹资源要素获得“1+12”效应，从而“以圈鼎群”促进城市群转型升级的战略

3、安排。另外，从六大世界级城市群发展规律来看，大都经历过城市间自由竞争、都市圈及产业集群形成、城市间协同发展的过程。可以说城市群是。近期，XX、福州、成都、长株潭和西安等五个都市圈规划接连获批，也说明都市圈建设对贯通“双循环”新发展格局发挥着重要作用。（二）加快XX都市圈建设融入新发展格局的重要性和紧迫性2014年2月26日，京津冀协同发展上升为重大国家战略。20xx年4月，京津冀协同发展规划纲要发布，明确提出要打造京津冀世界级城市群。近年来，京津冀协同发展不断推进，但统计数据和全国排名变化表明，无论XX省还是XX的发展都不尽如人意，主要原因就是在京津两个超大城市和XX省11个地级市之间存在城市

4、结构断层，即缺乏特大城市。遵循城市群发展规律，XX都市圈建设成为题中应有之义，更是构建新发展格局的必然要求。一方面，XX都市圈是京津冀协同发展的重要支撑。XX作为京津冀世界级城市群区域中心城市，要紧抓京津功能疏解和他们的资源优势，主动借鉴雄安新区高起点规划、高标准建设、高质量发展的经验做法，担负起建设XX都市圈历史使命，搭建多渠道、广覆盖、深嵌入的产业合作、学术交流、技能比赛、会展经济等多元化平台，高水平畅通京津冀协同发展经络，以XX都市圈经济助力京津冀世界级城市群建设。另一方面,新发展格局带来产业链配套区域化，XX都市圈产业链整合提升迎来发展契机。当前，世纪疫情和百年变局交织叠加，经济全球化

5、遭遇逆流，产业链、供应链、创新链呈现区域化趋势，以国内大循环为主体的新发展格局把握这一规律性特征，使得都市圈建设进入加速期，都市圈城市之间的产业链联系得以进一步增强。2021年以来，XX制定了经济总量过万亿目标，确定了包括新一代信息技术和生物医药两大优势产业在内的五大千亿级产业集群，签署了1、5万亿政银企战略合作协议，产业发展势头良好、前景广阔,对都市圈内产业互动和链接将产生积极影响。二、XX都市圈建设存在的问题和面临的挑战（一）都市圈中心城市经济实力不强，辐射带动能力较弱都市圈中心城市的辐射带动能力对都市圈整体发展具有重要影响。当前，XX自身经济实力不强，尚处于“集聚效应”大于“辐射效应”的

6、城市发展阶段，不能有效带动周边地区经济社会发展。从经济发展水平来看，2005年，XX与郑州、长沙、济南等发展水平相当，合肥实力最弱。2021年，XX经济总量为6490亿元，郑州、长沙、济南、合肥均已破万亿，XX仅相当于他们的50%左右。从经济首位度来看，2021年，XX地区生产总值占全省16、07%o比郑州、太原、合肥分别低5、48、6、61、10.5个百分点（见表1）,XX对全省的带动辐射作用较弱。XX作为XX省省会拥有教育、科技、医疗等资源的绝对优势，但并没有成为技术创新的引领者。2021年,XX科研经费投入（R党）134、7亿元，获得国家专利2410项，而同期合肥获得国家专利9742项，

7、数量是XX的四倍多。另外，XX县域经济也不强,百强县数量为零，而合肥已有三个百强县。都市圈产业结构体系不够完善，城市间产业分工协作不充分XX都市圈产业结构不断优化，三次产业结构占比由2008年的10.4:49.4:40.2调整为2021年的10.17:36、51:53、32,实现了产业结构由二三一向三二一的转变，第三产业比重不断上升，但分析发现第三产业多数只是较低水平的生活性服务业，工业空心化程度较为严重。实践证明，没有工业的高速发展、没有发达的第二产业支撑是无法实现经济的快速发展的。2021年，合肥都市圈产业结构是5、36：41、97：52、68,虽然第三产业占比最高，但第二产业增加值与第三

8、产业增加值相差不多，经济发展动力强劲。郑州在破万亿时第二产业占比达到44%,近两年破万亿的XX、南通等城市第二产业占比更是达到了近50队反观XX,在GDP体量不大的情况下，2021年产业结构已达到了7、8:32、5：59、7（见表2）,这样的发展将是不可持续的。在XX第二产业中，进入2021中国制造业企业500强的只有敬业集团有限公司、石药控股集团有限公司、XX诚信集团有限公司入榜，缺乏高附加值的工业产业。邯郸市和邢台市也面临第一产业占比过高，第二产业占比过低的问题，推动制造业发展将成为XX都市圈经济可持续发展的必然。区域各城市间形成良好的产业分工协作是建设现代化都市圈的关键。各城市在都市圈内

9、担任特定职能，形成分工合理、互动广泛、自身。从XX自身来看，第二产业主要以电子信息产业、生物医药产业、装备制造业、现代食品业为主，战略性新兴产业规模小，传统产业亟待转型升级，对都市圈其他城市经济增长辐射带动力不足。从XX都市圈其他城市来看，邯郸和邢台的主导产业也包括了装备制造业及现代食品业，在产业发展上存在优势产业趋同的情况，产业互补性不强，没有形成紧密的产业链关联，区域融合度不高，都市圈较难实现实质性突破。（三）城市营商环境不优，人才集聚效应不强营商环境不优一直以来都是XX及其都市圈内其他城市的短板。XX在2021年全国城市营商硬环境竞争力排行榜中位列第44名，与同级省会城市相比落后较多，都

10、市圈内其他城市更是排到了200名之外。2020年XX推出了深入推进一流营商环境体系建设的众多举措，但在技术创新环境、金融环境、人才环境等方面劣势明显，而这三个指标与城市经济规模相关性最高。在技术创新环境上，合肥和郑州科研经费投入是XX的23倍；在金融环境上，XX的GDP、财政收入、固定资产投资额及金融机构存贷款余额等指标也明显低于先进省会城市；在人才环境上，2021年中国城市人才吸引力排名显示，XX排在第51位，较上年后退16名，而济南、郑州、合肥都位列前25名。邯郸、邢台及衡水由于自身体量小及缺乏相关政策的倾斜，加之无法受到核心城市的辐射带动，更是难以吸引优质企业及人才加盟。（四）交通基础设

11、施有待加强，原有优势未充分发挥国际经验表明，以高速铁路、城际铁路等为代表的现代交通运输方式,可以有效拉近中心城市与周边城市。XX市东临衡水，南接邢台，西邻阳泉,北靠保定，与北京、天津、郑州等主要城市已形成一小时高铁圈，地理位置优越，但与其他城市经济联系度较低。正定国际机场至XX市区40千米,是冀中南城市群的中心，也是首都经济圈的重要一环，但由于XX与其他城市经济联系不强，未能充分发挥正定国际机场航空交通枢纽作用。对外贸易依存度较低。2021年我国外贸依存度为34、1%,而XX仅为22、8%,低于全国平均水平11个百分点。此外，XX都市圈内缺乏城际铁路连接，自身城市轨道交通系统也不够完备，当前仅

12、有3条地铁线路运营，且线路只建设在主城区内，对周边区县辐射带动作用明显不足。（五）生态环境质量较差，生态环保压力较大良好的生态环境是建设现代化都市圈的前提，也是实现经济高质量发展的必要条件。在生态环境方面，XX市在2010年就提出创建“国家森林城市”的目标，明确了11个生态体系建设任务，20xx年开启了大规模植树造林抗击雾霾的“省会经济林工程”，20XX年又划定了生态红线，XX大气污染问题正在不断缓解，蓝天保卫战取得了较大成效。2021年,XX在全国168个重点城市空气质量排名中成功“退后十名”。但是冀中南地区主要污染物PM2、5、PMl0、二氧化硫等平均浓度仍高于冀北地区。XX产业结构已经实

13、现了从“二三一”到“三二一”的转变,但第二产业仍有许多是高能耗的中低端产业，石油、煤炭及其他燃料加工业、化学原料和化学制品制造业能耗占到全部能源消费量的55%以上。随着“双碳”战略的不断推进，XX都市圈实现低碳前提下的高质量发展面临更大的挑战。三、以新发展格局为契机加快构建XX都市圈的对策建议都市圈的形成机理是中心城市与周边地区的高效双向流动。XX都市圈建设要以内在的社会经济紧密联系为基础，以便利交通条件为支撑，以行政协调领导为保障。(一)加强顶层设计，建立多层次协商机制都市圈建设需要跨行政区域统筹资源要素。建议在省级层面成立XX现代化都市圈建设专项工作领导小组，由省领导挂帅，在重大决策部署、

14、重大规划制定、重大项目协调等方面，探索形成常态化协商机制，尽快打破行政壁垒，解决跨区域合作重大问题；坚持规划先行，既立足当前，又谋划长远，加快制定XX都市圈建设总体规划和各种专项规划，构建XX都市圈“1+N”规划体系；加强常态化沟通协调和重大事项专题协商，建议在市级层面建立市长联席会制度，明确部门分工和分管领导职责，确定和推进年度重大合作事项落地实施，制定路线图列出时间表，倒排工期挂图作战等。(二)着力实施强省会建设，提升XX辐射带动能力建设XX都市圈，关键要“以心育圈”。要举全省之力做大做强省会，优化产业结构，强劲创新动能，提升XX在全省的首位度。一是全面提升省会经济实力。依托优势资源，聚焦

15、五大千亿级产业集群，率先在新一代电子信息和生物医药两个产业上取得突破。主动对接京津优势资源要素，建设京津冀重要科技成果转化基地，推进省会创新发展、绿色发展、高质量发展。二是城市建设要遵循高起点规划、高标准建设、高水平管理原则，按照建设现代化、国际化美丽省会城市的目标要求，坚持系统观念，按照一主、四辅、两带空间结构，统筹生产、生活、生态空间布局。抓好难得的城市更新历史机遇，在二环内做“减法”，按照“缺什么补什么”的要求，以石煤机、复兴大街市政化改造、东垣古城等起笔，以点扩面，打造高品质公共空间，全面提升城市形象；在二环外做“乘法”，实施拥河发展战略，拉开城市框架，以国际视野规划太平河城市片区，打

16、造拥河发展的起步区、示范区、引领区，引导保障战略新兴产业集聚，打造城市建设发展新的增长极和具有国际影响力的靓丽城市名片。（三）增强产业分工协作，构建XX都市圈现代产业体系都市圈的发展需要有一个良好的产业生态圈，这是建立都市圈内城市链接的内在“灵魂”。XX应重点发展研发、金融、物流、人力等高端产业,提升都市圈整体功能。一是要大力发展高端制造业。今年全国两会提出要“增强制造业核心竞争力”。实践证明，工业立市、制造强市。XX要加快推进高端生物医药产业园、正定数字经济产业园、新一代信息技术产业园等基地建设，带动圈内城市形成优势产业集群绵延带。二是推动数字赋能，探索数字经济与实体经济深度融合发展。创新政

17、府购买服务或补贴方式，鼓励传统产业通过数字化改造提升竞争力，率先形成可复制可推广经验，带动整个都市圈经济实现数字化腾飞。三是有序推动现代商贸物流产业高质量发展。以建设区域性国际化消费中心城市、国家物流枢纽承载城市、国家旅游枢纽城市为目标，高起点规划、高标准建设、高效率运营高铁商务区、中央商务区、民族路步行街等重点项目和城市更新项目，推动形成都市圈现代商贸物流优势产业集群带。（四）成立重点项目攻坚专班，持续优化营商环境良好的营商环境是城市高质量发展的基础和前提。为快速打好打赢营商环境这场硬仗，可以先从两个方面集中优势兵力率先发力。一是对标对表营商环境评价指标体系，找准突破口发挥杠杆效应。、开发区

18、、自贸区、国际陆港等竞争力，创新推行服务企业专员制度，通过深入调研，挖掘营商环境堵点、痛点、难点问题，建立问题收集清单、问题解决路径、督办考核评估“三位一体”机制。二是打造聚民心汇民智的营商环境城市形象。深化“放管服”改革，打造便民利企的服务环境、便捷高效的政务环境、公平竞争的市场环境、公正透明的法治环境，用服务的全心全意换来企业和群众的称心如意，真正把XX打造成投资福地、兴业沃土。（五）坚持绿色发展，改善XX都市圈生态环境在XX都市圈建设中，XX应率先扛起“生态优先，绿色发展”责任和使命，积极推动生态产业化和产业生态化。一是持续调整产业结构和布局。进一步巩固“三去一降一补”成果，严禁违规新增

19、产能，严格执行产能置换标准，严防已去产能死灰复燃。探索政府购买服务方式，鼓励钢铁、装备制造、石化等传统优势行业和重点园区加快实施生态化、清洁化改造进程，打造一批绿色制造典型示范基地并给予真金白银奖励，形成示范效应。重点培育新一代电子信息、生物医药健康、新能源、新材料等战略性新兴产业，打造国家绿色产业基地，促进绿色产业规模化聚集性发展。推动现代服务业扩容升级，生活性服务业提质升级、生产性服务业向产业链和价值链高端攀升，推动三产深度融合发展。二是加快推动能源结构调整。严格执行用煤投资项目煤炭替代政策，实行新上用煤项目减（等）量替代。加快新能源发展，重点依托XX安瑞科气体机械有限公司发展氢能储运加装

20、备，全力构建技术、产业、应用融合发展的氢能产业生态圈，打造XX氢能产业全链条发展新格局，推动都市圈能源低碳转型。（六）畅通流通渠道，构建都市圈现代综合交通体系XX区域优势明显，但目前交通设施不能满足当前和今后发展的需求，尤其都市圈城市之间铁路交通网络不是很便捷。在新冠疫情多点散发频发和乌克兰危机等叠加影响的形势下，我国面临的“三重压力”更加严峻。交通等基础设施投资成为扩内需的重要抓手和稳经济的战略支撑，XX应加快谋划建设高铁、高速、城铁、航空等现代化立体式综合交通网络，尽早建成全国性综合交通枢纽城市。一方面要加快城市轨道交通建设，基本形成与“一主四辅两带”城市新格局相融合的交通骨干网络，增强主

21、城区与栾城、正定、藁城、鹿泉的同城化效应。另一方面要加快都市圈城际铁路建设。加快XX东向衡沧港、南向邢邯、北向雄安、西向太原等城际铁路谋划，形成XX与京津雄、渤海湾、冀中南以及中原经济区等便捷交通架构。还要支持正定机场扩容升级，建设以XX正定国际机场为核心的航空机场群。后附基层财政部门执行财经纪律“灯下黑”问题探讨基于国家重大政策措施落实情况的调研分析回望百年，建党伊始，中国共产党就做出了“严肃财经纪律”的制度规范，并写入党章，成为全党的根本遵循。近几年来，围绕国家重大政策措施的落实，财政部各地监管局紧盯地方财政收入质量、“三保”支出、政府债务以及直达资金等重点专项资金，开展一系列专题调研。调

22、研发现,目前，部分基层财政部门无视国家财经法规，我行我素，违规违纪乱象丛生，属典型的“灯下黑”，危害极大。应引起有关部门的高度重视，彻底予以整饬。一、基层财政部门违反财经纪律行为的主要问题财经纪律是指党和国家制定的各种财经政策、法令、制度、规定、条例等的总称，是必须遵守的财经行为准则。近期，笔者通过对地方财政收入质量等专题调研报告的梳理研究，对部分基层财政部门违反财经纪律的行为进行了系统归纳。将其概括为“七大问题”。(一)私设账户，瞒天过海在账户管理上，部分基层财政部门私设“小金库”，在法定账册之外设立账套，核算账外资金。利用签订虚假合同、开具虚假发票，套取预算资金，或从零余额账户套取预算资金

23、，转至“小金库”账户；扩大权责发生制核算范围，或采取“以拨代支”方式，虚列支出，转至“小金库”账户；将“账销暗存”的财政周转金、财政借款等收回后，转至“小金库”账户；将财政拨款违规变成有偿使用资金，收取资金占用费、管理费、手续费或利息，对外投资收取分红款，转至“小金库”账户；将资产处置收入以及以行政手段、各种名义收取的收入不上交国库，转至“小金库”账户；利用下属单位或学会、协会，转移好处，私设“小金库”等等。上述“小金库”资金，由政府和财政部门自行安排，任意支出。瞒天过海，预算体外循环，游离于人大监督之外。（二）账表不符，信息失真在决算管理上，部分基层财政部门编制的政府财政决算、部门决算不真实

24、、不完整，资产、负债和净资产不实，财政信息、会计信息严重失真。部分开发区、合作区等功能区预算收支，既不编入部门决算，也不编入政府决算。财政业务部门管理的项目资金收支结余，不汇入财政决算和部门决算。年度中间新增预算单位财务收支，不编入汇总部门决算。实行国库集中收付制度前，预算单位实有资金账户余额，财政部门不集中收缴，要求逐年消化，不在部门决算中反映。多头开设、重复开设财政专户，将专户收支选择性地编入财政决算。随意调整决算报表，造成账表不符、账账不符、表表不符。预决算主动公开意识不强，公开的完整性、规范性差，公开的细化程度不够，公开的质量和真实度有待提高。擅自同意部分预算单位“以保密为由“，不公开

25、预决算。（三）虚收空转，调节收入在收入管理上，部分基层财政部门弄虚作假，不按规定组织收入。盲目制定虚高的财政收入计划，将财政收入规模、增幅纳入考核评比；将税务经费与税收任务挂钩、非税收入与征收单位支出挂钩，倒逼征收部门多征、预征、预借、提前征收“过头税费”或者摊派税费。采取财政垫付税款、转引税款、列收列支、先征后返等方式，虚增财政收入。擅自减收、免收或降低非税收入征收标准；擅自多收、虚收或提高非税收入征收标准。一方面，部分非税收入欠缴严重，应收不收，拖延滞后；另一方面，虚收、多收非税收入，变通收费、巧立名目收费，显现“放任自流”的收缴怪圈。随意下达调库、退库、更正通知书，混淆预算科目、预算级次

26、、预算类别,干扰国库收缴退付业务。开设“过渡户”，设置“蓄水池”，人为调节平衡收入进度。（四）预算失效，缺乏刚性在支出管理上，部分基层财政部门预算约束力软化。预算编制留有缺口，尤其是违规发放公务员津补贴预算安排不足，基本经费挤占项目经费、人员经费挤占公用经费问题较为普遍。“三保”支出存在硬缺口，隐瞒不报。竞争性领域财政投入过大。直达资金分配下达不及时、不合规，有效性和精准性有待提高。项目审核把关不严，对部门虚假申报项目、重复申报项目、申报数据不实等问题视而不见，听之任之。预算分解下达不及时,资金审核拨付滞后，超期滞留。预算执行进度慢，地方配套资金不到位。擅自调整项目，改变资金用途，超预算、超概

27、算问题突出。无预算安排支出，不按法定程序调整和变更预算，频繁追加调整预算。整合资金点多面广分散，虚假应付，整合“表面化”。绩效评价、评价结果应用流于形式,“花钱必问效，无效必问责”尚未落到实处。（五）借而不管，瞒报结余在结余管理上，部分基层财政部门财政存量资金管理不规范，资金长期沉淀。违反国库集中收付制度，以实拨资金形式拨款，形成部门结余。财政部门编制次年部门预算时，将年初结转结余改为零，与决算结转结余数不符。随意使用往来科目核算收支。不执行“收支两条线”管理制度，任意隐瞒、截留应当上缴国库的非税收入，转入财政专户，坐收坐支。其他收入挂“暂存款”，列收列支。“以拨代支”或虚列支出，挂“暂存款”

28、。“暂付款”长期挂账，包括预拨经费、超支经费、无预算安排支出以及因结算、账务处理等原因形成的历史挂账等。对外借款规模大，清理回收不及时。擅自动用国库款项，随意向非预算单位、企业和个人以及未纳入预算的项目借款或垫付财政资金，长期不归还问题较为突出。将财政专户资金借出周转使用，有的已形成“呆账”“坏账”。（六）虚假统计，隐瞒债务在债务管理上，部分基层财政部门债务统计不实，瞒报、漏报、少报隐性债务，变相举债融资，搞BT项目、虚假PPP项目，政府购买服务项目清理不彻底，违规举借并新增隐性债务问题突出。超限额或在预算之外举借债务。将政府公益性资产注入融资平台公司。地方政府变相为融资平台公司提供贷款担保、

29、承诺、回购等信用支持，以“回购协议形成的应收账款”等办理质押担保。利用“空壳类”融资平台公司举债，部分“僵尸”企业资不抵债，出现债务违约。搞虚假债务化解、数字化债。债务资金闲置，“库款搬家”，形式拨款，层层滞留。专项债券资金项目储备不足，论证不充分。专项债券资金使用不规范且偏慢，违规用于经常性支出，用于发公务员工资、修建办公楼、进入房地产市场或资本市场，还有的购买理财产品。债务负担重，偿债压力大。（七）管理脱节，家底不清在资产管理上，部分基层财政部门资产管理不规范，资产管理与预算管理脱节，家底不清，账实不符，漏洞较多。资产配置与处置缺位越位现象并存，对外投资、资产购置、出租、出借和处置不按规定

30、程序报批，无预算或超标准采购资产，政府采购效率不高。“未批先建”以及“搞变通”规避审批问题突出。项目建成后续管理不到位。购置的资产长期不入账，形成“账外资产”；擅自处理应当委托拍卖的物品。长期不清理不盘点，多计少计资产数额较大。会计总账与明细账不符，实物账与财务账、统计账不符，账面资产与实物资产不符，账账不符、账实不符、账表不符。损失浪费、效益低下以及资产流失等问题较为普遍。二、基层财政部门违反财经纪律行为的危害财政是国家治理的基础和重要支柱。财经纪律执行的好坏，关系到国家社会经济发展，关系到党和人民的根本利益和长远利益。目前，部分基层财政部门没有绷紧严格遵守和执行“财经纪律”这根弦，违规违纪

31、行为屡见不鲜，危害极大。将其概括为“五个降低”。(一)财政数据可信度降低，影响宏观政策的科学制定财政制度安排体现党和国家的意志，涉及各领域各方面各环节。政策制定的科学与否，对执行效力至关重要。无论是财政税收政策，还是货币信贷政策，都是以实际的经济发展水平为基础制定的。违反财经纪律行为,内在错综复杂，表现五花八门。不仅破坏了财经管理秩序，而且造成财政、会计信息严重失真，影响财政收入、财政支出、债务率、可用财力、税收占比等宏观经济调控重要指标的真实性和有效性。财政数据虚假失真，扭曲经济发展的实际情况，影响对宏观经济形势的正确预判，直接影响到财政经济政策的科学制定和政策的适时调整，从而削弱政府宏观调

32、控能力，不利于社会经济高质量可持续发展。(二)财政管理水平降低，影响党在群众中的威信和形象财政管理贯穿财政工作全过程。财政管理水平高低，直接影响国家治理体系和治理能力。财政机关首先是政治机关。以政领财，以财辅政。财政工作、财政干部的日常言行，不仅关系着财政机关自身的形象，更关系着党在群众中的威信。目前，部分基层财政部门管理理念跟不上形势发展,管理水平低下，工作疲于应付。搞“过头目标”“过头保障”，“三保”底线难以兜牢，民生政策难以落地，违反财经纪律现象时有发生。极易引发利益各方的矛盾和冲突，滋长权力寻租的歪风，诱发和滋生腐败现象，有的甚至让个人身陷囹圄。财政管理水平降低，制约管理效能的发挥，损

33、害财政部门的威信和形象，严重败坏党风政风和社会风气，危害党和人民的根本利益。（三）预算约束力降低，影响财政职能的正常发挥财政预算是保障政府发挥职能的制度安排。多年来，基层财政部门“重资金分配，轻预算约束和过程监控”。资金分配随意性大，“长官意志”明显，预算编制不完整、不科学、不细化，被戏称为“豆腐预算”。转移、挤占、挪用财政资金，虚报冒领、违规套取财政资金，年底“突击花钱”等问题时有发生。地方政府投资冲动，花钱大手大脚，搞“形象工程”“面子工程”，兴建楼堂馆所、豪华办公楼装修。预算约束力降低，长期处于一种“软预算约束”状态，制约了财政职能作用的充分发挥，扭曲市场对资源的科学配置，影响财政资金的

34、合理分配。预算管理弱化，造成财政支出膨胀，严重时会形成大量的财政赤字，进而带来财政风险。（四）财政监督效率降低，影响国家整体财政安全财政监督是财政工作的一把“利箭”。保证财政政策的贯彻落实是财政监督的灵魂。财政监督是否到位，关系到政府理财的规范性，关系到财政可持续性，关系到财政与经济安全。财政行为疏于监督，就会出现虚假收支、盲目举债、越权制定税收优惠政策，预算机制在运行过程中就会偏离“轨道”。从而导致财政收支失衡，威胁财政事业健康发展。如果不强化监督，严肃财经纪律，势必会加剧地方财政“紧运行”程度，弱化地方政府预算管理，增加财政管理和执法风险，进而影响国家整体财政安全。（五）政策执行力降低，影

35、响统一财经秩序的建立政策的生命力在于落实。落实之要，贵在执行。“风成于上，俗化于下”。“上面偏出一尺，下面就会偏出一丈”。作为财经政策的制定者和执行者，财政部门能否不折不扣地执行财经政策,对政策的贯彻落实至关重要。财政部门如果在执行财经政策上，“打折扣”“搞变通”，带头违反财经纪律，搞政策执行“盲区”，就会给其他部门随意“变通”政策、搞“上有政策，下有对策”提供空间和想象，起到“上行下效”的示范和导向作用。不仅扰乱正常的财经秩序，助长财税工作的不正之风，损害财政部门的威信，加大政策落实的难度和阻力；而且影响社会公众的期待，破坏财经政策的严肃性和权威性，不利于建立统一的财经秩序。三、基层财政部门

36、违反财经纪律行为的成因分析财经纪律是规范社会经济行为的重要准则。凡是违反财经法规、破坏国家财经管理秩序的，均属违反财经纪律行为。当前，部分基层财政部门违反财经纪律的现象比较严重，究其原因复杂多元，既有主观原因，也有客观原因。将其概括为“五大原因”。(一)法制观念淡薄，侥幸心理作祟有些单位领导缺乏政治敏锐性和鉴别力，法制观念、纪律规矩意识淡薄，不重视财经纪律。不学法、不懂法，不了解、不熟悉财经法规制度，以权代法。对违反财经纪律行为的危害性认识不足。受“考核”左右，追求“政绩”，弄虚作假。同时，存在认识误区。曲解改革开放和规范管理,把“大胆等同开放”“违规等同改革”，将“管理视同阻碍”“规范视同低

37、效”。抱有侥幸心理，认为“法不责众”，只要不装个人腰包，搞一点“变通”无关紧要，有点违规违纪凭借各种关系可以化解。在错误导向下,片面化、碎片化、选择性执行财经制度，或者漠视财经纪律，合意的就执行，不合意的就不执行。部门间、地域间相互攀比，导致违规违纪、畸形发展。(二)法制建设滞后，约束力受限目前，财政立法明显滞后于财政改革实践，立法层次有待提高。规范性文件多，法律法规少，权威性差；部分法律法规制度缺失，约束力低；部分制度时效性差，滞后于实践和形势；部分规定比较原则，可操作性不强，影响执行和适用。如会计法对违法违纪行为的处罚力度不够，处理处罚偏轻，违法成本低，缺乏有效的处理手段。财政违法行为处罚

38、处分条例已执行17年，与改革发展形势不相适应。有的财政违法行为及相应的处罚处分无相关条款对照，明显与现行法律法规不相衔接。导致部分单位和个人无视法律，屡查屡犯，屡罚屡犯，执法效果不佳。财政法律法规的严肃性，在实际工作中得不到很好的维护和执行。（三）执法自由裁量度过宽，随意性较大立法是基础，执法是关键。部分基层财政部门有法不依，有章不循，执法不严。“重资金争取，轻项目管理”。隐瞒政策，暗箱操作。预算安排统筹协调不到位，预算编制与专项规划不衔接，“闭门造车”，致使编制的预算不科学，代编预算数额大、用途不明。财政支出标准化推进缓慢,支出安排固化僵化，“拆东墙补西墙”现象屡见不鲜。财政执法不当，处理不

39、好合理、合法的“度量”，任性执法，随意性较大。如会计法规定，对违法单位可处以五千元以上十万元以下的罚款。在行政处罚时，有的该罚不罚，该处分不处分；有的该罚十万罚五千，该罚一万罚五万，处罚额度与违规问题不匹配。自由裁量度过宽，导致财政执法有失公平和公正。（四）内控制度不健全，财经纪律松弛部分基层财政部门内控制度松弛，缺乏互相约束机制。预算软化，无法对政府行为形成强有力的约束，政府行政干预过多，公共资源的有限性和公共需求的无限性矛盾难以调和。制度是靠执行体现功能的。一方面，内控制度不健全；另一方面，已有的制度执行也不力。内控制度虚置和“空转”，实际上是“一纸空文”，好看不顶用。财政审批制度不规范，

40、财政资金流转运作不透明，财政资金审核把关不严，“紧平衡”运行状态难以改变。部分财会人员未经会计专业知识学习，业务素质差，对财经政策和制度缺乏理解力和执行力，工作标准低，难以独当一面；有的会计人员更换频繁，工作无连续性；会计出纳一人兼，不符合不相容岗位相制衡制度；会计基础工作薄弱，会计核算不规范，财经纪律松弛。(五)监管机制不完善，规范管理不力有的基层财政部门对监督不重视，监督不到位，存在财经纪律监督“真空期”。有的不愿监督、不敢监督、不会监督；有的浮于表面，不深不实不具体；有的聚焦监督职责不够，不同程度存在越位、错位、缺位；监督的针对性、时效性不强，没有找准切入点和突破口，监督存在盲目性和随意

41、性。以无风险自居。缺乏财政可承受能力评估，超越财力安排支出,对财政资金分配使用监督不力，资源配置不公、部门苦乐不均，给权力寻租留下空间。对程序不合规、手续不齐全的基建项目，财政审批流于形式,管理不规范，致使项目进展缓慢，资金长期“趴”在账上，形不成实物工作量。四、治理基层财政部门违反财经纪律行为的对策基层财政部门违反财经纪律问题由来已久，而且屡禁不止，是一个系统“顽症”。必须高度重视，采取有效措施，整饬纲纪，建章立制，进一步健全完善财经纪律制度保障体系，维护财经法纪的严肃性、统一性和权威性。将其概括为“五大对策”。(一)提高思想认识，严肃财经纪律打铁还需自身硬。财政部门要以身作则，率先垂范。以

42、史为鉴，从百年财政历史中汲取智慧和力量。加强党的政治建设，锤炼政治“三力”，增强法治观念，强化纪律意识，把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治规矩，对“国之大者”做到心中有数。坚持底线思维，守土有责、守土尽责，不断加强执守财经纪律的能力建设，牢牢守住不发生系统性风险的底线。坚持把纪律和规矩挺在前面，扎紧扎密制度的篱笆，消除“漏洞”和“盲区”。坚持预算法定，经常对标对表，及时校准偏差。当好“铁公鸡”，打好“铁算盘”。对违反财经纪律行为“零容忍”，绝不允许把财经纪律当“稻草人”，努力营造严肃财经纪律、严守财经秩序的浓厚氛围。（二）加快建立现代财政制度，护航社会经济高质量发展财税体制在治国安邦中始

43、终发挥着基础性、制度性、保障性作用。当前，财税体制仍存在着与改革纵深发展不相适应的问题，一些深层次的体制机制问题、干扰财经秩序问题逐渐显现，情况复杂，矛盾交织。不仅影响财政可持续高质量发展，而且影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。要全面发力、多点突破。首先要在“七化”上取得突破，即：预算一体化、收入刚性化、支出标准化、政策精准化、管理精细化、监督常态化、数据阳光化。加快构建规范透明、标准科学、约束有力的现代财政制度。随着现代财政制度的建立，财经领域违规违纪的土壤必将彻底铲除，才能从根本上杜绝违反财经纪律行为的发生，更好地服务和保障社会经济高质量发展。（三）加大财政立法力度，提高财政立法层次

44、目前，我国财政法律制度体系已较为完备。据统计，现行有效的财政法律19部、行政法规28部、规章89件，规范性文件3余件。尽管如此，无论是立法的层次还是效力，都还有待进一步提升。下一步，应加快推进财政管理法治化、科学化、精细化建设，增强财政法律的权威性、效力性。尽快出台财政监督法或财政监督条例，明确财政监督的法律地位、责任追究制度等，大幅提高违纪成本。进一步规范财政授权，制定相应的配套财政规章。尽快修改财政违法行为处罚处分条例，使之与现行法律法规相衔接，进一步强化财政法律行政法规的适用性和可操作性，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。（四）健全内部控制机制，规范权力运行行为制度建设是财政工作的基石

45、，是规范权力运行行为的保障。风险无处不在，无时不有，无法回避。基层财政部门应强化风险管控，夯实制度基础。按照分事行权、分岗设权、分级授权、强化流程控制、依法合规运行的要求，制定完善并有效实施一系列制度、流程、程序和方法，进一步健全完善内控基本制度和内控制度体系。加强对预算编制、执行、政策制定等重点方面廉政风险的防控，梳理风险点，完善业务流程，将制衡机制嵌入内部管理各环节。对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。强化对权力运行的监督，守住安全底线。结合改革进程，将财经纪律与改革措施系统设计、协同考虑,同步部署、同步实施。不留制度“盲区”，堵塞可能出现

46、的漏洞。（五）强化财政监督，提升监管效能监督是权力正确运行的保证。强化财政监督，把所有政府财政资金纳入监督管理范围，充分发挥财政监督的宏观效应、规模效应、震动效应、规范效应和管理效应，构建全过程全覆盖的监管机制。转变监管方式，整合监管力量。监管部门应建立联动监管机制，发挥监管合力。创新监管方法，突出监管重点，提升监管能力。强化部门间信息共享，运用互联网、大数据等开展实时监控。不断提升财政干部队伍政治能力和业务能力，更加注重强化约束，把纪律的螺丝拧得紧而又紧，发现问题，揭示风险，令行禁止，着力提升制度执行力。坚决惩处违反财经纪律行为，对违规违纪问题，发现一起，查处一起。公开曝光典型案例，以案为鉴、以案促改，净化财经秩序，营造良好的营商环境。