县级政府行政体系运行机制存在的问题及对策.docx

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1、目录摘要5第一章弓I言71.2研究内容81.3研究方法91.4概念阐述101.4.1县级政府101.4.2行政体系101.4.3运行机制10第二章县级政府行政体系运行机制存在的问题112.1决策机制存在的问题Ii2.1.2d、112.1.34、122.2执行机制存在的问题132.3监督机制存在的问题142.3.1监督机构缺乏独立性142.3.2监督主体多元而无序142.3.3监督法制化程度低152.3.4监督缺乏公开性152.3.5监督存在滞后性15第三章县级政府行政体系运行机制问题产生的原因分析163.1.1法律法规缺乏严谨性163.1.2法治观念不足173.1.3行政问责制度亟待完善173

2、.2财权与事权不183.2.1财权和事权划分笼统183.2.2转移支付头难183.2.3收3i权十，卜央183.3干部人事制度不合理193.3.1下吕级的任命制度193.4压力型体制的影响193.4.1脱离地方际J仃193.4.2+W+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+*+.2034.320第四章县级政府行政体系运行机制改革对策214.1.1牢固人民主权思想224.1.2更新职权法定理念224.1.3明确程序正义道路224.2依法配置彳政权力234.2.1规范法律法规234.2

3、.2严格规范行政自由裁量权234.2.3明确政府权力边界234.3全权力运彳I责机制244.3.1规范问责客体244.3.2完善问责程序254.4完善行政权力制衡系统254.4.1纵向权力制衡25442彳黄1用3JJd+”,264.4.3&聿民主参与机制26结论28参考文献29致谢错误!未定义书签。附录错误!未定义书签。县级政府行政体系运行机制存在的问题及对策摘要县级政府是面向基层、上级机关和下级执行层的连接点。其行政体系的无效运转直接影响国家的政治稳定、经济发展、社会安定。因此，研究县级政府行政体系运行机制，不但有利于充分发挥县级政府的职能，提高行政成本利用率和行政效率,而且能够大力推进国家

4、治理体系和治理能力的现代化,和谐社会的构建。自十八大以来，拍落万千老虎苍蝇二但县级政府行政运行机制中存在办事效率低、部门之间职能交叉等问题尚未很好解决，不仅阻碍经济发展，而且损害纳税人的利益。对此，纪委书记王岐山提到当前反腐要以治标为主，为治本赢得时间。”反腐不只是在与腐败官员作斗争，更要打破旧体制的束缚。文章探索新时期我国县级政府行政体系运行的规律，对县级政府职能进行梳理，联系十八届四中全会的法治政府理念来完善县级政府行政体系运行机制。论文综合运用政治学、行政管理学等相关理论，对问题进行原因分析，并结合实际提出对策建议，继而成为真正意义上的人民政府。关键i司：县级政府行政体系运行机制权力Ab

5、stractCountygovernmentisfacingbasedpoint,theconnectionwiththehigherauthoritiesandthelowerexecutionlayer.Invalidoperationdirectlyaffectpoliticalstability,economicaldevelopment,socialstabilityandnationaladministrativesystem.Therefore,researchingoperationalmechanismofcountygovernmentadministrativesyste

6、m,notonlybeconducivetogivefullplaytothefunctionsofcountygovernment,improvetheutilizationrateofadministrativecostsandadministrativeefficiency,butalsobevigorouslytopromotenationalgovernancesystemsandgovernancecapacitymodernization,theconstructionofaharmonioussociety.SinceTheeighteenCongressofCommunist

7、PartyChinesebegan,takingoffthousandsoftigerandfie.Buttheadministrativeoperationmechanismofcountygovernmentexistingtheproblemsaboutthelowefficiency,andcrossfunctionoftheDepartmentsoonhavenotbeenwellsolved,whichnotonlyhinderthedevelopmentofeconomy,butalsodamagestheinterestsoftaxpayers.Inthisregard,the

8、CommissionSecretaryWangTanishanotedthatthecurrentanti-corruptiontotreatingsymptoms,togaintimeforapermanentcure.”Corruptionisnotjustinthestrugglewiththecorruptofficials,butfighttheadministrativesystemvulnerabilities.Theexplorationoftheruleofadministrativesystemofourcountygovernmentinnewperiod,analyzi

9、ngthefunctionsofcountygovernment,usingthelawideaofeighteenFourthPlenarySessiontoimprovetheoperationalmechanismofadministrativesystem.Thearticleusepoliticalscience,administrativemanagementandotherrelatedtheories,toanalyzethereasonsoftheproblems,andproposescountermeasuresandsuggestions,thenbecomethepe

10、oplesgovernmentinfact.Keywords：CountyGovernmentAdministrativeSystemOperationalMechanismPower第一章引言1.1选题背景正所谓“县郡治，天下安”，县级政府无论在政治体制中，还是在经济体制中都占据举足轻重的地位，发挥衔接城乡、沟通“条块的重要枢纽作用。我国政府行政体制进入新一轮的改革，县级政府扮演重要角色，在实现中国梦的过程中愈发显著。规范县级政府行政体系运行机制不仅是贯彻落实十八届三中全会精神的必要举措，而且是全面推进依法治国的内在要求。从政治体制上看，十八大以来，塌方式腐败、家族式腐败等现象需要我们深入思

11、考体制上存在的不足。县级政府行政体系是国家治理体系的基础，实现行政权力公共运行则是治理能力现代化的关键。在政治体制上，全面推进县级政府建立法治制度，“把权力关进制度的笼子”是对权力的有效制约，合理地实现依法行政，使领导、决策、执行、监督等机制步入一条高效而透明的轨道。在经济体制上，我国现有的行政管理体制与经济发展部分显得不协调，县级政府角色错位、越位或缺位等现象较为突出。而新丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路经济带的发展将翻开大部分地区经济的新篇章，良好的县级政府行政体系运行机制在我国实现一个富强民主文明和谐的社会主现义代化国家过程中发挥推波助澜作用。因此，我们应该审时度势，对县级政府行政体系运

12、行机制望闻问切，重新认识政府职能，达成改革共识，因地制宜推进运行机制科学化、规范化、法制化。大力推动和谐社会建设，全面实现小康社会，而落脚点在于实现法治政府治理框架下行政权力的良性运转。1.2研究内容文章围绕县级政府行政体系运行机制主题展开论述，基本思路是结合现实官场案例出发，探讨运行机制中的问题，并深入分析其原因，根据政府职能转变方向，提出系统的改革对策构想。主要内容具体如下：第一章是引言。主要对文章的选题背景、研究内容、研究方法以及概念界定进行说明；第二章是运行机制存在的问题。从决策角度出发，主要表现为决策主体简单化，决策方式不科学、决策过程不透明、决策制度不完善。从执行角度出发，弊端基本

13、是执行主体利益化、执行效率低、执行行为不规范。从监督角度出发，表现为监督机构缺乏独立性、监督主体多元而无序、监督法制化程度低及监督存在1云鹏全面推进依法行政视角下县级政府行政体制改革研究D华中师范大学硕士学位论文第2页滞后性;第三章是研究问题产生的原因分析。一是法律法规不完善。主要表现在法律法规缺乏严谨性、法制观念不足、行政问责制度不完善；二是财权和事权不对等。财权和事权划分笼统，财权重心上移，事权重心下放。专项资金的转移支付还存在体制漏洞，落实过程难度大。同时，税收立法权集中于中央，地方缺乏财政收入的自主性;三是干部人事制度不合理。县级政府人事任命由省市政府调动安排，缺乏人事自主性，绩效考核

14、缺乏科学性；四是压力型体制的影响。上级任务指标难度大，县级政府经常脱离地方实际运行，存在权钱交易，甚至出现买官卖官的现象；第四章是对策构想。首先，树立正确法制观念。牢固人民主权思想，转变职权法定观念，明确程序正义道路，提升行政人员个人素质及政府形象。其次，依法配置行政权力。规范法律法规，严格守住法律底线，明确政府权力边界才能有效保护公民利益。然后，健全权力运行问责机制。规范问责客体及完善问责程序是形成责任政府的迫切要求。最后，完善行政权力制衡系统。纵向上，调整财权和事权的协调性，降低县级财政赤字风险。加强人事权力下放，减少上级政府的不必要干扰。横向上，各机构、各部门各司其职，各得其所，避免职能

15、交叉、相互干涉等情况，形成有力的制衡系统。此外，积极建立民主参与机制，切实解决“谁来监督监督者”的问题，才能保证行政的透明性、科学性和民主性。1.3研究方法本文采取以下研究方法：1、资料收集法。通过书籍、网络等多重路径搜杳县级政府权力运行机制的资料，同时也收集相关政府的资料,为论文的写作打下必要的基础。2,系统论方法。是指用系统的观点研讨和改造客观对象的方法,要求从整体的观念出发,全面地剖析系统中要素与要素、要素与系统等零碎的关系，从而掌握其内部联系与规律性.达到有效控制与改造系统的目的。1.4概念阐述1.4.1县级政府县级政府是指管理一个县级行政区域事务公共组织的总称，是高于乡镇政府以上的行

16、政机构，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。县级政府有着广义和狭义之分，县级政府广义上是指承担和行使与其政权相符合的职权的各个机构，包括县委、县级人大、县政府、县政协、县级法院与检察院。狭义上只是代表行使县级行政权力的机关，也就是县政府。2本文主要研究的对象是狭义县级政府。1.4.2行政体系行政体系有广义和狭义之分。广义上说,行政体系涉及国家政权的一切机关,包括立法、行政和司法机关在内。3狭义上特指政府体制。石亚军教授认为行政体系指标应确定为“政府职能、政府结构、府际关系、运行机制、政府工具、财政体制、人事制度、法律保障、行政文化。简言之，行政体系是政府各部门间权责构架以及它的运行规范。1

17、.4.3运行机制运行机制是行政体系的灵魂，若无决策、执行、监督等连续不断的运行环节,体制则成为空架子。而县级政府运行机制又是在特定政治环境下进行的，处于各2邓博当代中国县级政府权力配置研究IDJ云南大学傅士学位论文第5页3胡伟政府过程M浙江人民出版社1998年第292-293页4石亚军中国行政管理体制现状调查与改革研究IMl中国政法大学出版社2008年第35-36页种政治关系之中，并受其制约。5第二章县级政府行政体系运行机制存在的问题县级政府行政体系运行机制存在的问题在经济社会发展下口益凸显，本文主要从运行机制的决策、执行及监督三个方面进行阐述。2.1决策机制存在的问题2.1.1决策主体简单化

18、县级政府的决策权主要集中于县领导，行政机关控制公众的知情权和参与权，掌握绝对的话语权，在决策中享有最终选择权和定夺权。决策主体比较单一,决策责任追究制度的欠缺，出现了谁的权力大谁说了算，非程序化、非民主化、非科学化甚至违法决策的专断现象，发生决策失误、资源浪费、财政亏损都由政府来买单的问题。如河南省卢氏县委原书记杜保乾就“红色革命项目进行独断决策，全县上下刷铁锈红，上级领导视察再重刷一遍，严重造成资源浪费。2.1.2决策方式不科学5陆凯阳当代中国县级政府体制与运行机制研究一一兼以湖北省英山县为例D华中师范大学博士学位论文县级政府多数停留在经验决策阶段，也增大决策错误、决策不达标的可能性。县级政

19、府难以开展公示制、听证制等民主科学的决策方式。即使开展，也只是为符合政策落实而弄虚作假的一种“民主秀二如甘肃省玉门市2004年财政收入仅为1.4亿元，而不征求群众意见花费7亿元进行“豪华搬迁”，遭到当地群众和社会舆论的尖锐批评。2.1.3决策过程不透明在利益集团的表达意愿和要求下，决策者形成的压力将会对决策产生很大的影响，也导致决策中利益倾斜。重要决策不公示，决策预算不透明，造成权力“寻租”及暗箱操作的状况。即使公示，公众由于信息不对称，无法与决策者博弈。此外,新闻媒介舆论容易受到县政府的牵制公开报道,形成一种公众错觉或误导。河南省卢氏县在当地农民尚未脱贫、教师工资长期拖欠并先后接受国家扶贫款

20、Ll亿元的情况下，耗费巨资在县城大搞装潢门面的形象工程”。62.1.4决策制度不完善利益和责任不统一是决策制度的突出问题。各部门在职能交叉的情况下，追逐政策中所隐藏的利益，形成权力部门化、部门利益化、利益“法制化”恶性循环现象。7追究责任则是推诿扯皮，把决策责任淡化或化“零”。县政府处于行政级别的低层，决策的自主性受到制约，多数是执行上层的政策、方针和命令。公众缺乏决策参与机制，参与渠道不畅通、权益难以保障。同时，行政责任追查制度不健全，一是集体决策，采用无记名的形式，决策错误时，责任不明确而无法追究；二是决策者职务变迁，离任决策者和在任领导都不愿意承担决策错误的责任，难以追究，政府埋单。河南

21、省襄城县一位公民公然在政府眼皮底下于农田6唐峰我国县乡行政体制改革研究D重庆大学硕士学位论文第26页中建别墅，群众举报，襄城县政府各部门推诿扯皮而没有人管，导致农田土地流失，成为政府过失。2.2执行机制存在的问题2.2.1执行主体利益化因为官僚机构利益的驱动，呈现出自我膨胀、自我扩张的趋势，官僚者个体因素如对权势的欲望、裙带关系等，推动公共权力的异化。执行主体利用宽松的行政自由裁量权，一方面，为自己、部门甚至亲朋好友谋取利益，而躲避责任。另一方面，为了官位升迁，向上级拍马屁，不顾实际做政绩工程来证明业绩及能力，而非实事求是为百姓谋福利。安徽省淮北市经信委原经济运行处主任刘敏杰等人与企业串通造假

22、，骗取中央淘汰落后产能奖励资金4000多万元。e山东单县县长穆杰存在土地买卖、工程建设、强制拆迁、官员任免等问题。2.2.2执行效率不高利益的争夺，责任的推脱，形成各自为政、多头执行、推诿扯皮、效率低下的情况。一是执行人员整体素质有待提高，存在徇私舞弊，群众办事设门槛问题。二是决策信息传递出现错误导致执行目标不明确、流程不清晰、对象不一致等困难，降低执行效率。三是决策执行方式习惯于形式主义，难以落实决策的实质工作，浪费时人力、财力等资源。四是执行人员习惯于行政命令，表现为执行喜欢请示上级，遵从上级的文件或口头指示，简单程序复杂化，拖延时间；工作懒散,开展工作需要上级催促。如山东省诸城市污水处管

23、理处干部王孝民，接到党内处分通知，次年向纪委申诉，第三年才下发复议决定，历时十八个月。2.2.3执行行为不规范8刘新生王彦智王宏波著基层地方政权机构改革的模式研究M中国社会科学出版社第120页9审计署公布40项经济案件移送办结情况含贪污案INl中国共产党新闻网虽然我国在政府机构方面制定很多规章制度，但由于行政法制体系不完善，传统的“人治”观念普遍存在，仍有行政人员服从领导个体的声威，人格权威大于机构权威和法律权威的事实。在执行力上，政府部门存在私利化倾向，普遍呈现上有政策，下有对策”局势，政策执行偏离走样。在行为模式上，县级政府仍未摆脱红头文件、行政手段、保护垄断等行为管理社会事务。在执行责任

24、制度建设方面比较落后，政府的违法行政得不到追究，经常出现大事化小，小事化了的处理方式，不仅无法解决问题，而且加剧社会矛盾。如2015年4月27日，江西永丰县十几个城管因为店主电动车占了人行道就野蛮地大打出手。2.3监督机制存在的问题2.3.1监督机构缺乏独立性虽然监督机构在法律上赋予较高的地位，但县级监督机构受同级行政机关和上级业务部门的双重领导，监督过程缺乏实际权力。上级监察机构管事而少管或不管工作所需资源，资源利用受监督客体的控制，从而受限于县政府意志，大大削弱监督客观性。从监督机构人事任免方面看,人大负责人由地方“一把手担任,或是由党政任命，监督流于形式。如安徽阜阳市人大常委会副主任、太

25、和县县委书记刘家坤就利用职务便利，收到财物约有2929万元，监督主体缺乏独立性而导致腐败。2.3.2监督主体多元而无序县级政府虽处于多主体、多形式的监督之下，但监督机构之间缺少具体部门牵头，权责边界不清，甚至监督主体也争夺有利监督权，而推诿责任重的监督权。权责严重失衡，造成监督的越位、错位和缺位，削弱行政监督整体效能，弱化监10刘新生王彦智王宏波著基层地方政权机构改革的模式研究M中国社会科学出版社第118页11云鹏全面推进依法行政视角下县级政府行政体制改革研究IDl华中师范大学硕士学位论文第24页督制度J2人民由于监督渠道不畅通，新闻媒介受制于舆论范围，难以公开监督。如宿州市泗县原县委书记晏金

26、星涉嫌受贿500余万元被提起公诉，并且后期牵涉出了8名副县级干部。2.3.3监督法制化程度低县级行政监督多表现为人治色彩，法治观念薄弱，裙带关系的贪污腐败行为严重。中央出台八项规定后，地方官员还存在权力寻租行为，主要原因是缺乏明确的监督实施细则，不易操作。并且，在监督法律制度中，监督失职行为缺乏责任追究机制，对违法行为也视而不见，难以制约权力的私用和滥用。此外，人民群众对县政府行为检举而遭到报复，成为谁来监督监督者问题，解决办法必须以具体法律作为保护伞，才能增强社会监督力度。辽宁省朝阳市龙城区海龙街八里堡村村民张立新因厂房被强拆走上行政诉讼道路，虽然胜诉，但后期发生了张立新被朝阳市公安局以涉嫌

27、贷款诈骗罪”刑拘等现象。2.3.4监督缺乏公开性县政府和监督机构存在传统观念的影响，认为山高皇帝远”，反腐不会烧到自己的屁股。行政监督运行过程、监督结果都处于一种半公开或不公开的状态,由于信息不对称，公民的知情权难以保障，监督更是无稽之谈。如河南太康县原县委书记陈金旺贪污公款570余万元，挪用公款人民币1.06亿余元。2.3.5监督存在滞后性监督分为事前预防、事中监督及事后监督，但偏重于追惩性的事后监督，被动的“查错纠偏”，监督失察责任难以落实。事后监督追查惩治了违法违规当事人，但无法挽回国家资源的损失。行政监督人员意识淡薄，疏忽监督，没有及时12南聆我国大部门体制下的行政运行机制研究D河南大

28、学硕士研究生学位论文第18页发挥行政监督的可预防性，陷入监督消极局面，造成公民无法可依，违法难究的质疑，严重影响监督机构的权威和公信力。安徽省根阳县道路，暗里交给政府人员亲戚承建，不满一年，道路就严重凸起，开裂，导致多起车祸，直到村民唐发青车祸惨死，政府部门才开始重视。第三章县级政府行政体系运行机制问题产生的原因分析3.1法律法规不完善3.1.1法律法规缺乏严谨性部分法律与法律、法律与法规、行政法规与地方性法规之间的冲突，导致行政执法缺乏明确依据，造成一定困扰。一是县级政府组织设置缺乏人大的有效制约J3二是部分法律法规质量不高，存在“号召性”条款、“概括性”条款等内容,张静当代中国县制改革研究

29、IDl湖南大学硕士学位论文第30页缺乏实用性和可操作性。三是法律法规对新生事物的运作无法及时制约，存在一定的滞后性。四是行政法律法规对职权设置不合理，尤其是自由裁量权过大，问责制度的不健全，导致公共权力滥用或公民利益受损。如国务院组织法和地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法对县级政府工作部门设置规定的笼统性，工作部门的设立、增加、减少或合并具有较大的自主权。民诉法适用意见第148条与仲裁法第26条存在冲突，难以决定法院的管辖权等情况。3.1.2法治观念不足尽管我国已初步形成以宪法为核心的社会主义法律体系，但实际上，“人治”传统观念普遍存在。领导话语胜过地方性政策，地方性政策优于法律，轻视法

30、律甚至无视法律，社会法治风气不足。部分执法人员随意扩大自由裁量权，出现执法无度、盲目执法、以情压法、甚至执法腐败的现象，严重损害法律权威。如河北省承德市人民法院民一庭原庭长刘海臣在平泉县圣岩旷野有限责任公司与宝鑫有色金属采选有限公司的相邻土地使用权纠纷案中巨额受贿，帮助宝鑫公司胜诉。M3.1.3行政问责制度亟待完善县政府缺乏责任清单和定期报告“述责”，公共事务执行的公开性和透明性受到质疑，事故责任难以追究。责任的查究通常是以下属的尽忠程度为标准，逃不出道德动机和政治忠诚的拷问。%亍政问责制度更需要民主监督，但县级政府行政复议能力有限，主要表现在复议人员法律文化水平不足，专业程度低；复议部门职权

31、不足，涉及范围广，协调性欠缺，不易进行问责；复议过程公开性和透明度较低，容易形成官官相护，复议环节需要进一步规范。M违法违纪案例选编N河北沙流河村廉政教育15王琛地方政府行政问责运行机制研究ID国防科学技术大学硕士学位论文第30页3.2财权与事权不对等3.2.1财权和事权划分笼统1994年开始，我国实行分税制改革，由于改革不完全，缺乏配套改革，县级政府财政收入更为困难。同时，地方各级政府之间的事权在法律规定中笼统划分，主要依据行政隶属关系模糊划分而缺乏实际，导致上级政府事权往往随意下移至县级政府；另一方面，财政资金向上集中流动，而政府间支出责任不明确，上级政府随意下放支出责任。县级政府处于低层

32、级的行政结构中，造成事权多、支出大的矛盾，财政多数存在赤字。以贵州县级政府法制机构为例,基本是1至2人，并且大部分人员属于兼职，贵州省90%市县政府法制部门缺乏经费保障。惇3.2.2转移支付落实难转移性支付是权衡上下级政府事权与财权不对称的财政制度。但专项拨款金额大，实行“统一领导，分级管理”体制，上一级政府对下一级政府具有财政的管理权，秀使更多部门的插手干涉。利益分肥后，县级政府投资的领域缺乏资金，落实相关政策难度大，损害公民利益，降低县政府公信力。陕西省临县县长张建国与江苏锡光科教设备有限公司雍俊合伙，拿国家教育经费作交易来谋取暴利，中饱私囊。3.2.3税收立法权集中于中央税收立法权基本掌

33、握在中央政府手中，保证中央政府财政充足的财源及掌握地方政府财政的控制权，却阻碍地方政府根据实际需要灵活运用税收手段鼓励当地经济发展、增加财政收入的发展。此外，中央出台农业税减免等政策，提高农民生产积极性，促进经济发展，但减少县政府的财政收入。因此，地方税收收入16部伟王芳贵州地方政府依法行政动力研究(J)行政法学研究2010年第19-20页邓博当代中国县级政府权力配置研究D云南大学博士学位论文第112页的不稳定性和脆弱性还使地方政府过度依赖预算外的收入。u(3.3干部人事制度不合理3.3.1下管一级的任命制度我国实行的是下管一级人事制度，人事任命在省市级政府的控制之下，主观性大，县级政府缺少任

34、免自主性。上级政府借此控制下属的行政意志，为完成行政目标，将主观性的行政意图贯彻到县级政府，增大事务量，落实过程中违背当地实际情况。另一方面，人事关系存在“站队的利益链问题，导致决策执行过程中一错再错的包庇行为。如山东荷泽市委原常委、统战部原部长刘贞坚把手中的权力成为生财工具，其“卖官”一案波及巨野县县级干部7人、县直部门主要负责人10人。3.3.2绩效考核不科学绩效考核过分重视经济发展数据作为政府行政业绩，忽略民生建设、法治建设等指标设定，致使逐利趋步上升，形成官商勾结等利益集团。从评估依据上看,多以红头文件或上级指示来开展的，随意性大，客观性弱，法制规范程度低，也造成县级政府人员的重视程度

35、不足。同时，绩效考核公民参与不足，透明性难以保证，也加剧绩效考核的“对上不对下问题的严重性。3.4压力型体制的影响3.4.1脱离地方实际运行虽然国家发展模式从又快又好向“又好又快”转变，但县政府在压力体制之下，仍存在赶超型发展战略、政策和规章制度。在各项压力型政策中，县政府难以根据地方实际来完成相应的任务指标，只能不择手段涸泽而渔，也加剧地I8周平当代中国地方政府IMl高等教育出版社第217页方政府与公民关系恶化程度，进一步陷入执行困境。压力型体制影响县级政府发展自主权，缺乏地方特色，难以形成地方品牌。另外，压力型体制使人员编制数量严重不足，只能通过增加编外人员缓解财政收入不足的情况，但编外人

36、员素质不高而造成基层执行中三乱现象。同时，压力型任务造成日常行政事务积压、行政效率低下的结果，难以树立政府高达形象。湖南衡山县2011年共上报本年度违法生育805人，补报上年度违法生育439人，推算全县应征社会抚养费达1200余万元，但征收到位率仅为50%。93.4.2权钱交易压力型体制将任务指标分发至县政府，而权力和责任难以统一，财政支出不足难以运转，继而运行成本转嫁到地方企业，也成为地方保护主义的重要原因。官员难以完成上级分配的考核指标，使用金钱贿赂，甚至出现严重的买官卖官现象。然而官员为了谋取私利，在各项工程中赚取灰色收入，保证了既完成任务指标，也为自己谋取福利的双赢效果。如四川永定桥水

37、库管理局局长兰某某在永定桥水库主体工程Cl标段招标及前期工作中多次接受利益方所送现金，涉嫌受贿，串通招标。3.4.3人事任用腐败任务指标完成情况作为官员升迁考查的重要标准，严重忽略任务完成过程的透明性和科学性，以及官员的个人素质。县级政府为了完成任务指标，执行过程中存在违法行为、人情用法、谎报数据等状况。此外，部分县级官员无法完成上级任务指标，利用金钱进行交易来制造假象而蒙混过关,助长某些干部说谎浮夸、欺上瞒下的不良作风。官员在压力型体制下，难以发挥主观能动性，阻碍为官19全县人U和计划生育工作情况汇报IRl衡阳市政府网一任，造福一方”的思想践行，容易出现不作为、乱作为”现象，加剧腐败力量的滋

38、生。第四章县级政府行政体系运行机制改革对策4.1树立正确法治观念4.1.1牢固人民主权思想县政府工作人员的观念多数停留在为民做主，忽略广大人民的意愿，专断地为人民决策。同时，乡镇政府在县政府的决断下，利益诉求难以表达。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民才是国家的一切权力最终拥有者，国家权力需要尊重人民的权利和自由，可以自主地参与国家事务，监督国家权力的运行。2。只有牢固人民主权的思想，才能实现政府转型，切实保障公民利益，全心全意为人民服务，真正形成服务型政府。4.1.2转变职权法定理念随着社会情势日益复杂，县级政府在特殊情况下，行使行政自由裁量权是一种必然趋势,但职权法定的实质是

39、划定政府权力的边界来保护公民权利，而非法无明文禁止皆可为。为了适应社会发展的需要，职权法定理念应当是有损公民权益和增加公民义务的行为必须有法律的授权，而增进公民权益和减少公民义务的行为属于政府的裁量权范围，应当积极行使。24.1.3明确程序正义道路程序正义是建设法治政府、责任政府的关键。县政府作为低层政府，有更多机会与群众接触，加大群众监督力量，能直接降低传统“人治思想中存在权力运行蛮横和随意的可能性，一定程度上控制行政权运行的透明度和公平性。诚然没有程序的民主，就没有实质的民主:没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正”，正当程序是通过严格设定行政权力的方式、手段、时间、依据、步骤、资源

40、利用等内容。只有遵守正当程序，行政权力才能得到有效运行，保证20邓博当代中国县级政府权力配置研究D云南大学博士学位论文第195页21邓博当代中国县级政府权力配置研究D云南大学博士学位论文第196页温家宝在全国依法行政工作会议上讲话1R2010年8月27Fl社会安定和有序发展。4.2依法配置行政权力4.2.1规范法律法规县政府可通过法律授权、行政授权、行政委托和自我创设的形式进行权力配置，以及授权主体有立法权的人大、上级政府、县级人大、县级政府及部门，但这样多元式的授权方式形成县政府权力混乱和执行无序，无法保障公民权利和法律尊严，规范法律法规是必然要求。健全行政组织法，载入政府部门的职责权限、人

41、员编制、运作机制、领导模式等内容，推进政府职责、机构和编制的法制化。23并且，权力配置必须严格按照人大优于政府、中央优于地方、上级优于下级、权力有限性原则进行,不能突破国家宪法底线，否则自创权力危及人民利益安全。4.2.2严格规范行政自由裁量权保障广大公民的权利是社会治理的根本，行政自由裁量权应当通过规范性文件进行创设。坚持以人民利益为出发点和落脚点，严格遵守法治精神，切实地向社会公开，并向本级人大及上级政府备案。同时，县域利益表达和博弈机制公开化、透明化是杜绝县级政府自设权力腐败的重要途径。此外，制度创新一方面可以适应地方实际发展情况，另一方面县政府必须守住以民为本的价值底线，公平公正的法律

42、底线，正当公开的程序底线，有效地防止社会新矛盾冲突的发生。4.2.3明确政府权力边界亚当斯密提过“管得越少的政府是越好的政府”，改革就应该释放政府手中不必要的权力。从经济角度看，十八届三中全会中提到市场要在资源配置中发挥决定性作用，政府该管的要管好，不该管的要给市场管，不能充当裁判员和运23张静当代中国县制改革研究IDl湖南大学硕士学位论文第58页动员的双重角色。政府应当把更多垄断性经济资源和经济权力放在市场运作、及时提供市场不能提供的公共产品、着力解决市场失灵问题以及引导市场主体参与社会公共服务，从而保障市场规律的正常运行及社会公民的切身利益。从公民权利角度看，公共权力应当保护公民权利免受他

43、人的侵害2或给予侵害人法律制裁,不干预公民的私人领域权利。另外，县级政府应当履行促进社会进步的义务，妥善解决贫困公民生活难、食品不安全等民生问题,作为低层政府应划清权力边界,防止侵犯公民权利。从社会治理角度看，社会公共事务管理走向多元化，县级政府应该支持非政府组织的治理，充分施展他们扩展群众参与、反映公众诉求的积极作用。从上下级政府角度看，制定各级政府的权力清单刻不容缓，是为县级政府减轻负担，加快经济建设步伐的重要举措。4.3健全权力运行问责机制4.3.1规范问责客体现代政府作为责任政府，县政府和公务员就是权力运行的问责客体。县级政府及行政部门必须承担相应责任,没有责任的权力必然是权力的放任和

44、腐败产规范问责客体是提高其行政效率和降低行政成本的关键，是经济社会发展的迫切要求。一是先客观有序地分配责任至各级政府及各部门，作为社会公仆必须坚持先履行责任或义务才能行使权力的原则。二是政府规模要适度。根据政府职能转变方向，遵循法制化、科学化、规范化的要求，克服之前公共服务有空白、碎片化的局限，减少部门间的相互掣肘，提高权力运行的完整性和连续性，保证公共服务的有效供给。宓三是要及时地解决“上下对口的机构设置问题，形成系统化的简政放权，否则受上级政府的交叉领导致失败。最后，积极宣传责任政府、责24邓博当代中国县级政府权力配置研究DJ云南大学博士学位论文第188页25沈荣华侯焕春论行政强制执行中的

45、行政责任U）载江海学刊2000年第6期26邓博当代中国县级政府权力配置研究IDl云南大学博士学位论文第192页任部门理念，提高行政人员责任意识，明确行政人员职责，避免有权无责，有责无权情况发生。4.3.2完善问责程序为更好地发挥问责机制在权力运行中重要作用，必须严格完善问责程序。首先，问责主体须明确问责事由和情形，涉及到公民利益的决策或执行行为要纳入问责范围内。其次，问责责任可分为政治责任、法律责任、道德责任、行政责任,便于问责开展。然后，规范问讯、质询、罢免、弹劾程序，提高可操作性，加入公民问责程序。最后，问责过程、结果必须严格监督，对合法利益受到伤害的客体要给予救济，对需要追究责任的客体坚

46、持严肃办理。此外，畅通群众问责渠道，完善政务公开制度，努力创造条件鼓励群众对政府工作提出建议和意见。刘昊拼县市级政府行政权力运行机制研究D浙江大学硕士学位论文第38页 周平当代中国地方政府IMl高等教行出版社第221页4.4完善行政权力制衡系统4.4.1纵向权力制衡县政府在纵向方面主要受上级政府财权、事权和人事权的困扰，影响地方发展自主性。在财权和事权匹配方面，县政府在行政管理、维护法律和秩序等方面己经有广泛的支出，在社会保障类的公共服务方面应当通过省级政府或中央政府统筹承担。否则，县政府只能采取强行收费等办法转嫁财政负担，弥补资金不足。同时，实现真正的预算事前审查，变“软约束”为硬约束四，提高财政资金使用率及透明度。此外，实行专项专款直接划拨到县政府，减少款项层级转移，避免资金流露。人事任用方面，提拔要严格按照公务员制度的德、能、勤、绩、廉五个维度进行考核，改变压力体制下的一票否决”现象，实行公开考核，加入民主考核评议，公民有权罢免不负责的官员。此外，上级政府应建立制度化的27王琛地方政府行政问责运行机制研究IDl国防科学技术大学硕士